Procuradoria Geral Federal
essencial à Justiça, à Administração Pública e à sociedade
Procuradoria Geral Federal: essencial à Justiça, à Administração Pública e à sociedade
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Os Procuradores Federais são hoje os maiores responsáveis pelo combate à corrupção e à ineficiência administrativa, por meio de uma atuação preventiva que tem evitado maiores questionamentos no âmbito do Poder Judiciário.
1. INTRÓITO
No dia 19 do mês de agosto de 2005, Procuradores Federais lotados em expressiva parcela das autarquias e fundações existentes em Brasília decidiram formar Comitê de Mobilização Permanente em prol da união e fortalecimento da carreira de Procurador Federal e pela valorização da Advocacia Pública Federal, função essencial à Administração da Justiça e à defesa do Estado Democrático de Direito.
Tratava-se de uma iniciativa que partiu de uma demonstração derradeira do total desconhecimento quanto às funções exercidas pelos integrantes desta carreira, mas que expressava, contudo, uma necessidade que já se fazia presente desde o princípio da criação da Procuradoria-Geral Federal, pela Lei n.º 10.480, em 02 de julho de 2002 – a necessidade de dar uma identidade a essa recém criada carreira.
Esse primeiro contato entre Procuradores tão distantes, por desconhecerem a realidade uns dos outros, e tão próximos, por compartilha-rem das mesmas apreensões e expectativas, despertou-nos para a necessidade de obtermos um retrato dessa nova instituição – retrato que seria aquele que mostraríamos à sociedade.
Imbuídos desse sentimento, desse desejo de reconhecimento de seu trabalho, cada Procurador se incumbiu de elaborar relatório destacando a imprescindibilidade e excelência das funções exercidas pelos Procuradores Federais em suas Procuradorias, nas mais diversas Autarquias e Fundações. Este documento, resultado da consolidação dos relatórios apresentados, representa uma tentativa incipiente de descobrir qual é hoje o papel da Procuradoria-Geral Federal no Estado brasileiro.
Assim, pode-se dizer que hoje somos responsáveis, essencialmente, pelo funcionamento de toda a máquina administrativa. Desde as mais singelas aquisições até a realização de grandes obras, envolvendo não poucas vezes milhões de reais, são precedidas de nossa análise – sempre pautada pela legalidade e pela eficiência, com significativa economia para a Administração Pública Federal.
É ainda nossa atuação que permite a efetiva implementação de inúmeras políticas governamentais, quer prestando assessoria jurídica às mais diversas Autarquias e Fundações, quer defendendo os interesses de Estado quando uma ação judicial impossibilita a continuidade da atividade administrativa.
Também a tarefa de combater a sonegação fiscal, na seara previdenciária, por meio da utilização dos mecanismos jurídicos disponíveis, é papel atribuído aos Procuradores Federais. É por meio da arrecadação direta e indireta, aliás, que se viabiliza ao Estado a consecução de seus fins, preservando o seu orçamento e obtendo recursos que deverão ser utilizados na promoção de políticas públicas diversas.
Atuando, por fim, na defesa do interesse público em setores desprotegidos de nossa sociedade e buscando preservar áreas sujeitas a violentos conflitos, o que se constata é que exercemos atividades extremamente sensíveis ao Estado e à sociedade – e nela somos responsáveis, essencialmente, pela tutela da lei no âmbito da Administração Pública.
Convivendo, pois, com os defeitos e as limitações da Administração Pública, procurando entendê-las e superá-las, o que se percebe é que os Procuradores Federais são hoje os maiores responsáveis pelo combate à corrupção e à ineficiência administrativa, por meio de uma atuação preventiva que tem evitado maiores questionamentos no âmbito do Poder Judiciário, fornecendo ao Administrador Público critérios seguros nos quais ele possa se pautar.
2. DIMENSÃO DA PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Criada com a incumbência de promover a representação judicial, extrajudicial, a consultoria e o assessoramento jurídico das autarquias e fundações públicas federais, a Procuradoria-Geral Federal é responsável atualmente pela defesa do interesse público envolvendo nada menos que 176 entidades públicas federais.
São 668 unidades jurídicas espalhadas por todo o país, entre as quais estão 8 Procuradorias Federais Especializadas de âmbito nacional (Procuradorias da ANATEL, CVM, DNIT, FUNAI, IBAMA, INCRA, ITI e INSS), 5 Procuradorias Regionais Federais, 6 Procuradorias Federais não-especializadas já instaladas (BA, CE, ES, MG, MS e RN) e 12 em fase de instalação (AL, AM, GO, MA, MT, PA, PB, PI, RO, RR, SC e SE).
Segundo o relatório de gestão 2004 da PGF, essas unidades foram responsáveis em 2004 pela resposta a mais de 290 mil consultas, produzindo 223 mil documentos na área de contencioso – desconsiderando-se, neste último caso, as ações envolvendo o INSS, estimados 5 milhões de feitos envolvendo matéria de benefício, 2 milhões de feitos de execução trabalhista, e mais de 290 mil relativos ao contencioso fiscal.
Tais números, sem dúvida expressivos, não refletem contudo a real dimensão das atividades desenvolvidas pelos Procuradores Federais. Assentam-se elas, essencialmente, num tripé que envolve atividades que permitem o funcionamento da máquina administrativa, a implantação de políticas públicas e, finalmente, uma significativa arrecadação direta e indireta.
São essas as três vertentes abordadas nos capítulos que se seguem.
3. DESENVOLVIMENTO DA FUNÇÃO ARRECADATÓRIA
3.1. Arrecadação Direta
Criado pelo Ato Regimental AGU n.º 01/04, com fulcro na Lei n.º 11.098/05 (resultado da conversão em lei da MP 222), o Órgão de Arrecadação, sob os auspícios da Coordenação-Geral em Matéria Tributária, tem por função primordial o gerenciamento da arrecadação previdenciária, destacado que foi da estrutura da PFE/INSS.
Ainda quando integrava aquela Procuradoria, 650 Procuradores Federais atuantes junto à dívida ativa do INSS foram responsáveis, só no exercício de 2004, por uma arrecadação de R$ 3,64 bilhões, o que corresponde a um incremento de 34,7% se comparado a 2003 e de 55,24% se comparado a 2002.
Isso só foi possível mediante o desenvolvimento de diversos projetos e por meio da destacada atuação desses Procuradores, merecendo nota as seguintes iniciativas:
- cruzamento permanente de dados cadastrais na Receita, BC, CVM e Correios, entre outras medidas que vem sendo há muito implementadas pela Divisão de Grandes Devedores da Coordenação-Geral em Matéria Tributária da Procuradoria-Geral Federal, criada em 1999 para efetuar o monitoramento dos maiores devedores da Previdência Social;
- bloqueio das contas do publicitário Marcos Valério e de suas empresas, indisponibilidade de todos os bens das empresas que compõem o Grupo Econômico Vasp, bem como de seus controladores, penhora de faturamento da Telemar, Banerj, Sptrans, entre outras inúmeras grandes companhias;
- treinamento promovido pela Divisão de Gerenciamento de Créditos Trabalhistas para os aspectos específicos da Execução Fiscal Trabalhista, juntamente com o desenvolvimento de sistema automatizado de acompanhamento de processos relativos à Execução Fiscal Trabalhista (SEFT), cujo volume ultrapassa dois milhões de processos por ano;
- desenvolvimento do CADIN, sistema responsável pelo gerencia-mento dos créditos que ensejam a inclusão dos devedores no CADIN, promovendo a inclusão automática conforme a situação dos créditos relativos a determinado devedor;
- execução de 563.665 créditos junto às Justiças Federal e Estadual, utilizando-se do ajuizamento na mesma execução de mais de um crédito do mesmo devedor, sendo primeira Procuradoria a se utilizar desse instrumento como forma de dinamizar a execução de créditos previdenciário, auxiliando na redução no número de feitos em trâmite no Poder Judiciário;
- treinamento dos servidores na operacionalização do Sistema Dívida para o uso adequado dos módulos de cadastramento, alteração, consulta e acompanhamento do Sistema, bem como treinamento e capacitação dos Multiplicadores do Sistema Dívida para formar e/ou reciclar os servidores capazes de difundir a utilização do Sistema, bem como formar uma rede de suporte técnico para os atuais e futuros usuários;
- treinamento e capacitação dos chefes das DCGD’s, bem como de servidores da CGMT, na operação dos Sistemas DW e INFORMAR para o acompanhamento gerencial das atividades da Coordenação;
- treinamento de Procuradores Federais da Matéria Tributária (Jornada da Dívida Ativa e Seminário das Divisões de Cobrança de Grandes Devedores), para discussão de mecanismos de aprimoramento da execução judicial das contribuições previdenciárias e aperfeiçoa-mento da defesa judicial da Autarquia (participação aproximada de 300 Procuradores Federais);
- desenvolvimento, juntamente com a DATAPREV, do SAVAJ (Sistema de Acompanhamento Virtual de Ações Judiciais), o qual foi concebido inicialmente para viabilizar o projeto Execução Fiscal Virtual, mas, devido às suas funcionalidades, deverá atender a toda a Procuradoria.
Saliente-se que, por meio da Procuradoria dos Tribunais Superiores, logrou-se o acolhimento pelo Supremo Tribunal Federal de 74,39% de nossas teses em matéria tributária, com significativa repercussão no caixa previdenciário.
Aos 563.665 ajuizados pela CGMT e unidades a ela subordinadas devem ser somados ainda os mais de 19.000 créditos (12.549 só na CVM) inscritos em dívida pelos demais Procuradores, em exercício perante as demais entidades.
Temos assim que, no IBAMA, encontram-se em fase de inscrição créditos (principalmente multas por infrações administrativas ambientais) na importância de aproximadamente R$ 1,45 bilhão, enquanto mais de R$ 320 milhões estão em fase de cobrança judicial.
No FNDE, por sua vez, foram inscritos quase R$ 270 milhões desde o início de 2004, enquanto a arrecadação bruta do salário-educação chegou a representar um montante de aproximadamente R$ 3 bilhões.
Merece nota o fato de que, a partir de 2005, a Procuradoria Federal Especializada junto ao FNDE passou a empreender visitas a diversas Varas e Tribunais no intuito de promover participação do FNDE em milhares de feitos de seu interesse, buscando a conversão em renda de depósitos efetuados por empresas quando ainda se discutia a constitucionalidade da cobrança do salário-educação. O indicativo parcial do resultado desse trabalho já indica, somente para os Estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paraná e parte de Minas Gerais, a recuperação de R$ 14,5 milhões.
A proposta de trabalho consiste no desarquivamento de todos os feitos em que houve depósito judicial das verbas de salário-educação, buscando convertê-los em renda do FNDE. Num segundo momento, pretende-se buscar o acompanhamento dos executivos fiscais ajuizados, promovendo a aceleração do andamento dos feitos – ou, em determinados casos, o seu desarquivamento – cujo montante ultrapassar a cifra de R$ 100.00,00 (cem mil reais), gerando uma expectativa de recuperação de créditos equivalentes a R$ 1 bilhão.
No DNPM, as ações ajuizadas representam pouco mais de R$ 100 milhões, estando aproximadamente R$ 10 milhões em fase de ajuizamento – montante no qual não estão inclusas as receitas provenientes da Compensação Financeira (CFEM) de que trata o artigo 21, § 1.º, da Constituição Federal, que, segundo levantamento preliminares, representariam créditos que ultrapassam a casa dos R$ 300 milhões.
Não se deve desconsiderar ainda as multas aplicadas pela ANP, CADE, ANVISA, ANEEL, ANATEL, entre outras que, além de ingressarem sem qualquer contrapartida nos cofres do governo (para ilustrar, cerca de R$ 30 milhões arrecadados pela ANATEL neste ano e R$ 4 milhões pelo CADE e pela CVM, em 2004), atuam de forma a desestimular condutas danosas à sociedade.
É bom observar que todos os procedimentos administrativos nos quais são aplicadas multas devem ser submetidos ao crivo dos Procuradores Federais, para análise de sua legalidade.
3.2. Arrecadação Indireta
À arrecadação direta deve ser somada a arrecadação indireta proporcionada pelos Procuradores Federais – trata-se de valores ainda mais robustos que deixam de sair dos cofres públicos em virtude de nossa atuação em inúmeras ações judiciais. São os Procuradores Federais, por exemplo, os responsáveis pela impugnação de inúmeros débitos executados contra as entidades em decorrência de sentenças judiciais concedendo expurgos econômicos, representando valores notoriamente expressivos.
No exercício dessa função os Procuradores Federais também têm se destacado, principalmente no âmbito da Procuradoria Federal Especializada do INSS, hoje adstrita a matérias ligadas à concessão de benefícios previdência-rios, atuando em ações que envolvem, não raras vezes, muitos bilhões de reais.
Atuando junto ao Poder Judiciário Federal e Estadual, notadamente nos Juizados Especiais Federais e Turmas Recursais, a PFE/INSS, responsá-vel por aproximadamente 5 milhões de processos, cuida da defesa do Instituto nas matérias referentes a concessão dos benefícios previdenciários e assistenciais (pensão por morte, aposentadoria por idade, aposentadoria especial, aposentadoria rural, benefício de prestação continuada – LOAS, ação acidentária), bem como na revisão desses benefícios pelos mais diversos índices (IRSM, OTN/ORTN, URV, INPC, IGP-DI, etc).
Atuam ainda na defesa do INSS nas ações propostas por servidores públicos do Instituto, como correção de seus benefícios previdenciários do Regime Jurídico Único pelos índices 3,17%, 28,86%, 26,06% (Plano Bresser), 26,05% (Plano Verão), 84,32% (Plano Collor), entre outros. Aliás, tais ações são comuns em quase todas as autarquias e fundações.
Dentre as ações em que se pleiteia a revisão de benefícios previdenciários, merece destaque pela sua importância a que se refere ao INPC e ao IGP-DI, com relação às quais a PFE/INSS obteve vitória expressiva no Supremo Tribunal Federal, acarretando uma economia de bilhões de reais para o erário – estimada, só a decorrente do julgamento do IGP-DI, em R$ 20 bilhões de reais.
Podem ser relacionadas ainda as ações referentes à URV (economia de R$ 10 bilhões), juros de mora em precatório (reversão da jurisprudência do STF, proporcionando uma economia de R$ 100 milhões de reais ao ano), honorários em execução não embargada (envolvendo também muitos milhões, sendo que a tese desenvolvida pelo INSS é hoje aproveitada por toda AGU e Fazenda Nacional), suspensão de praticamente todas ações civis públicas no STJ (sendo que somente duas envolviam R$ 200 milhões – IRSM e salário maternidade).
Na mesma linha de atuação, a PFE/INSS obteve liminar recentemen-te no Supremo Tribunal Federal impediu o pagamento de aproximadamente R$ 300 milhões em atrasados de pensão por morte, antes da decisão final do processo, suspendendo decisão da 2ª Turma Recursal Juizado Especial Federal Cível da 3a Região (SP), em 21 mil ações de pensionistas.
Destaque-se a batalha judicial que vem sendo travada no STF no que se refere a revisão dos benefícios de pensão por morte para 100% do salário de benefício, com aplicação retroativa do artigo 75 da Lei n.º 9.032/95. Caso sejam providos os recursos extraordinários interpostos pela PFE/INSS e pendentes de julgamento no Supremo, ter-se-á uma economia de cerca de R$ 20 bilhões, evitando ainda um prejuízo estimado em R$ 100 bilhões de reais, uma vez que repercutiria nas contas da Previdência Social por aproxima-damente 20 anos.
4. OPERACIONALIZAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA
4.1. Atuação extrajudicial
À Procuradoria-Geral Federal incumbe também subsidiar a atuação da Administração Pública. Em mais de 290 mil consultas respondidas, 27.917 delas referem-se a licitações e contratos, não poucos envolvendo milhões de reais, e 557 a exame de minutas de Projetos de Lei, Medidas Provisórias ou Decretos, adequando a legislação às necessidades dos agentes administra-tivos – afora a intensa intervenção das Procuradorias na edição de atos normativos ou interpretativos de interesse das autarquias e fundações.
Um bom exemplo da atuação da Procuradoria no âmbito normativo ocorre na CVM, onde os Procuradores Federais foram responsáveis pela formulação de propostas de medidas legislativas destinadas à alteração da Lei nº 7.940, de forma a permitir a incidência da taxa de fiscalização do mercado de valores mobiliários sobre todos os fundos de investimento regulados e fiscalizados pela CVM, independentemente dos ativos que componham sua carteira, que resultaram o art. 52 da Lei nº 11.078, de 30 de dezembro de 2004.
A Procuradoria também participou ativamente da concepção e da elaboração dos títulos agrícolas instituídos também pela Lei nº 11.078, que prevê a possibilidade de distribuição pública desses títulos, como meio de financiamento das empresas do agronegócio, fazendo-se ressalva de, em tal hipótese, observar-se o regime da Lei nº 6.385, de 1976. Esforços também vêm sendo desenvolvidos em conjunto com as demais Superintendências da CVM na elaboração da regulamentação que disciplinará a distribuição pública desses títulos.
Em 2004, a Procuradoria Federal Especializada também ofereceu contribuições para a elaboração de diversos atos normativos editados pela CVM, a exemplo da Instrução CVM nº 409, que dispõe sobre a distribuição primária e secundária de valores mobiliários, e da Instrução CVM nº 404, de 18 de agosto de 2004, que dispõe sobre a constituição, a administração, o funcionamento e a divulgação de informações dos fundos de investimento.
No que diz respeito ao exame prévio da legalidade dos atos administrativos, mister se faz salientar que os Procuradores Federais têm se oposto veementemente à prática de qualquer ato que não atente à legislação em vigor ou não obedeça ao princípio da eficiência, que deve ser sempre norte da Administração Pública no exercício de suas funções. Não raro, o controle prévio de legalidade exercido pelos Procuradores Federais provoca atritos entre estes e a Administração Pública, evitando, contudo, a responsabilização pessoal dos agentes públicos e proporcionando a correta utilização dos recursos públicos.
Isso é especialmente importante quando se sabe que grande parte dos casos de má utilização de recursos públicos, ao chegarem ao Tribunal de Contas da União, já não permitem a reversão da situação gerada pela inobser-vância dos critérios previamente delineados pela advocacia pública. Quando a questão é levada ao Poder Judiciário, por sua vez, na maioria das vezes tardiamente, resta pouco mais do que tentar responsabilizar o agente público, poucas vezes havendo um efetivo ressarcimento do erário.
Aliás, reconhecendo a necessidade de prevenir responsabilidades, os agentes públicos raramente assumem a responsabilidade pela condução de procedimentos licitatórios sem a prévia manifestação da Procuradoria – envolvam eles pequenas quantias, como aquisição de café e açúcar, ou envolvendo R$ 400,00 milhões, como os celebrados entre o INSS e a FEBRABAN.
Sem prejuízo das atividades regulares desenvolvidas pelos procuradores federais no âmbito da Procuradoria Federal Especializada, na CVM tem sido estimulado o relacionamento direto entre os procuradores e os servidores, na solução de questões de natureza jurídica de menor complexidade, mediante posterior reporte à chefia imediata. Desta forma, uma expressiva atividade de assessoramento às áreas técnicas da CVM, não incluídas em quadros estatísticos, foram desenvolvidas pelos membros da Procuradoria ao longo do ano de 2004.
Examinamos, prévia e conclusivamente, as minutas de editais de licitação, contratos, convênios, acordos, ajustes, bem como suas rescisões administrativas, além das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação e de parcelamento de execução de obra e serviço.
Façamos observar que a relativa independência proporcionada pela criação da PGF, vinculando os Procuradores Federais diretamente à AGU, acabando com a sua subordinação hierárquica aos dirigentes das autarquias e fundações, tem feito com que se dê cada vez mais destaque a essa importante função por nós desenvolvida, mormente quando se sabe que os procedimentos licitatórios e os contratos são utilizados muitas vezes para fins fraudulentos.
A isto os Procuradores Federais têm se oposto insistentemente, apesar de desprovidos de qualquer garantia contra os desmandos da administração – de cujos recursos muitas vezes ainda dependem.
No IBAMA, a atuação dos Procuradores Federais, nesse mister, é que possibilita a manutenção de procedimento licitatório visando manter e implantar a rede nacional de computadores do IBAMA, sem a qual a autarquia não terá condições de continuar funcionando, uma vez que perderia toda a conexão nacional com SISBACEN, SERPRO, SIAPE, SAIFI, SICAF, SICAU, SISPASS, CTF, SISARR, SISLIC, SISPROF, SIFISC, SIMAD e SISWEB.
Na ANEEL, à Procuradoria incumbe a elaboração de pareceres e assessoria jurídica na regulação do mercado de energia elétrica; na fixação de tarifas; licitações de concessão de serviço público de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica; homologação dos contratos de compra e venda de energia elétrica em processos administrativos punitivos, arbitragem e mediação de conflitos entre agentes do setor, e entre estes e consumidores.
Ressalte-se que o Setor de Energia Elétrica é indispensável ao desenvolvimento econômico do país e à dignidade de seus cidadãos, como serviço público essencial, além de movimentar valores vultosos, necessitando de investimentos anuais da ordem de R$ 15 bilhões e movimentando, segundo a CBIEE (Câmara Brasileira de Investidores em Energia Elétrica), algo em torno de R$ 78 bilhões.
No DNIT, a Procuradoria efetua análise prévia, concomitante e posterior da legalidade de licitações para contratação de empresas para a prestação de obras referentes ao sistema de viação federal; no ANTT, são os Procuradores Federais que propõe ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre, inclusive no tocante à revisão e reajuste de tarifas dos serviços prestados.
No DNPM, a Procuradoria Jurídica é responsável, em Brasília, pela manifestação sobre a regularidade de 1.500 processos administrativos minerários (em Minas Gerais, são 30 mil, e no Pará, 20 mil), dependendo o DNPM da manifestação da Procuradoria para a concessão de lavras.
Apenas na reserva mineral de Carajás, aproximadamente R$ 1 bilhão em pesquisa mineral já foi despendido, devendo ser investidos mais R$ 70 milhões nos próximos anos. Projetos como 118, Cristalino, Salobo, Alemão, Níquel do Vermelho e Serra azul ensejarão, por sua vez, investimentos superiores a RS 15 bilhões, sendo que somente no Projeto Onça Puma (Mina de Níquel em Ourilândia, Sul do Pará) estão sendo feitos investimentos da ordem de R$ 1 bilhão de reais. Nesses casos, eventuais atrasos no processo de outorga da concessão representam enormes prejuízos para os investidores.
A Procuradoria está ainda à frente de todos os leilões públicos de minerais apreendidos, participando efetivamente dos procedimentos a cargo da Polícia Federal no sentido de apreender bens minerais lavrados irregularmente e transferi-los ao DNPM.
No ITI (Instituto Nacional de Tecnologia da Informação), responsável pela execução das políticas de certificação e normas técnicas e operacionais aprovadas pelo Comitê Gestor da ICP-Brasil, tem-se que todos os pedidos de credenciamento são submetidos, necessariamente, à Procuradoria, que examina também cada convênio celebrado pela autarquia, condição de validade para esses ajustes – sem a qual restaria inviabilizado todo o funcionamento do ITI e, por conseqüência, o avanço a ICP-BRASIL, Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira.
Ainda no exercício da atividade de consultoria, o Órgão de Arrecadação tem feito o controle e verificação da aplicação dos critérios utilizados na elaboração da Lista Trimestral de Devedores da Previdência, bem como pela análise de pedidos de certidão de regularidade fiscal (CND/CPD-Ens), tendo-se analisado, em 2004, quase dois milhões de pedidos dessa natureza.
No âmbito da Divisão de Consultoria em Matéria Tributária, só no primeiro semestre de 2005 elaborou-se estudo e propuseram-se soluções para o problema gerado pela declaração de inconstitucionalidade do § 1º do art. 13 da Lei nº 9.506/97 (RE nº 351.717-PR); propuseram-se também alternativas para o anteprojeto de Lei de Execução Fiscal que nos foi apresentado, buscando tornar mais efetivo esse instrumento de arrecadação do Estado; foi concluída e analisada minuta de Medida Provisória prevendo novo parcelamento especial de débitos previdenciários; elaborou-se, em conjunto com Secretaria de Receita Previdenciária, minuta de instrução normativa englobando toda a legislação referente à matéria de custeio; posicionou-se contrariamente a minuta de Medida Provisória visando à privatização da Dívida Ativa, pelas inúmeras conseqüências deletérias que poderiam advir caso viesse a ser editada; foram propostas diversas alterações legislativas, com a finalidade de melhorar a máquina arrecadadora, realizando ainda inúmeros outros estudos que serviram para o fornecimento de subsídios e orientação da Secretaria da Receita Previdenciária, do Ministério da Previdência Social, do INSS, da Advocacia-Geral da União, bem como dos Procuradores que atuam nas unidades locais do Órgão de Arrecadação da PGF.
A mesma Divisão estava concluindo também parceria com a revista jurídica IOB, que conta com ampla circulação, que divulgaria em seção mensal os entendimentos da DCMT, com a finalidade de possibilitar aos contribuintes e empresários o conhecimento da opinião da Administração Pública sobre matérias controvertidas, levando nossos argumentos aos juízes sobre matérias ainda não suficientemente exploradas, propiciando desde o início a formação de entendimentos favoráveis ao Poder Executivo (projeto, como tantos outros, interrompido pela MP 258).
4.2. Atuação judicial
São os Procuradores Federais ainda que orientam o administrador no cumprimento de decisões judiciais, preparando informações em sede de mandado de segurança e defendendo a legalidade e legitimidade da atuação das entidades, que são, como é sabido, reiteradamente questionadas em juízo (segundo estatísticas da Justiça Federal, o governo responderia em 80% das ações que tramitam no Brasil).
É por meio da atuação dos Procuradores Federais, por exemplo, que se tem defendido no Poder Judiciário:
- o acolhimento, cada vez maior, da legitimidade da atuação regulado-ra, fiscalizadora e punitiva da ANP;
- a efetivação da transposição e a legalidade das Licenças Ambientais expedidas (com base nos pareceres da Procuradoria), possibilitando a implantação do Projeto de Transposição do Rio São Francisco;
- a possibilidade de realização de concurso público regionalizado pelo IBAMA, a fim de que a referida autarquia possa prestar seu serviço na região amazônica;
- a legalidade de diversas multas aplicadas pela ANP, ANEEL, ANATEL, CADE, especialmente, quanto a este último, o caso dos cartéis de combustíveis e do aço, da Xérox do Brasil e do Banco BCN, entre outras;
- digna de nota foi a vitória recentemente obtida em favor do CADE, na qual a possibilidade de o CADE julgar processo de formação de cartel por siderúrgicas (Gerdau S/A, Belgo Mineira e Barra Mansa), conseguindo cassar, em apenas um dia liminar, de Ministra do Superior de Justiça que impedia a realização do julgamento do processo, com grande repercussão no mercado de construção civil;
- defesa da ANEEL em ações que questionam desde revisões tarifárias, passando pela base de cálculo provisória das tarifas de energia elétrica, bem como os mais diversos encargos legais, como os encargos de capacidade e aquisição de energia emergencial ("seguro apagão");
- quanto a este último encargo, a ANEEL contabilizou mais de 1.000 ações impugnando o "seguro apagão", cuja constitucionalidade foi declarada por provocação da Procuradoria Federal da ANEEL, envolvendo recursos, só em 2003, no importe de R$ 1,2 bilhão de reais;
- a ANEEL ajuizou ainda diversas ações impugnando os critérios de enquadramento dos consumidores na subclasse "Residencial Baixa Renda", evitando um prejuízo da ordem de R$ 3,8 bilhões, prejuízo que só poderia ser arcado pelos consumidores de energia, via aumento tarifário, ou pela União, via Tesouro Nacional.
- é importante ressaltar que quase todas as autarquias exigem dos Procuradores conhecimentos extremamente especializados, com o domínio de legislações extremamente esparsas, deficientes e complexas, envolvendo litígios com os principais escritórios de advocacia do país, acompanhados de pareceres de grandes doutrinadores (Marçal Justen Filho, Carlos Ari Sundfels, Floriano Marques, entre outros).
- A PRF2 conseguiu suspender liminar concedida em Mandado de Segurança impetrado pelo Merck Sharp Ltda para suspender uma licitação internacional da Fiocruz para aquisição de material de pesquisa para fabricação de remédios contra AIDS;
- suspensão do pagamento de precatório de R$ 57 milhões em favor do Sindicato Nacional dos Servidores da Educação Federal, na medida em que só seriam devidos R$ 6,65 milhões - diferença essa decorrente da aplicação incorreta de índice de reajuste salarial.
- foi a Procuradoria Federal junto a Fundação Universidade de Brasília a responsável pela liminar no Supremo para suspender transferência de militar determinada pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos da Reclamação (RCL) 3649;
- intervenção em feitos relativos à cobrança da contribuição anual da bolsas de valores (CVM), bem como à elaboração de pareceres, com fundamento no art. 31 da Lei nº 6.385/76, que prevê a atuação da CVM perante os juízos em que se processam causas relacionadas com suas competências legais, na condição de amicus curiae.
É, pois, por meio da atuação preventiva dos Procuradores Federais, bem como da pronta intervenção judicial das Procuradorias, que tem se preservado o patrimônio público e possibilitado a implantação de muitas políticas governamentais a cargo das autarquias e fundações – as quais têm ocupado no Estado brasileiro um espaço cada vez mais marcante, vez que ligadas, normalmente, à prestação de serviços públicos imprescindíveis.
5. VIABILIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A última vertente de atuação da Procuradoria-Geral Federal, não menos importante para o Estado, mas talvez a mais sensível para a sociedade, é a viabilização de inúmeras políticas públicas, a cargo das autarquias e fundações orientadas pelas Procuradorias Federais Especializadas.
Nesse viés, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, a nível nacional, ajuizou 360 ações de desapropriação, possibilitando o assentamento de 25.557 famílias, contribuindo significativamente para o programa de Reforma Agrária do Governo Federal.
A Procuradoria Federal do INSS, por sua vez, intervém efetivamente na definição das hipóteses de concessão de benefícios previdenciários e assistenciais, sanando as dúvidas da Administração e auxiliando na elaboração de atos interpretativos – garantindo aos beneficiários uma vida digna, em conformidade com o comando constitucional.
Notória também é a intervenção das Procuradorias na formulação de políticas públicas voltadas para a administração da infra-estrutura do Sistema Federal de Viação, na implementação de políticas públicas do Setor Energético em Geral, entre outras áreas em que é forte a presença das autarquias e fundações públicas federais.
Além da intervenção direta na formulação de inúmeros projetos, não se deve olvidar a arrecadação de determinadas taxas e preços públicos com importante destinação social – das quais são exemplo a TFI e a TFF, bem como o PPDUR e o PPDES, destinados ao FISTEL e ao FUST, fundos cujos recursos são aplicados na universalização dos serviços de telecomunica-ção, na educação (18%) e no acesso a deficientes.
No âmbito do FNDE, a atividade da Procuradoria possibilita inovações nos programas, projetos e ações educacionais já implantados e em processo de implantação, além de viabilizar, por meio da análise dos convênios celebrados, a transferência de recursos financeiros aos Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos – o que possibilita a aquisição de livros, materiais didáticos, merenda escolar, equipamentos para as escolas, veículos para o transporte dos alunos, entre outras ações.
Para ilustrar, no ano de 2004 os recursos transferidos foram utilizados, entre outros, nos seguintes programas: identidade étnica e patrimônio cultural dos povos indígenas (R$ 1.908.210,00); Brasil Alfabetizado (R$ 159.385.385,32); Brasil Escolarizado (R$ 3.935.807.770,49); Democrati-zando o acesso à educação profissional e tecnológica (R$ 900.000,00); Educação na Primeira Infância (R$ 4.239.633,00); Escola Básica Ideal (R$ 44.808.310,00); e valorização e formação de professores e trabalhadores da educação (R$ 47.453.321,00).
Buscando preservar o meio ambiente, por meio da atuação da Procuradoria Federal do IBAMA, tem se sustentado a impossibilidade de importação de pneumáticos remoldados, o que acarreta grande impacto ambiental e graves danos à saúde pública. Nesse sentido, os Procuradores Federais têm fornecido subsídios ao Ministro das Relações Exteriores e proposto alteração da legislação aplicável, participando inclusive nos procedimentos de consulta realizados em Genebra/Suíça e na Casa Civil.
Tem-se defendido também a legalidade e aplicação da CITES, impedindo a exportação ilegal de mogno, cujo valor chega a U$ 1.500,00 (um mil e quinhentos dólares) o metro cúbico, participando ainda ativamente na apuração de ilícitos criminais ocorridas no interior da máquina administrativa, a exemplo do que ocorreu em junho de 2005, na denominada "Operação Curupira", em que foram presas mais de 150 pessoas envolvidas com a "máfia das ATPFs".
Também a atuação da Procuradoria se mostra significativa em ações de desapropriação imobiliária visando regularizar a situação fundiária no interior das Unidades de Conservação, evitando o pagamento de indenizações milionárias e indevidas, que ferem o princípio constitucional da justa indenização. A obtenção da declaração da constitucionalidade da TCF (Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental), no bojo no RE n.º 416601, foi uma grande conquista.
É salutar destacar, por fim, que a Procuradoria emite parecer em todos os licenciamentos ambientais de impacto nacional ou regional, notadamente em casos de construção de hidroelétricas, assegurando dessa forma o aproveita-mento do potencial energético nacional em harmonia com a preservação do meio ambiente.
Já por meio da Procuradoria Federal da ANVISA, responsável pela Vigilância Sanitária do País, bem como pela proteção da saúde da população em geral, possibilitou-se, mediante propositura de ação cautelar, impedir a ocorrência de maiores fatalidades após a ocorrência de desvio na fabricação do medicamento Celobar, com cassação da autorização de funcionamento federal e dos registros indevidos, a cargo da Procuradoria.
Interviu-se também em ação judicial, em trâmite perante o STF, onde se restabeleceu os efeitos da RDC n.º 226/04, que proíbe o uso de cloripirifós nas formulações de inseticidas de uso doméstico, respondendo ao pedido de suspensão de segurança n.ª 2.733/DF, proposto pelos Procuradores Federais ali atuantes.
Há também a presença atuante da Procuradoria no debate relativo ao fracionamento de medicamentos, principalmente quanto às diferenças técnicas entre farmácias e drogarias, o fornecimento de bulas, a forma de fracionar para evitar fraudes, a atuação das vigilâncias estaduais e municipais na fiscalização e automedicação, entre outros.
Fabricantes, pontos de venda e distribuidores que desrespeitem as determinações da ANVISA estão sujeitos à notificação e multas que variam de R$ 2 mil a R$ 1,5 milhão de reais, de acordo com a Lei n.º 6.437/77, sendo as vigilâncias sanitárias estaduais e municipais responsáveis pela fiscalização do cumprimento das medidas – tudo no que há intensa participação da Procuradoria da ANVISA, cuja manifestação é constantemente solicitada.
Na mesma linha de atuação, a Procuradoria da FUNASA é responsável pela análise de procedimentos administrativos versando sobre a transferência de recursos aos municípios a serem utilizados em obras de saneamento, acompanhamento jurídico das questões relacionadas ao aumento no índice de mortalidade infantil indígena, especialmente em Dourados-MS, bem como procedimentos para aquisição de gêneros alimentícios e medicamentos.
Na FUNAI, a Coordenação de Assuntos Fundiários analisa a legalidade de todos os procedimentos administrativos de demarcação de terras indígenas (12,46% do território nacional). Presta também, por meio da Coordenação de Assuntos Contenciosos, assistência judicial e extrajudicial aos direitos individuais e coletivos de todos os indígenas, atendendo aos índios nos rincões mais distantes de nosso país (desde Roraima até Passo Fundo, no Rio Grande do Sul), realizando um trabalho estratégico de pacificação social.
A Procuradoria da FUNAI, portanto, está presente nas áreas em que há clima de tensão entre índios e não-índios, atuando na defesa dos índios em questões possessórias (envolvendo conflitos violentos entre índios e posseiros, como, por exemplo, TI Ñande Ru, TI Apyterewa, TI Barra Velha, Corumbazi-nho e todas as demais do sul da Bahia, Amazônia legal e outras áreas do país).
Manifesta-se ainda em ações indenizatórias por desapropriação indireta, na análise de todos os pedidos de ingresso em terras indígenas, em procedimentos licitatórios visando à contratação de serviços e aquisição de bens destinados às demandas indígenas, ações civis públicas contra o uso indevido da imagem indígena, questões relativas à biopirataria de espécies animais e vegetais encontradas nas reservas indígenas, bem como na defesa dos interesses individuais, Tribunal do Júri, Direito de Família, entre outros.
Também na Fundação Cultural Palmares a Procuradoria-Geral Federal está presente, lutando pela garantia do direito das centenas de comunidades remanescentes de quilombos às terras por elas ocupadas (art. 68, ADCT), geralmente em regiões de propriedade de grandes fazendeiros, detentores de títulos de propriedade legítimos, sofrendo tais agrupamentos, por esta razão, grande pressão social e política.
Daí resulta a importância da atuação dos Procuradores Federais nos procedimentos de desapropriação, atuando geralmente em conjunto com o INCRA, e no fornecimento de assistência a todas as comunidades espalhadas por todo o Brasil, tentando minimizar os intensos conflitos fundiários que envolvem tais grupos, que se defrontam, do outro lado, com o alto poder econômico dos fazendeiros.
No exercício dessa função, obtivemos, por exemplo, liminar favorável à Comunidade de Quilombo denominada Família Silva, em Porto Alegre/RS (nº do processo 05201044). Tratava-se de grupo encravado em área urbana de grande valor imobiliário, onde estavam sendo construídos condomínios de alto valor aquisitivo, sofrendo a Família Silva pressões de toda ordem para abandonar o local. A liminar, já confirmada em segunda instância. assegurou a posse da comunidade sobre a área ocupada.
Vale acrescentar ainda a atuação da Procuradoria atuante junto à Fundação Cultutal dos Palmares na análise de vários contratos administrativos e convênios com entidades que representam os interesses da cultura negra.
Além da atuação dos Procuradores Federais junto à Saúde, à Assistência, à Educação, à Previdência Social e à Reforma Agrária, na defesa das minorias, tais como os índios e as comunidades de quilombos, bem como na defesa do Meio Ambiente, também intervimos na defesa do patrimônio histórico e artístico nacional.
Essa é a função do IPHAN, que demanda a intervenção da Procuradoria nos processos de tombamentos; na autorização e permissão de pesquisas arqueológicas e análise de seguros de obras de arte protegidas, nas atividades de programação de suas saídas para o exterior; no manejo de ações civis públicas, propostas com a finalidade de proteger e preservar o patrimônio cultural, apresentando inclusive subsídios técnicos às Procuradorias Regionais da União, ao Ministério Público e às demais Procuradorias Federais, nas matérias que envolvem o patrimônio cultural brasileiro
6. CONCLUSÃO
Este primeiro esforço de sistematização das atividades exercidas pelos Procuradores Federais revela, em primeiro lugar, a importância singular da Procuradoria-Geral Federal em um Estado Democrático de Direito e, em um segundo momento, a necessidade de que seja dado especial destaque às seguintes funções:
- combate à sonegação fiscal, especialmente por meio do monitora-mento dos grandes devedores;
- preservação dos recursos públicos por meio da arrecadação direta e, principalmente, por uma expressiva arrecadação indireta;
- controle preventivo da legalidade dos atos administrativos, promo-vendo a eficiência e combatendo a corrupção e a fraude no âmbito administrativo, principalmente na análise de contratos e procedimen-tos licitatórios;
- elaboração e análise de atos normativos e legais, adequando-os à legalidade e à Constituição Federal, evitando questionamentos no Judiciário e promovendo o aprimoramento do ordenamento jurídico brasileiro;
- participação na implementação de políticas públicas e governamen-tais, especialmente nas áreas de saúde, assistência, previdência social, educação, meio ambiente, patrimônio histórico e artístico nacional, reforma agrária e defesa dos direitos de minorias.
Resta-nos, ao final deste trabalho, registrar que a elaboração deste documento contou com a colaboração de vários Procuradores Federais, que têm em comum nada além da vontade de participar da construção de uma Advocacia Pública verdadeiramente respeitada – objetivo este que somente alcançaremos na medida em que engrossarmos nossas fileiras na luta pelo reconhecimento de uma Procuradoria-Geral Federal essencial à Justiça, à Administração Pública e à Sociedade.
COMITÊ DE MOBILIZAÇÃO DE BRASÍLIA/DF
Alcides Moreira da Gama – FCP
Breno Orsano – PROCTRIB SUPERIOR
Cleide Siqueira Santos – ANVISA
Clodoaldo Lopes Santos – AO/EFT
Danilo Moura Lacerda – FUNAI
Daniel Leite – IBAMA
Dirlene Gregório Pires da Silva – CNPQ
Danilo Ribeiro Miranda – OA/CGMT
Fabrício de Medeiros Cabral Lima – FUNASA
Felipe Dantas de Araújo – PGF
George Harrison dos Santos Nery – PFE/INSS
Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araújo – CADE
Henrique de Melo Secco – AGU
Igor Costa de Miranda – ANATEL
Julio Massao Yoshida – PRF/1.ª Região
Lana Mara Pessoa de Moura – DNIT
Lara dos Anjos – ANTAQ
Leonardo da Silva Lima - PFE/INSS
Maira Esteves Braga – INCRA
Marcelo Luiz Santos Freitas – ANA
Márcio Pina Marques de Sousa – ANEEL
Rachel Ferreira Moreira Leitão – IPHAN
Renata Almeida D’ávila – INCRA
Renata Cedraz Ramos – ITI
Ricardo Nagao – PFE/INSS
Rogério Vieira Rodrigues – OA/CGMT
Sander Fitney Brandão de Menezes Correia – ANP
Sidney Silva de Almeida – DNPM
Tiago do Monte Macedo – ANTT
Vanina Alves Lemos – FNDE
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
MIRANDA, Danilo Ribeiro. Procuradoria Geral Federal: essencial à Justiça, à Administração Pública e à sociedade. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 10, n. 830, 11 out. 2005. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/7403. Acesso em: 25 abr. 2024.