A contribuição de melhoria: um tributo convenientemente abandonado e quase esquecido no direito brasileiro

RESUMO: A contribuição de melhoria, que é uma espécime de tributo, é requerida em virtude da valorização de imóveis consequente de uma obra pública. As prefacias deste tributo exibem a sua relevância como causa de receita tributária para a realização de construções públicas. No Brasil, o processo dado a tal tributo foi de pertinente deserção e olvidamento no direito brasileiro, perante as mais variadas justificativas que nos dias atuais não mais progridem, porém serviram para dar inconstância e descrer a Contribuição de Melhoria diante a população. Este estudo irá abordar sobre o porquê da contribuição de melhoria ser um tributo convenientemente abandonado e quase esquecido no direito brasileiro, cujo tema foi escolhido por se tratar de um assunto importante para a sociedade, alunos e professores do direito tributário, tendo em vista que algo que está em vigência nos artigos 81 e 82, ambos do Código Tributário Nacional, Lei n. 5.172/1966 e do Decreto-Lei n. 195/1967. Este artigo tem como objetivo geral conhecer o tributo da Contribuição de Melhoria e entender as causas do seu esquecimento perante os governantes é o objetivo geral desta pesquisa. Se, juridicamente, as premissas para não cobrá-la não mais se mantém, sobra, somente, buscar compreender quais são as verdadeiras causas que fazem um administrador público a enjeitar essa fonte de receita, transparente, democrática e justa. Para isto, é importante que se conheça a estrutura, organização e funcionamento do tributo.

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1 INTRODUÇÃO

A contribuição de melhoria é uma das classes tributárias presentes no ordenamento jurídico brasileiro, junto das taxas, contribuições especiais, dos impostos e empréstimos compulsórios. É a espécie tributária que tem como fato gerador a consumação de uma construção pública da qual suceda a valorização de algum imóvel particular. Tal contribuição é uma ferramenta de suma importância para o crescimento da atividade urbana, sendo as obras públicas uma forma de se exteriorizar a atividade urbanística, pode-se ter como exemplos as construções de rodovias e metrôs, canalização, saneamento básico, pavimentação de ruas, praças de convivências, etc.

Assim sendo, percebe-se que tal tributo é capaz de aperfeiçoar a administração urbanística do Brasil, de maneira a assegurar que particulares colaborem na concretização de melhorias designadas a propiciar uma melhor condição de vida no local que habitam.

A contribuição de melhoria é um tributo constitucional previsto, porém é pouco utilizado pelos entes políticos do Brasil, visto que a competência para instituí-la é concorrente e não privativa. Um estudo mais meticuloso sobre ele é incumbência que se institui para que esse “tributo esquecido” seja capaz de se modificar em um valoroso mecanismo para o crescimento da compreensão de recursos por parte do Poder Público de maneira que possa otimizar a gestão urbanística da Administração Pública Brasileira.

Pode-se observar que os municípios buscam todos os dias novas fontes de recursos, mas esquecem essa importante forma de arrecadação, que é legal e justa, pois, equipondera a relação entre o investimento feito com os recursos gerais do orçamento com aqueles beneficiários dos efeitos dessa ação administrativa. Desta forma, surge a seguinte indagação: Por que a contribuição de melhoria, forma de tributo legal, está abandonado e quase esquecido no direito brasileiro?

É por isso que conhecer o tributo da Contribuição de Melhoria e entender as causas do seu esquecimento perante os governantes é o objetivo geral desta pesquisa. Tem como objetivos específicos conceituar o que é Contribuição de Melhoria; demonstrar os benefícios da cobrança desse tributo; verificar de que forma se dá a cobrança da Contribuição de Melhoria e analisar as dificuldades, costumeiramente apontadas para a sua não cobrança ou não respaldo jurídico, e as condições para que sejam afastadas.

Justifica-se a realização desta pesquisa por se tratar de um tema relevante, já que estudar um tributo é compreender acerca de um instrumento de controle dos gastos em obras públicas e o que se espera é que, a partir de um maior conhecimento a respeito dessa contribuição, seja possível entender quais são os reais motivos para os administradores públicos deixarem essa fonte de receita relegada ao esquecimento.

Dessa forma, acredita-se que o presente trabalho poderá colaborar com as pesquisas sobre o tributo de contribuição de melhoria, como também apresentar à sociedade a importância da cobrança de tal contribuição, uma vez que busca analisar os motivos do abandono e esquecimento dele no direito brasileiro. Esta pesquisa pode ser utilizada pelos estudantes de ensino superior como fonte de pesquisa, pelos professores como um método a mais de explanar tal assunto, pelos entes públicos e por toda a sociedade de maneira geral.

A pesquisa tem sua relevância científica, no sentido de contribuir para o ambiente acadêmico, especialmente, para os alunos que pagam disciplinas de direito tributário, uma vez que as informações expostas poderão ser aplicadas para fins de compreensão do tributo estudado, como também poderá motivar outras pesquisas voltadas para o assunto. O estudo proporcionará grandes contribuições para a pesquisadora, já que além de melhorar seu currículo acadêmico, propiciará conhecimento e experiência sobre o assunto, o que é considerado fator positivo para o desenvolvimento profissional de um contador.

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2  REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA – HISTÓRICO

A contribuição de melhoria tem sua iniciação em meados do ano de 1250 na cidade de Londres, predicado da obra de diques para o rio Tamisa, aspirando salvaguardar a cidade de inundações. Por tal obra ter gasto uma grande soma dos recursos públicos possibilitou a cobrança aos donos dos imóveis localizados às margens do rio, que se engradeceram com a construção paga pela população. Ataliba (1992) afirma que tal tributo nos Estados Unidos, chamada de “special assessment” custeia viadutos, trens metropolitanos, hidrovias, pontes e demais obras de grande relevância e grandeza.

Já no Brasil, foi na Constituição de 1934 que introduziu tal instituto com atual nome. Foi preferido um processo misto no qual a contribuição de melhoria é requerida do contribuinte pelo engrandecimento imobiliário consequente da obra pública, no entanto tem-se um limite total do custo da obra.

Machado (2014, p. 414-415) diz que:

 A espécie de tributo cujo fato gerador é a valorização de imóvel do contribuinte, decorrente de obra pública, e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao Tesouro Público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização de imóveis.

Em 1937 a constituição Federal calou totalmente a respeito da existência da Contribuição de Melhoria, considerando apenas os impostos e taxas como espécies tributárias. Por esse motivo, o Decreto-Lei n° 2.416, de 17/07/1940, que aludia sobre normas gerais de direito financeiro para os Estados e Municípios, incluiu, na classe das receitas correspondentes ás taxas, o recolhimento da cobrança da contribuição de melhoria em andadura. Assim sendo, tal contribuição passava, então, a ser requerida como uma taxa de serviços, fundamentada nos artigos: 23, inciso II e artigo 28, da Constituição Federal, de 1937.[1]

No ano de 1946 ocorreu a restituição da Contribuição de Melhoria na composição constitucional, de modo que a União, Estados e Municípios conseguissem reaver os gastos com a realização das obras públicas. Desta maneira, a contribuição de melhoria passou a ser tratada como uma terceira espécie tributária autônoma, juntamente dos impostos e das taxas, compondo assim a Teoria Tricotômica dos Tributos.

Moraes (1996) diz que a Constituição Federal de 1946, em conjunto com a Lei n° 854, de 1949, instituiu que o fato gerador de tal tributo seria a valorização da propriedade em decorrência de obra pública, que a União, Estados e Municípios eram os entes competentes para instituir o tributo.[2]

2.1 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA: CONCEITO E CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS

A contribuição de melhoria, como já elucidado previamente, é uma espécie tributária autônoma, como diz na Constituição Federal de 1988, onde constitui-se numa prestação pecuniária determinada pelo Estado, no uso do jus imperii[3], cuja conjectura de incidência é o ato da obra pública, que proporcione certa valorização para os imóveis circunvizinhos.

O professor Bilac Pinto foi um dos primeiros no Brasil, a tratar da contribuição de melhoria e a definiu como sendo:                            

“pagamento obrigatório, decretado exclusiva ou concorrentemente pelo município, estado ou União, em razão de valorização produzida em imóvel do contribuinte, por obra pública, realizada após sua audiência, e cujo montante não pode ultrapassar nem o custo da obra nem o valor do benefício” Bilac Pinto (s/d, apud SARAIVA et al., 1999).

Mediante os princípios da moralidade e da justiça, o Poder Público, conquanto executando construções de relevância da coletividade, utiliza grandes fundos públicos em obras singulares, que acaba atendendo diretamente     a um povo, com melhoramento e aumento da valorização do bem. Por consequência, o Poder Público terá direito de reembolso em relação a parte do privilegio originado, na qual era paga pelo proprietário.

Tal tributo é justo porque não assoberba qualquer aumento imobiliário, é fundamental que a causa desse aumento seja construção pública que beneficie imóveis rurais ou urbanos. Em regra, tais obras valorizam os imóveis adjacentes. No entanto, pode ocorrer de algumas obras desvalorizarem os imóveis, apesar de necessárias para a sociedade, como por exemplo, as construções de cemitérios, presídios, etc. Em tais ocorrências, o Estado deve indenizar os donos desses imóveis pelo dano que vier acarretar na propriedade.

2.2.1  Fato Gerador

O fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização do imóvel que decorre de obra pública, prevalecendo no Brasil o critério do beneficio, ou seja, não basta à realização da obra pública para gerar a obrigação, faz-se necessário que ocorra aumento do valor do imóvel.

O Decreto-Lei Nº 195/67 é quem especifica melhor o assunto, especialmente em seu artigo 2º, que dispõe:

 "Será devida a contribuição de melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:

I — abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;

II — construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III — construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido, inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;

IV — serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;

V — proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento e drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d'águas e irrigação;

VI — construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;

VII — construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII — aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico." (BRASIL, 1967)

Todavia, a obra pública, por si só não é suficiente para gerar a obrigação tributária. Ou seja, a cobrança da Contribuição de Melhoria pressupõe a presença de uma obra pública finalizada, seja no todo ou de parte dela, porém que tenha congruentemente valorizado a propriedade imóvel do contribuinte, que seja passível de quantificação, e da comprovação desse aumento.

2.2.2   Base de cálculo

Como já falado anteriormente, o tributo de contribuição de melhoria é alusivo aos imóveis beneficiados da obra pública. É de suma importância esclarecer que tal tributo não deve ser superior ao acréscimo do aumento do bem, nem deve a contribuição arrecadada entre os contribuintes ser maior do que o custo da obra.

Assim é o entendimento de Roque Antonio Carraza e Sacha Calmon: “A base de cálculo da contribuição de melhoria é o quantum de valorização imobiliária, (CARRAZA,1998) e (COÊLHO,1999)”. Contudo, se o Poder Público extrapolar o limite total, haverá enriquecimento sem causa do ente tributante, o que é inaceitável. Visto que a administração pública não visa o lucro, considerando o caso de ultrapassar o limite individual, o tributo poderá caracterizar efeito confiscatório e em quaisquer das situações não são permitidas pelo ordenamento jurídico brasileiro

2.2.3  Obrigação Legal Da Cobrança  

A cobrança da Contribuição de Melhoria não mostra grandes dificuldades, pois as adversidades que conseguiriam ser fomentadas, como coibição a cobrança do tributo, ou seja, muitos contribuintes se abstém pagar tributo, quando cobrado pelo ente público. Diante disto, dado atendidas as premissas legais consideradas no artigo 82, do Código Tributário Nacional, e no Decreto-Lei n° 1951967, a Contribuição de Melhoria deve ser cobrada.

Por fim, como uma espécie de tributo, a cobrança da Contribuição de Melhoria é uma incumbência licita, devendo ser viabilizada e arrecadada pela figura pública que executou a obra para que tal investimento, realizada pelo ente público, com o dinheiro da população, regresse aos cofres públicos, já que a propriedade obteve valorização por causa de tal obra.

Contudo, apesar de sua potencialidade, este é um tributo esquecido, onde dispõe Santos que:

Nesse quadro de procura de alternativas para arcar com as despesas coletivas, insere-se a contribuição de melhoria, tributo constitucionalmente previsto, mas persistentemente desprezado pelo Poder Público, como modelo eficiente, justo e perene no tempo de barateamento das obras públicas, auxiliando, dessa forma, na solução de uma série de problemas ocasionados pela falta de investimentos estatais. (SANTOS, 1998, p.143)

Assim, a Contribuição de Melhoria situa-se esvaziada pelo Poder Público, que externa não ter afeição em proceder com diafaneidade, no que diz respeito à consumação de construções públicas, nem de levar ao informe da população a relevância desse tributo como fonte de receita e de controle dos gastos públicos.

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3 MÉTODOLOGIA

Pela perspectiva da natureza das pesquisas, esta é classificada como básica, pois a mesma não possui prática previsível, mas contém verdades e interesses universais, uma vez que o tema expressa de forma geral a importância do tributo de contribuição de melhoria.

A ideia de fato e fenômeno resume-se a descrever a pesquisa como qualitativa e quantitativa, tendo em vista tais pontos e analisada a forma de abordagem do problema esta pesquisa poderá ser considerada qualitativa, pois o objetivo e a subjetividade não podem ser traduzidos em números, como também a análise dos fenômenos e o outorgamento de significados são básicos. Considera-se ainda que a pesquisa não requer métodos e técnicas estatísticas e o espaço nativo é a fonte direta para a coleta de informações. Pode-se dizer que, o pesquisador é o instrumento-chave da pesquisa e o essencial é o procedimento e o seu significado.

Considerando seus objetivos, a pesquisa encaixa-se em descritiva, visto que intenciona relatar as características de determinadas pessoas ou fenômenos, até mesmo o estabelecimento de relações entre variantes, como também contém o uso de técnicas padronizadas de coletas de dados, sendo eles questionário e observação sistemática.

Seguindo o pensamento de Gil (1991), sobre os procedimentos técnicos, esta pesquisa caracteriza-se como bibliográfica e documental, pois será elaborada através de material já publicado, constituído de livros, artigos e materiais disponibilizados na internet.

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4   ANÁLISE DE DADOS

Como já ressaltado anteriormente, no Brasil, infelizmente, não há registros do uso da contribuição de melhoria nos últimos anos, tanto pela União como pelos Estados. Com isso, pode-se observar que apenas os municípios é que tem feito uso desse ensejo de cobrar um tributo que é justo e também eficiente.

No entanto, observa-se que apesar de encontrar poucos municípios que se expuseram em instituir e cobrar tal tributo, pouquíssimos são os administradores que assim o realizam. Percebe-se que isto ocorre pela falta de jurisprudência sobre o assunto, dado que pouquíssimas são as jurisprudências que denotam a contribuição de melhoria e, dentre estas, grande parte refere-se a período anterior à Constituição Federal de 1988.

Desta forma, pode-se ter as possíveis causas do não uso da contribuição de melhoria no Brasil:

Aferição da Valorização

“Tendo em vista os princípios informadores do instituto da contribuição de melhoria, sua base de cálculo há de ser a variação positiva no valor do imóvel, determinada pela realização de obra pública” (BARRETO, 1998).

À vista disso, acatando os requisitos para a arrecadação da contribuição de melhoria, necessitará que o gestor público exponha a demarcação do território beneficiado, assim fará com que cada imóvel desta zona demarcada tenha o seu cálculo individual de valorização.

É a partir daí que o gestante municipal se depara com a maior dificuldade, que é o de estabelecer o valor do bem antes da construção, como também o de dizer o valor do bem após a obra e assim alcançar a variação positiva que tenha vindo entre os dois valores.

Tal afazer gastaria um significativo valor, uma vez que formar uma equipe técnica que seja conhecedora das relações imobiliárias no município para avaliar todos os bens que serão possivelmente beneficiados pela obra, assim, após o término de tal obra esta esquipe teria que ir a ação mais uma vez para avaliar tais móveis e calcular o quanto foram valorizados. É de extrema importância que o gestor municipal se prepare com antecedência para a cobrança do tributo, pois só assim criará a possibilidade de sua cobrança.

Impossibilidade Financeira do Contribuinte

“Os fiscos deveriam estudar alternativas de procrastinação da cobrança, diferindo o momento do pagamento, por exemplo, para o momento de venda do imóvel. Poderiam ser estudados mecanismos, inclusive com eventual mudança na legislação ordinária, que permitissem aos que não pudessem, ou aos que preferissem não pagar naquela oportunidade, a transformação do valor em uma percentagem do imóvel que passaria a gravar a propriedade, com averbação no registro de imóveis. Por ocasião da venda futura, o valor correspondente seria retido e entregue ao Tesouro” (BARRETO, 1998, p. 604).

O art.12 do Dec-Lei n° 195/67 diz que o contribuinte pagará o tributo da contribuição de melhoria de forma que sua parcela não passe 3% do que o valor do seu bem. No entanto, tais 3% pode significar um valor bem alto, dependendo do valor do imóvel, além de que o contribuinte poderá não ter como pagar o tributo.

Utilizar a contribuição de melhoria é sinônimo de honestidade, de lealdade, de moralidade. Entretanto, estas são características pouco encontradas atualmente nos políticos brasileiros, o que acarreta a deficiente utilização da contribuição de melhoria pelos administradores públicos no Brasil.

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5  CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo sobre a espécime de tributo Contribuição de Melhoria, especificadamente quanto ao seu conveniente abandono e esquecimento pelo direito brasileiro, demandou o saber a respeito dos seus prologais ao longo da história, principalmente o Brasil.

Com o decorrer da pesquisa foi fazível averiguar que, conjuntamente à  necessidade de investimentos em infraestrutura para os municípios, a todo momento esteve presente a convicção de que obras públicas promovem alguma valorização, ou benefício aos imóveis localizados próximos ou dentro de uma determinada área de abrangência.

Contudo, buscou apresentar alguns obstáculos e perspectivas da Contribuição de Melhoria, mostrando que, apesar de ser um tributo legítimo e com potencial do ponto de vista de arrecadação de receitas, é pouco ou não utilizado.

Todavia, seu resgate, não apenas é benéfico, como se apresenta como uma saída importante para uma tributação mais justa e isonômica.

Por fim, acredita-se que os desafios e obstáculos propostos não são intransponíveis e os benefícios da aplicação podem ser um grande diferencial na atual crise econômica brasileira.

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REFERÊNCIAS

BARRETO, Aires Fernandino. Comentários ao Código Tributário Nacional. São Paulo: Saraiva, 1998. V. 1.

BRASIL. Decreto-Lei n° 195, de 24 de fevereiro de 1967 que dispõe sobre a cobrança da Contribuição de Melhoria. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cciVil_03/Decreto-Lei/Del0195.htm >. Acesso em: 28/08/2018.

CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1998.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

GIL, A. C. 1991. Como elaborar projetos de pesquisa. 5° Ed. São Paulo. Atlas, 2010.

MACHADO JR., José Teixeira. A experiência brasileira em orçamento-programa - uma primeira visão. Revista de Administração Pública, vol. 46, n. 4, p. 1157-1175, 2012. Disponível em: . Acesso em: 26 mar. 2014.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 24 ed. revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2004.

MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de direito tributário. 5 ed. rev. aum. e atual. até 1993. Rio de Janeiro: Forense, 1996.

SANTOS, Luciana Batista. Contribuição de melhoria: um tributo esquecido. Revista do Centro Acadêmico Afonso Pena, Belo Horizonte, v. 1, n. 1, p. 143-167, 1998.

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Notas

[1] MACHADO JR., José Teixeira. A experiência brasileira em orçamento-programa - uma primeira visão. Revista de Administração Pública, [S.l.], vol. 46, n. 4, p. 1157-1175, 2012. Disponível em: Acesso em: 28/08/2018.

[2] MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de direito tributário. 5 ed. rev. aum. e atual. até 1993. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 570.

[3] Direito de mandar, de exercer autoridade, de governar. O poder jurisdicional, o de que goza o Estado.