Atividade legislativa do Poder Executivo.

Sumário. 1. Introdução. 2. A separação dos poderes e a produção normativa no Estado contemporâneo. 2.1. Garantia de uma ordem favorável aos direitos fundamentais. Diversas funções estatais exercida por Poderes independentes e harmônicos entre si (não mais de um poder concentrado). Nenhum poder deve exercer sua função com exclusividade. 2.2. Da soberania do monarca para a soberania popular. O Legislativo em destaque: o culto da lei. Expansão do direito de votar. A burocratização decorrente da democratização. O crescimento da produção normativa estatal. 2.3. A tecnização do fazer legislativo. 2.4. Transformação interna do legislativo. O desprestígio da lei. 2.5. O aumento das obstruções no processo legislativo. Dificuldade de o Legislativo apresentar soluções céleres para problemas sociais é acentuada no Legislativo pluralista. 2.6. Medidas sigilosas. A legislação de conjuntura. 2.7. Crescimento da atuação do Poder Executivo. Caráter democrático do Executivo moderno. Normas excepcionais, de colaboração e para dar exeqüibilidade às leis. 2.8. Equilíbrio colaborativo entre os Poderes. 2.9. Implemento da atividade controladora. 2.10. Aumento do número permitido de Comissões Parlamentares de inquérito. 2.11. Novo modelo de concessão de rádio e televisão. 2.12. Redimensionamento do Executivo na escolha dos Ministros dos tribunais superiores. 2.13. Veto da oposição. 2.14. Aumento do número de integrantes dos tribunais. 2.15. Aumento das exigências necessárias para que um projeto aprovado em uma comissão seja levado ao plenário. 2.16. Juízo prévio sobre os pressupostos das medidas provisórias como atribuição de uma ou mais comissões de composição partidária proporcional. 3. Atividade normativa primária e secundária do Executivo. 3.1. O Poder Executivo e a atividade legislativa. 3.2. As medidas provisórias. 3.3. Pressupostos autorizadores. 3.4. Relevância. 3.5. Motivação. 3.6. Natureza jurídica das medidas provisórias. 3.7. Revogação ou suspensão da eficácia? 3.8. Reedição. 3.9. Possibilidade das medidas provisórias no âmbito local. 3.10. Leis delegadas. 3.11. Previsão constitucional. 3.12. Lei de autorização e lei autorizada. 3.13. Resolução do Congresso Nacional. 3.14. Autorização, tempo e limite. 3.15. Apreciação da Lei delegada pelo Congresso Nacional. 3.16. Matérias insuscetíveis de delegação. 3.17. Regulamentos. 3.18. Justificação material do poder regulamentar. 3.19. Justificação formal do poder regulamentar. 3.20. Matérias reservadas aos decretos. 3.21. Matérias que desafiam regulamentação. 3.22. Controle de constitucionalidade. 4. Conclusão. 6. Referências bibliográficas.

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1. INTRODUÇÃO

            Inicialmente, entendo oportuno louvar a iniciativa da Subseção de Valença, do Conselho Seccional da Bahia, da Ordem dos Advogados do Brasil, em promover uma série de palestras sobre temas jurídicos. Precisamente por entender esta iniciativa de extremo proveito para todos os estudiosos do direito da região, dispus-me a discorrer sobre o tema atividade legislativa do Poder Executivo federal. Para a oportunidade, foi elaborado o presente texto.

            No presente trabalho, com fulcro em autorizada doutrina, será feita uma breve abordagem da teoria da separação dos poderes objetivando demonstrar o progressivo incremento da atividade normativa exercida pelo Poder Executivo.

            Em seguida, serão abordados alguns tópicos relativos ao exercício de competência normativa primária e secundária pelo Poder Executivo. Primeiramente, os poderes que lhe são conferidos diretamente pela Constituição para o enfrentamento de situações excepcionais; seguido do estudo de técnicas de colaboração entre o Executivo e o Legislativo; para, ao final, serem analisados os mecanismos cujo propósito precípuo é assegurar a exeqüibilidade das leis da maneira mais adequada.

            Não serão objeto do presente trabalho todos os modos de participação do Executivo no exercício de função caracteristicamente legislativa, a exemplo da iniciativa de leis. Como afirmado, o estudo estará concentrado no exercício de atividade normativa primária e secundária pelo Poder Executivo federal. Mesmo neste âmbito particular, não se pretende um desenvolvimento exaustivo da análise do direito constitucional positivo.

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2. A SEPARAÇÃO DOS PODERES E A PRODUÇÃO NORMATIVA NO ESTADO CONTEMPORÂNEO

            2.1. A concepção da separação de poderes, cuja gênese já se verifica na Antiguidade, já contando a identificação das múltiplas funções estatais por Aristóteles ^[01], encontra sua formulação moderna em Montesquieu. Sua difusão foi impulsionada pela vontade dos homens de limitar juridicamente o poder, equilibrando-o com um objetivo básico: garantir uma ordem favorável aos direitos fundamentais.

            Na Antiguidade, as diversas funções do Estado já haviam sido notadas, todavia, todas convergiam ora para a figura destacada do monarca, do faraó, ou de quem lhe fizesse às vezes, ora para todos os integrantes de uma assembléia ^[02]. Ao lado da identificação da existência de múltiplas funções exercidas pelo Estado, Montesquieu enfatizou uma peculiaridade de suma importância: as diversas funções estatais não deveriam ficar a cargo de um poder concentrado, mas de Poderes independentes e harmônicos entre si. Esses Poderes, como sobejamente conhecido, limitar-se-iam mutuamente. À divisão de poderes deveria corresponder uma especialização funcional. Daí a contribuição da teoria para um controle jurídico do exercício do Poder.

            Aliou-se a esta concepção inicial, por influência da doutrina norte-americana, outra de notável relevância: a teoria dos freios e contra pesos. Por força da adoção da mesma, não nos satisfaz apenas a existência de Poderes independentes e harmônicos entre si que possuam especialidade funcional: nenhum Poder deve exercer sua função com exclusividade.

            As funções estatais são funções interdependentes. Assim ocorrendo, cada Poder possui uma "função típica" (em cujo exercício sua vontade prevalece) e uma "atípica". Por conseqüência, no Brasil, o Poder Legislativo não só legisla, como julga (o Senado julga o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, podendo resultar no impeachment; concede anistia; decide sobre a perda de mandato parlamentar) e administra (autoriza o Presidente da República e o Vice-Presidente a se ausentarem do país, quando a ausência exceder a 15 dias; fixa os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado; aprecia os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão). O Executivo administra, legisla (elabora leis delegadas; edita medidas provisórias; propõe emenda à Constituição – participando, pois, do processo legislativo) e julga (concede indulto e comuta penas; julga processos administrativos; emite decisões com força normativa). O Judiciário, por seu turno, julga, administra (elege seus órgãos diretivos; organiza suas secretarias e serviços auxiliares; concede licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos servidores que lhe são imediatamente vinculados) e legisla (participa do processo legislativo enviando projeto de lei; elabora os regimentos internos dos tribunais; emite decisões com força normativa) ^[03]. Em síntese, todos os Poderes exercem múltiplas funções sem exclusividade em qualquer delas.

            2.2. A outrora dominante idéia da soberania do monarca legitimado por um poder divino – conveniente aos interesses burgueses dos primórdios do Estado Moderno por ensejar a centralização do poder político (inexistente durante o período feudal) – cede lugar, na transição do século XVIII para o XIX, à idéia de soberania popular. Com isto, o Legislativo assumiu posição destacada, haja vista ser este o único apto a exteriorizar a vontade geral – desvelada no debate racional desenvolvido no seio do parlamento.

            Sendo o Legislativo um intérprete qualificado da vontade popular, a lei geral (destinada a um número indeterminado de pessoas), abstrata (destinada a reger um número indeterminado de situações de fato), impessoal, amplamente debatida, com pretensões de longevidade, recebe um culto especial: o culto à lei. O culto da lei, concomitantemente, impôs limites à atuação do Poder Público ao mesmo passo que ofuscou, inicialmente, a atribuição do devido grau de normatividade às cartas constitucionais.

            A hipervalorização da lei em confronto com outras espécies normativas foi intensificada com a expansão do direito de votar. Com o sufrágio universal (abrangendo todas as camadas da população independentemente de capacidade econômica, raça, sexo, ou qualquer outro critério discriminatório), igualitário (o voto de todos com o mesmo valor, independentemente da condição social do eleitor), secreto e eleições periódicas, houve um crescimento exponencial das demandas por atuação positiva do Estado. Massas anteriormente alijadas de real participação passaram a incluir nas pautas públicas prestações até então deixadas ao setor privado. Não mais bastava a liberdade de catar restos de comida no aterro sanitário, nem a inviolabilidade domiciliar de quem não tem habitação: o Estado foi impulsionado a não apenas se abster assegurando uma série de garantias do cidadão a ele oponíveis – era preciso a prestação de serviços até então deixados à iniciativa privada. A questão social não poderia, nesse quadro, ser restringida a um caso de polícia. Daí a arguta observação de Norberto Bobbio de que a burocratização acompanha a democratização. Para cada nova área onde o Estado atue crescem seus quadros técnicos e a sua produção normativa ^{[04] [05]}.

            2.3. O crescimento da atividade positiva do Estado, por seu turno, não apenas aumenta os quadros técnicos do Estado e sua produção normativa: tecniza, também, o parlamento. A atuação do Legislativo, seja disciplinando as matérias por lei, seja fiscalizando o Executivo, torna-se necessariamente mais técnica. Disto resulta o crescimento em importância das comissões temáticas das casas legislativas. Nelas, seus integrantes adquirem maior grau de especialização além de assessoramento qualificado. As comissões temáticas são o epicentro do debate técnico parlamentar.

            2.4. Ademais, a expansão do direito de votar produziu, também, uma transformação interna do parlamento ^[06]. Se anteriormente sua composição pouco diversificada favorecia o culto da lei como produto da razão, a composição pluralista – agregando setores cujos interesses chegam ao antagonismo em algumas matérias – favorece a produção de normas defeituosas, pouco sistemáticas, ambíguas, sem "identidade", que buscam corrigir os erros de leis que tentaram corrigir os erros de outras normas anteriores ^[07]. A aplicação dos métodos de interpretação consagrados pela doutrina mais e mais requer novo parâmetro, com maior estabilidade, para nortear interpretações inafastáveis de uma precisa compreensão do direito: a constituição.

            Enquanto havia uma razoável homogeneidade de interesses entre os que dominavam o parlamento, era possível a racional produção de normas destinadas a atender aos interesses da minoria dominante econômica e politicamente. Na República Velha, enquanto o Estado estivesse comprometido com os interesses dos cafeicultores, provavelmente, lei de apurado nível técnico poderia ser produzida para atender aos mesmos sem oposição significativa. No caso brasileiro, a própria diversificação da economia contribui para a diversificação de interesses no Congresso Nacional. Importadores e exportadores, trabalhadores e empregadores, ruralistas e sem-terra, entre outros, disputam recursos limitados do Estado para políticas que os beneficiem. Tal mudança interna no Legislativo se reflete, inexoravelmente, na qualidade da produção normativa do mesmo. Nesse quadro, o Executivo cresceu em importância e passou a protagonizar a produção das normas de maior repercussão social.

            2.5. A composição parlamentar plural tornou corriqueira uma prática pouco recorrente num parlamento de composição mais homogênea: a obstrução ^[08]. Esta pratica que, durante o Império mereceu destaque na crônica de Machado de Assis intitulada "O velho Senado", no livro Páginas recolhidas, hoje é de uma banalidade tão grande que sequer é mencionada na maioria das coberturas jornalísticas. Até porque, ao receptor de uma mensagem jornalística baseada na prática da obstrução, mais parece que o repórter é negligente ou parcial a ponto de não ter assunto relevante a noticiar. Em síntese, a dificuldade de o Legislativo apresentar soluções céleres para problemas sociais é mais acentuada no parlamento democrático de composição pluralista.

            2.6. O Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho chama atenção para a necessidade de medidas a serem adotadas em caráter sigiloso sob pena de não terem êxito ^[09]. Certas medidas concernentes a questões econômicas dificilmente poderiam ser adotadas com sucesso na hipótese de serem submetidas previamente ao debate público. Saliente-se, também, a chamada legislação de conjuntura ^[10]. Se anteriormente legislava-se com uma pretensão de que aquela norma fosse duradoura, hoje, cada vez mais ganham espaço normas disciplinadoras de excepcionalidades, de momentos efêmeros. Normas destinadas a disciplinar situações da vida humana cronologicamente limitadas, muitas vezes pressionadas pela opinião pública motivada pelos veículos de comunicação.

            2.7. Por tudo isto, no século XX, observamos o crescimento da atuação legislativa do Poder Executivo. Chegou-se a conclusão que em certa medida era ele inevitável como o grande produtor de normas – restando ao Legislativo dar a última palavra quando entendesse necessário e fiscalizar a atuação Executiva.

            O multicitado Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ainda no seu trabalho vencedor do concurso para a cátedra de Direito Constitucional na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, acentua o caráter democrático do Executivo moderno (em contraste com o monarca absolutista no exercício de funções executivas). Ademais, há uma valorização das relações internacionais que sempre couberam ao Executivo, seja no campo diplomático seja no militar ^[11].

            Nesse contexto, verificamos o Executivo ora produzir normas com atributos de lei em situações excepcionais (como as medidas provisórias, atualmente, ou decretos-lei, no passado), ora legislar com base em linhas gerais produzidas pelo Legislativo em matéria específica exercitando técnica de colaboração (as pouco utilizadas leis delegadas), ora explicar e dar exeqüibilidade à lei ^[12] (exercitando atividade regulamentar).

            2.8. Todavia, ressalte-se, o crescimento destas atribuições do Executivo não foi acompanhado, devidamente, por medidas que garantam um equilíbrio colaborativo entre os Poderes – o que passa necessariamente pela facilitação dos mecanismos de controle do Executivo ou mesmo reduzindo sua importância no exercício de competências que não lhe são típicas. Por conta disto, devemos concluir esta parte do trabalho com sugestões para um debate futuro acerca da matéria.

            2.9. Inicialmente, o Legislativo se prestigiaria e acentuaria sua importância perante a sociedade por meio do implemento da atividade controladora. A atividade de fiscalização e controle é, talvez, a que ganha maior importância hodiernamente entre as atividades desempenhadas pelos parlamentos. A doutrina registra quatro finalidades da atuação parlamentar de controle que devem ser destacadas: acompanhamento político; controle tutelar – atos do Executivo que não se aperfeiçoam sem a autorização ou aprovação do Legislativo –; fiscalização informativa e sanção – escopo de aprimorar as instituições. Incrementando-se os mecanismos de fiscalização do Legislativo, automaticamente, nós teríamos instrumental mais eficaz de controlar o Executivo (historicamente, o Poder com maior propensão ao desrespeito dos direitos do cidadão).

            2.10. Um modo de incrementar os poderes de controle do Legislativo é o aumento do número permitido de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI). No âmbito federal brasileiro, atualmente, só se aprova a instituição de CPI quando atendidas duas exigências: 1) o requerimento subscrito por pelo menos de um terço dos membros da respectiva Casa; 2) quando não houver mais de 5 (cinco) CPIs funcionando simultaneamente. A formação de nova CPI depende de projeto de resolução (atos administrativos ou de outra natureza, aprovados pelos plenários da Câmara ou do Senado ou do Congresso, no uso de sua competência privativa ou exclusiva), subscrito por um terço dos deputados, sujeito a exame e parecer das comissões de mérito e voto do plenário por maioria simples. Facilitando-se a formação das Comissões Parlamentares de Inquérito e elevando-se o seu número máximo, conseguir-se-ia o incremento do poder fiscalizador do Legislativo.

            2.11. Outro modo de se incrementar as atividades de controle exercidos sobre o Executivo passa por um novo modelo de concessão de rádio e televisão. A doutrina registra que a televisão tende a substituir os partidos políticos na inserção de pautas na ordem do dia da opinião pública brasileira. Exemplo disso foi a alteração recente do regime jurídico das imunidades parlamentares. Questões que, definitivamente, não são prioritárias para a classe política são impostas aos mesmos por força da repercussão nos veículos de comunicação. O citado exemplo das imunidades parlamentares é indicativo do quanto isso é benéfico para a população. A imprensa independente é um mecanismo de controle da sociedade civil sobre a classe política como um todo e, evidentemente, isto também se reflete, positivamente, no controle dos abusos perpetrados pelo Executivo.

            2.12. Outro mecanismo de controle da hipertrofia do Executivo em detrimento da independência dos demais Poderes requer redimensionamento do Executivo na escolha de integrantes dos tribunais superiores, notadamente do Supremo Tribunal Federal (STF). Com a possibilidade de reeleição do Presidente da República, a posição de destaque ocupada pelo Executivo na escolha dos Ministros foi maximizada. Impende seja tomada medida que objetive o reequilíbrio da nossa separação de poderes.

            É certo que toda interpretação depende de uma pré-compreensão da matéria por parte do intérprete. Cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, que cultuem a independência e a imparcialidade da magistratura, podem ter interpretação bem diferenciada do direito vigente a depender de um determinado posicionamento ideológico. Daí o prejuízo sofrido especialmente no caso do STF – haja vista o seu número reduzido de integrantes – por força da possibilidade de reeleição. O atual Presidente da República, por exemplo, em um único mandato, nomeará 5 (cinco) dos onze Ministros do STF. Isso importa, sob o palio de uma Constituição fundamentada no pluralismo de idéias, em demasiada influência ideológica de um Governo.

            2.13. Contra a hipertrofiada influência do Executivo nos tribunais brasileiros, pode-se propor, inicialmente, a possibilidade de veto da oposição – proposta já verificada na doutrina pátria. Assim ocorrendo, seria forçado um maior debate em torno de nomes que, em grande medida, irão protagonizar o debate jurídico nacional por longo período.

            Historicamente, os nomes indicados pelo Executivo são aprovados sem objeção pelos parlamentares governistas. A possibilidade de a oposição vetar, ainda que minoritária no Congresso Nacional, o nome dos indicados pelo Executivo forçaria a ampliação do debate em torno de indicados para compor os tribunais e fomentaria a busca por nomes de consenso.

            2.14. Outro modo de reduzir a influência de um governante na composição de um tribunal é o aumento do número de integrantes dos tribunais e fixação de um período máximo de permanência na Corte. Ora, assim ocorrendo, ainda que houvesse a reeleição, a influência excessiva do Executivo seria reduzida na composição plenária do órgão jurisdicional.

            2.15. Uma outra possibilidade de se reduzir a hipertrofia do Executivo exige a tentativa de dotar o Legislativo de maior agilidade, de maior capacidade de apresentar soluções para problemas contemporâneos. Nesse sentido, pode-se vislumbrar o aumento das exigências necessárias para que um projeto aprovado em uma comissão seja levado ao plenário. A doutrina constitucionalista afirma que as comissões parlamentares de inquérito são "instrumentos das oposições", "armas das oposições". Este mecanismo de fiscalização dos mais eficientes na busca de uma gestão idônea requer, para sua instauração, o pedido de abertura contendo a assinatura de 1/3 (um terço) dos membros da respectiva Casa (art. 58, § 3º, da Constituição Federal). Todavia, para que um projeto aprovado em uma comissão técnica seja levado ao Plenário, o número de assinaturas exigidas é muito menor: basta 1/10 (um décimo) (art. 58, § 2º, I, da Constituição Federal). Dessa forma, minorias inexpressivas, representativas de interesses setoriais em franca colisão com o interesse público, conseguem postergar avanços normativos que lhe são prejudiciais. Não seria absurdo, muito pelo contrário, a exigência do mesmo número de assinaturas necessárias para a abertura de uma CPI. Dificultar-se-ia a procrastinação prejudicial da aprovação de normas de imensurável importância social que terminam por se arrastar ao longo de anos no Congresso.

            2.16. Não se pode olvidar, por último, a vergonhosa situação decorrente da disciplina jurídica das medidas provisórias. O Congresso Nacional tem sua pauta em grande medida determinada pela obrigação de apreciar as medidas provisórias editadas pelo Executivo. Contra um quadro que vulnera a harmonia entre os Poderes, deveria o juízo prévio sobre os pressupostos das medidas provisórias ser atribuição de uma ou mais comissões com composição partidária proporcional; não do plenário. Desse modo, prestigiaria-se o Legislativo garantindo-lhe um modo facilitado de controle do exercício pelo Executivo de uma competência excepcional e evitaria-se, também, a obstrução de sua pauta plenária com a apreciação de infindáveis medidas provisórias que não atendem seus pressupostos constitucionais.

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3. ATIVIDADE NORMATIVA PRIMÁRIA E SECUNDÁRIA DO EXECUTIVO

            A função do governo se confunde cada vez mais com a legislação, o que levou R. Capitant a afirmar: "Governar não é mais agir dentro do quadro das leis existentes; governar é dirigir a própria legislação; governar é uma palavra, é legislar" ^[13].

            3.1. Feitas estas considerações gerais, cumpre analisar os mecanismos de exercício de atividade normativa pelo Poder Executivo. Não serão observadas, como afirmado anteriormente, todas as possibilidades de participação do Executivo no exercício da função legislativa – a exemplo da iniciativa de lei ou o veto. A análise a ser desenvolvida restringe-se ao que a doutrina classifica como atividade normativa primária e secundária do Executivo. Vale dizer, o exercício de atividade normativa cujo fundamento está diretamente sediado na Constituição Federal (medidas provisórias e leis delegadas) e a atividade que, de modo geral, visa concretizar comandos normativos previstos na legislação infraconstitucional (os decretos regulamentares).

            3.2. As medidas provisórias encontram-se previstas na Constituição brasileira no art. 59, V ^[14], quando indica quais espécies normativas são compreendidas pelo processo legislativo; no art. 62, principal dispositivo a tratar das medidas provisórias; e no art. 84, XXVI ^[15], que dispõe acerca das competências privativas do Presidente da República.

            As medidas provisórias, inspiradas no art. 77 da Constituição italiana, foram criadas em substituição ao instituto dos decretos-leis previsto na Constituição anterior. Além da mudança terminológica que serviu, em grande medida, para afastar o estigma dos atos desta natureza editados pelo Poder Executivo durante o período ditatorial, as medidas provisórias possuem uma disciplina jurídica acentuadamente distinta da então existente para os decretos-leis.

            Os decretos-leis foram criados pela Constituição de 1937, eliminados pela Constituição de 1946 e reintegrados ao ordenamento jurídico nacional por meio da Constituição de 1967, nos arts. 46 ^[16], 55 e 81 ^[17]:

            Art. 55. O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não haja aumento de despesa, poderá expedir decretos-leis sobre as seguintes matérias:

            I – segurança nacional;

            II – finanças públicas, inclusive normas tributárias; e

            III – criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.

            § 1º Publicado o texto, que terá vigência imediata, o decreto-lei será submetido pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, aplicar-se-á o disposto no § 3º do art. 51 ^[18] [Após a Emenda Constitucional n.º 1 de 1969 a redação deste parágrafo foi modificada: § 1º − Publicado o texto, que terá vigência imediata, o Congresso Nacional o aprovará ou rejeitará, dentro de sessenta dias, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, o texto será tido por aprovado].

            §2º A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência.

            Significativas mudanças podem ser notadas no regime jurídico das medidas provisórias em confronto com o dos decretos-lei. Primeiramente, não há mais a aprovação tácita do texto pelo Congresso Nacional após o decurso de pré-determinado lapso cronológico. Em segundo lugar, um dos pressupostos a estar necessariamente presente não é mais o chamado interesse público relevante, mas tão somente a relevância. Além disso, o decreto-lei exigia a inexistência do aumento das despesas; o que não é previsto na hipótese das medidas provisórias. As vedações explícitas à edição das medidas provisórias, após a Emenda Constitucional n.º 32, são sensivelmente maiores do que as vedações então existentes para os decretos-lei. Outro aspecto de extrema relevância diz respeito à validade dos atos praticados sob a vigência de decreto-lei rejeitado. Esses atos continuavam válidos mesmo após a rejeição.

            Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

            § 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

            I – relativa a:

            a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

            b) direito penal, processual penal e processual civil;

            c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

            d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

            II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

            III – reservada a lei complementar;

            IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

            § 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

            § 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

            § 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

            § 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

            § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

            § 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

            § 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

            § 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

            § 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

            § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

            § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto."(NR)

            A disciplina jurídica das medidas provisórias sofreu sensível alteração após a Emenda Constitucional n.º 32. Foi feita uma redução das possibilidades de edição de medidas provisórias que, até então, eram objeto de intenso debate doutrinário. Esta limitação ao exercício de poderes conferidos pela Constituição ao Executivo, contudo, não implicam na inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n.º 32: não há violação da separação de poderes tal como delineada pelo Constituinte. Tal conclusão se deve ao fato de serem passíveis de limitação o exercício de funções atípicas por um Poder. Segundo o mesmo raciocínio, compreende-se porque o controle externo do exercício da função administrativa pelo Poder Judiciário não é intrinsecamente inconstitucional.

            3.3. Quanto aos pressupostos autorizadores da edição das medidas provisórias, devemos dedicar particular atenção, inicialmente, à análise da urgência. Para tanto, é de imensurável valor o estudo específico sobre o tema da Professora Cármen Lúcia Antunes Rocha ^[19].

            Urgência jurídica é, pois, a situação que ultrapassa a definição normativa regular de desempenho ordinário das funções do Poder Público pela premência de que se reveste e pela imperiosidade de atendimento da hipótese abordada, a demandar, assim, uma conduta especial em relação àquela que se nutre da normalidade aprazada institucionalmente.

            A urgência conta, portanto, com dois elementos: o primeiro relativo ao tempo para a prática legislativa, administrativa ou judicial em questão e a segunda a uma necessidade a ser neste prazo suprida ^[20] (negrito inexistente no original).

            Posteriormente, a douta publicista mineira desenvolve ainda mais os requisitos para a caracterização da urgência justificadora da edição de uma medida provisória:

            Tenho, pois, que além do elemento tempo, o qual se apressa quanto ao desempenho do Poder Público em relação ao decurso previsto para a normalidade dos provimentos públicos, e do elemento necessidade, que denota o conteúdo da situação concreta sobre a qual o prazo de desempenho da função pública em questão é acelerado, deve caracterizar esta, sempre, a objetiva manifestação no caso concreto, a gravidade nele obviada e a excepcionalidade da circunstância. Quero dizer, pois, que ao lado da situação regularmente prevista para o que se considera o desenvolvimento ordinário de funções estatais, a urgência impõe uma norma ou um comportamento público que subtrai, extraordinariamente, a aplicação daquela primeira, substituindo-a por outra de maior tensão e força impositiva. Esta substituição somente terá legitimidade quando se manifestar a necessidade que altera a dinâmica temporal para a adoção do comportamento estatal, acelerando-o. Conseqüência imediata desta constatação é que a urgência jurídica é sempre situação transitória, precária, passageira ^[21] (negrito inexistente no original).

            Com precisão, afirma, ainda:

            Não me parece, pois, que a alegação de urgência (...) possa ser apreciada apenas pelo fator tempo subjetiva e exclusivamente pensado por um agente político ou administrativo. (...).

            No Direito Constitucional, bem como no Direito Administrativo, a necessidade que pode caracterizar situação de urgência (...), há de ser sempre pública, vale dizer, voltada ao interesse público concreto e demonstrável ^[22] (negrito inexistente no original).

            A natureza da urgência jurídica tem sido objeto de controvérsia doutrinária, como salienta a Professora Cármen Lúcia Antunes Rocha ^[23]. Há os que afirmam ser a urgência um conceito político insuscetível de controle pelo Judiciário; outros afirmam que, a extrapolação de competências que importassem em lesão a direitos individuais seria passível de controle judicial. Por fim, analisa uma terceira corrente doutrinária a qual adere – com a qual estou particularmente de acordo – que defende a inexistência de competência que possa ficar alheia a um controle popular. Mais uma vez invocando as lições da festejada Professora:

            Logo, parece-me não se poder mais cogitar do exercício de alguma competência que se exclua do espaço democrático de direitos do povo (de todos e de cada qual dos cidadãos) e de impugnação possível judicialmente em caso de contrariedade pela forma ou conteúdo da atuação do poder público.

            (...).

            Quando este comportamento ensejar um questionamento (ou uma "questão", na fórmula verbal utilizada doutrinária e jurisprudencialmente) será ele tido como político quando, nos termos da lei, gozar da condição constitucional ou legal de comportamento decisório primário de governo exercido nos limites normativos vinculados da competência definida. Além disto não me parece possível cogitar-se de questão política. Mas saliento que mesmo a questão política pode ser conhecida e julgada pelo Poder Judiciário quanto a seu aspecto de legalidade externa. Afinal, em Estado de Direito todas as condutas, quer dos governantes, quer dos governados, submetem-se à lei e esta subsunção é passível de cognição e julgamento pelo Poder Judiciário ^[24] (negrito inexistente no original).

            Por fim, defende a Professora outro entendimento com o qual estou de acordo e cumpre ser enfatizado:

            Realço, entretanto, a minha descrença em que se possa, ou mesmo se deva, banir da competência do Poder judiciário a cognição e julgamento de toda e qualquer matéria política. Nem acredito que dentre as funções dos tribunais, mormente os de nível superior no escalão da organização judiciária, fiquem absolutamente excluídas as questões políticas.

            Devo revelar que quem decide o que é, ou não, questão política, no Brasil e nos países que adotam o mesmo modelo constitucional que o nosso, é o próprio Poder Judiciário.

            Não acredito em questão ou conceito inteira ou exclusivamente político, cuja investigação judicial seja absolutamente vedada. Bastaria para amparar esta ilação lembrar-se da matéria constitucional, cuja norma contém o que de mais político se pode cogitar no Estado, sem que o controle da constitucionalidade seja excluído do domínio enquestável pelo Poder judiciário ^[25] (negrito inexistente no original).

            Por fim, arremata com precisão:

            Urgência, no e para o Direito, não é, pois, conceito político, sequer elemento discricionário posto só ao alcance do agente público. Urgência, no Direito e para o Direito, é conceito jurídico, cujos componentes são positivados expressa ou implicitamente pelo constituinte ou pelo legislador infraconstitucional e diz respeito à interpretação da norma, de seus fins específicos e da constatação dos elementos que a formam e conforma em situação posta à mão do agente ^[26] (negrito inexistente no original).

            Com efeito, na apreciação do pressuposto da urgência, deve-se aferir o tempo, o momento contemporâneo da edição do ato normativo (o que incompatibiliza a medida provisória, v.g., com um período de vacatio legis de um ano); a necessidade objetivamente comprovável de edição do ato normativo (situação concreta impondo um ato incontinenti); e a excepcionalidade da circunstância fática (o previsível plantio anual de um determinado produto agrícola não pode justificar a prática abusiva de se editar reiteradamente medidas provisórias).

            3.4. A relevância que autoriza a emissão não se confunde com a importância ordinária de qualquer matéria digna de constituir o objeto de uma Lei. Caso contrário, muito provavelmente, o cidadão brasileiro estaria refém da subjetiva avaliação do Executivo. O art. 62 da Carta Política da República faz referência a uma invulgar relevância, importância excepcional. A relevância, assim como foi afirmado anteriormente acerca da urgência, deve ser objetivamente aferível; não a resultante da abusiva avaliação subjetiva do Executivo.

            Salienta, neste sentido, o Professor Emérito da Universidade Federal da Bahia, Josaphat Marinho, a impossibilidade de indeterminação do sentido dos pressupostos das medidas provisórias. Tal idéia conduziria a um poder inapreciável do Executivo, o que seria inadmissível.

            A verificação, em cada caso, da legitimidade dos pressupostos de urgência e relevância é, no Judiciário como no Legislativo, exigência da ordem jurídica democrática, para que uma competência constitucional de exceção não se converta em fonte de abuso de poder ^[27] (negrito inexistente no original).

            Esclarecendo a simultaneidade dos pressupostos deste modo:

            Exigiu-os simultaneamente, e não alternativamente [relevância e urgência]. Logo, em todos os casos, em que couberem, as medidas só se legitimarão concorrendo os dois elementos. ^[28]

            Ressalta este aspecto excepcional das medidas provisórias o STF na ADIn 1849-0, relatada pelo Ministro Marco Aurélio. Na ocasião, foi afirmado: "Em primeiro lugar, saliente-se que a edição de medidas provisórias faz-se no campo da excepcionalidade. Leitura eqüidistante do art. 62 da Carta Política da República revela a necessidade de concorrerem requisitos, a saber: a relevância e a urgência do trato da matéria de forma excepcional, ou seja, pelo próprio Presidente da República e em detrimento da atuação dos representantes do povo e dos Estados, ou seja, das câmaras legislativas".

            3.5. Aspecto de enorme relevância no estudo das medidas provisórias é que relevante parcela da doutrina defende a necessidade de as mesmas serem motivadas. Nesse sentido, o douto magistrado do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, Sérgio de Andréa Ferreira ^[29], assevera:

            Ponto importante é que, para ser absolutamente hígida, a medida provisória deve ser motivada, para possibilitar a aferição do real preenchimento de seus pressupostos constitucionais e dos demais aspectos de sua validade.

            (...).

            Pela motivação expressa, pela explicitação dos chamados motivos determinantes, verificar-se-á se há licitude (legalidade e legitimidade) na sua expedição ^[30].

            No mesmo sentido, a precisa e eloqüente Professora Cármen Lúcia Antunes Rocha defende a necessidade de motivação para que a situação tida por urgente possa ser comprovada e submetida ao "controle judicial, político-institucional e social" ^[31].

            A exigência de motivação das medidas provisórias é perfeitamente compatível com a interpretação restritiva que deve reger um poder excepcional. Este entendimento poderá contribuir para uma moralização na prática do instituto e ser parâmetro de higidez do sistema jurídico pátrio ao conferir, aos seus destinatários, parâmetros objetivos de controle da edição das medidas provisórias.

            3.6. A doutrina pátria não deixa de registrar controvérsia acerca da natureza jurídica das medidas provisórias. Em estudo específico sobre o assunto, o Professor Sérgio de Andréa Ferreira defende que a medida provisória é um ato político executivo, isto é, "aquele que, não sendo nem jurisdicional, nem legal, é um ato vinculado à execução do Direito pelo Poder próprio, que é o Executivo" ^[32]. No mesmo trabalho supracitado, o Professor Sérgio Ferreira acentua a existência de correntes doutrinárias defensoras do entendimento de que a medida provisória seria um ato administrativo em sentido estrito; ou um projeto de lei de eficácia antecipada; ou mesmo o caráter cautelar ^[33]. Para uma análise mais detalhada da questão, recomenda-se a leitura do citado trabalho.

            O Professor Clèmerson Merlin Clève, em um de seus importantes trabalhos doutrinários ^[34], igualmente enfatiza a controvérsia existente. Segundo o minucioso estudo desenvolvido pelo ilustre Professor, há quem entenda ser a medida provisória um ato adminsitrativo dotado de força de lei; outros incluem-na entre os atos de governo (ato político, executivo ou de governo); há quem entenda as medidas provisórias como um projeto de lei com força cautela de lei; outros entendem-nas como leis especiais dotadas de vigência provisória imediata; bem como há quem entenda as medidas provisórias como leis sob condição resolutiva entre outros entendimentos ^[35]. Para um estudo minucioso do assunto, os estudos do Professor Clèmerson Merlin Clève são de imensurável importância e a estes reportamos o leitor.

            O referido Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná, com base em interpretação sistemática do vocábulo lei, preleciona:

            Atualmente, o direito constitucional admite, em determidas circunstância rigidamente disciplinadas, o exercício da função legislativa pelo Executivo. Por conseguinte, a lei não é apenas aquela editada pelo Poder Legislativo. É possível afirmar que, no atual contexto da experiência jurídica, todo ato emanado das entidades às quais a Constituição atribua função legislativa, quando praticado no uso da competência constitucionalmente outorgada, será lei, desde uma perspectiva genérica.

            (...).

            Como já salientado anteriormente, as medidas provisórias integram o processo legislativo em face de expressa disposição constitucional. Configuram uma das espécies normativas primárias elencadas no art. 59 da Constituição Federal. Todas as espécies ali elencadas são lei. Há a Emenda, que consiste em lei constitucional; (...). Mas todas são lei, embora apenas a ordinária e a complementar possam ser tidas como lei formal (ato legislativo complexo). Logo, não é certo que a medida provisória, no sistema brasileiro, não seja lei no sentido técnico, como sustenta certa doutrina. Não é lei no sentido orgânico-formal, mas é lei no sentido de que produz força de lei, tratando-se de ato legislativo dotado de aptidão para inovar originariamente a ordem jurídica, como igualmente o são as leis delegadas e as demais espécies legislativas contempladas no art. 59 da Constituição. (...).

            Logo, à exceção da Emenda à Constituição, todas as espécies normativas consagradas no art. 59 da Lei Fundamental são atos legislativos. Todas são lei (ato legislativo), dispondo de força de lei, embora nem todas sejam leis formal. Explicando melhor: no campo do direito interno, excetuados o direito internacional incorporado e os atos normativos anteriores recepcionados pela nova ordem constitucional (decreto-lei não revogado, por exemplo), apenas as emanações normativas em forma de lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resolução (de uma das Casas ou do próprio Congresso), podem, originariamente, inovar a ordem jurídica (princípio da tipicidade dosa atos normativos primários: leis ou atos legislativos). Estes atos ostentam a qualidade de lei ^[36] (negrito inexistente no original).

            Ainda na mesma obra, assevera o insigne constitucionalista:

            No Direito brasileiro, não há motivo para distinguir, como pretende a doutrina italiana, força de lei de valor de lei. Pode-se dizer que por força de lei alude-se à idéia de força ativa (capacidade de inovação ativa) e força passiva (resistência passiva à inovação) ^[37] (negrito inexistente no original).

            Seguindo as lições supracitadas, entendemos que a medida provisória tem natureza jurídica de lei (não de lei formal ^[38]).

            3.7. Impende salientar que a medida provisória não revoga a norma que anteriormente disciplinava a matéria. A medida provisória suspende a eficácia da norma predecessora. Sendo assim, não convertida em lei no prazo de sessenta dias contados da sua publicação, prorrogável, uma vez, por igual período, a medida provisória perderá a eficácia desde a edição. Por conseqüência disto, voltará a ter eficácia a lei que anteriormente disciplinava a matéria.

            Se a medida provisória revogasse a lei anterior, uma vez não convertida, a lei revogada não voltaria a ser aplicada. No direito brasileiro, não há o efeito repristinatório. Ou seja, a lei revogada não voltará automaticamente a valer pela revogação da lei revogadora (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 2º, § 3º).

            Por força disto, não manifestamos nossa adesão ao entendimento dos que defendem a revogação da norma anterior pela medida provisória ^[39]. Diversamente, é preferível o entendimento defendido, ainda sob a vigência da Constituição anterior, pelo douto Professor Tércio Sampaio Ferraz Júnior ^[40]. Assim, seja na hipótese do decreto-lei analisado pelo eminente Professor da Universidade de São Paulo, seja na hipótese das medidas provisórias, ocorre, apenas, a suspensão da eficácia da norma anterior.

            3.8. Controvérsia intensa existia acerca da reedição. Para o Professor Ary Guimarães, da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia, descabia a reedição de medida provisória mesmo no regime jurídico anterior à EC. N.º 32. Pois esta é "espécie jurídica que não pode ter vigência maior do que trinta dias" (cumpre frisar que este trabalho foi publicado antes da Emenda Constitucional n.º 32. Atualmente, são 60 dias) ^[41].

            Clémerson Merlin Clève, contrariamente, defendia a possibilidade de reedição. Para ele, se o Congresso não se manifestasse a tempo e os pressupostos habilitadores da edição continuassem presentes, nada obstava outra edição.

            Na Itália, desde um famoso decretone, do governo Colombo, de julho de 1970 (...), tornou-se prática costumeira a reedição. O que, apesar de ser parlamentarista o governo, causou amplo repúdio. Hoje, segundo Carlo Stopino (...), há um prazo de carência de seis meses para reedição (grifo do autor). ^[42]

            A EC n.º 32, explicitamente, tratou da matéria. De acordo com o § 10 do art. 62 da Constituição Federal:

            É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

            Ou seja, é possível a reedição das medidas provisórias, desde que não se opere na mesma sessão legislativa. É preciso enfatizar que deve ser considerada a medida provisória reeditada quando o conteúdo da medida rejeitada, ou que perdeu a eficácia, é repedido em uma posterior. Não basta a modificação de algumas palavras, pontuação, ou mesmo com a simples disciplina em linhas gerais do objeto cuja normatização anterior foi rejeitada pelo Congresso.

            O STF, sob o regime anterior, acolhia o entendimento, também adotado pelo Congresso Nacional, no sentido de a vedação da reedição só incidir sobre as medidas expressamente rejeitadas. Atualmente, em face da parte final do §10 do art. 62, não é mais possível esta linha de interpretação.

            3.9. Outro aspecto que enseja intensa controvérsia diz respeito à possibilidade de medidas provisórias no âmbito local. Concordamos com os que, a exemplo do Professor Clèmerson Merlin Clève ^[43] e Sérgio de Andréa Ferreira ^[44], aceitam a possibilidade de adoção das medidas provisórias pelos Estados-membros, Municípios e Distrito Federal, desde que previstas nas suas respectivas constituições ou leis orgânicas. Em primeiro lugar, não há vedação nesse sentido na Constituição Federal. Em segundo lugar, essas medidas seriam adotadas nos moldes da previsão existente no âmbito federal no exercício da autonomia dos entes federativos na disciplina de situações de relevância e urgência também verificáveis em nível local.

            Cumpre salientar que algumas constituições estaduais já adotaram o instituto: Constituição do Estado do Acre, arts. 52 e 79; Constituição do Estado do Piauí, arts. 73 e 75; Constituição do Estado de Santa Catarina, arts. 48 e 51; Constituição do Estado do Tocantins, arts. 25 e 27. Além disso, o Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de se manifestar sobre o assunto e não declarou a inconstitucionalidade das previsões de medidas provisórias pelos Estados-membros.

            3.10. Feitas estas considerações acerca das medidas provisórias, cumpre tecer algumas observações sobre as leis delegadas. Estas também se incluem no campo das atividades normativas primárias do Executivo. Difere das medidas provisórias por decorrer de delegação.

            Nessa linha, Pinto Ferreira preleciona que a lei delegada "é um ato normativo primário, porque está no primeiro nível de eficácia, logo depois das leis constitucionais. A lei delegada é um ato primário condicionado, porém derivado de imediato da própria Constituição" ^[45].

            A Emenda Constitucional n.º 4, à Constituição de 1946, introduziu a lei delegada em nosso ordenamento jurídico. Com isto, foi afastado o princípio então vigente de indelegabilidade das atribuições. Posteriormente, a Emenda Constitucional n.º 6, restabeleceu o presidencialismo bem como o princípio da indelegabilidade das funções legislativas. Em 1965, a Emenda Constitucional n.º 17 passou a admitir a delegação interna corporis, assegurando a possibilidade de uma comissão especial legislar. A alternância do regime jurídico referente ao exercício da função legislativa continuou na Constituição de 1967 – que manteve o princípio permitindo, contudo, a delegação interna corporis. A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, passou a admitir, ao lado da delegação intra-órgão, a delegação externa, ao Presidente da República.

            Como salientado pelo douto Professor Clèmerson Merlin Clève, a "Constituição de 1988 não dispõe, expressamente, sobre o princípio da indelegabilidade de atribuições. Tal norma principiológica, entretanto, encontra-se implícita, decorrendo da organização separada das funções do Estado" ^[46].

            3.11. As leis delegadas encontram-se previstas no art. 69 da Constituição Federal:

            Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

            § 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

            I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

            II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

            III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

            § 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.

            § 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.

            Enfatiza, também, o citado Professor Clèmerson Clève, no trabalho por meio do qual obteve o título de doutor em direito constitucional pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, que a denominada delegação intra-órgão não constitui verdadeira delegação. A delegação interna consistiria, apenas, numa especialização de parcela do Poder Legislativo. Para ficar caracterizada a delegação legislativa é indispensável a existência de dois centros de poder distintos. Isto se torna ainda mais evidente pelo fato de uma lei elaborada por fração do Legislativo ter o mesmo status dentro do ordenamento jurídico que outra aprovada pelo Plenário ^[47].

            3.12. A delegação legislativa, como leciona o Professor Clèmerson Clève, envolverá a produção de uma lei de autorização, votada pelo Legislativo, e de uma (ou mais de uma) lei autorizada, elaborada pelo Executivo. "A lei de autorização (resolução do Congresso Nacional) e lei autorizada (lei delegada) operacionalizam a técnica da delegação legislativa" ^[48].

            É importante notar que a competência é conferida pela Constituição – no que a delegação legislativa se diferencia da delegação administrativa. A autorização do Legislativo é um ato de controle preventivo:

            A autorização pode ser compreendida como "ato de controle preventivo condicionante da eficácia de um outro ato, porquanto diz respeito à possibilidade de exercitar alguns poderes particulares dele derivantes", ou, ainda, como "ato que remove os obstáculos ao exercício de um direito já preexistente no patrimônio do solicitante" ^[49].

            3.13. Atualmente, a delegação legislativa se dá por meio de resolução do Congresso Nacional. As resoluções, como salienta o Professor Clèmerson Clève, "nos termos do art. 59 da Constituição, figuram entre as espécies normativas integrantes do processo legislativo. Ostenta, portanto, grau hierárquico equivalente ao da lei ordinária" ^[50] (negrito inexistente no original). A lei autorizada (produzida pelo Executivo) terá o grau hierárquico equivalente ao da lei ordinária.

            3.14. O ato de delegação autorizará o "Presidente da República a exercer temporária e limitadamente (em face das condições estabelecidas pelo Legislativo), a função legiferante" ^[51].

            A promulgação da resolução autorizadora é competência do Presidente do Senado (art. 57, § 5º, da Constituição). A edição da lei delegada, por seu turno, se subordinará ao quanto estabelecido no ato de autorização.

            3.15. O ato de delegação pode exigir ou não a apreciação da lei delegada pelo Congresso Nacional. Se não for exigida, o Presidente promulgará o ato e determinará a sua publicação. Se for exigida a apreciação pelo Congresso, este irá aprovar ou não o projeto, sem possibilidade de emendá-lo, em votação única. Sendo dispensada a sanção e o veto, precisamente pela impossibilidade de emenda ao projeto presidencial (registre-se o fato de haver divergência doutrinária nesse particular) ^[52].

            Uma vez rejeitado o projeto presidencial, o mesmo será arquivado. Como assevera o autorizado Professor Clèmerson Clève, em um dos trabalhos mais importantes sobre o assunto na doutrina nacional, estando ainda dentro do prazo da delegação expressa na resolução do Congresso, o Presidente poderá apresentar outro projeto bem como, com base em um mesmo ato delegante, apresentar mais de um projeto ^[53].

            Durante o período de delegação, o Congresso poderá revogar a lei delegante bem como legislar sobre a matéria objeto de delegação, independentemente de qualquer ato presidencial.

            Competindo exclusivamente ao Presidente da República, a lei delegada não admite subdelegação: apenas o titular do cargo presidencial (ou o substituto constitucionalmente previsto) poderá elaborá-la.

            3.16. Discussão relevante no estudo da matéria diz respeito às matérias insuscetíveis de delegação. O § 1º do art. 68 da Carta Magna nos apresenta uma série de limitações à atividade delegante. O referido dispositivo explicita a impossibilidade jurídica de uma lei delegada ter como objeto: os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional; os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; a matéria reservada à lei complementar; a legislação sobre a organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

            Além dessas vedações explícitas, discute-se a existência de impedimentos implícitos certamente existente. Com efeito, o rol do art. 68 não é exaustivo. Outras limitações são indiscutivelmente insertas no ordenamento jurídico. Sendo assim, ainda segunda as lições do supracitado doutor em Direito Constitucional pela PUC de São Paulo, outras sete limitações podem ser indicadas: o poder de reformar a constituição, a abertura de créditos suplementares ou especiais (art. 49, X, da CF); "a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa" (art. 167, VI, da CF); "a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º" (art. 167, VIII, da CF); "a instituição de fundos de qualquer natureza (art. 167, IX, da CF); matéria penal; e matéria tributária ^[54].

            3.17. Por fim, cumpre fazer algumas considerações sobre o exercício da competência normativa secundária do Executivo. Nesta seara nós encontramos os regulamentos.

            Regulamentar é edictar regras que se limitem a adaptar a atividade humana ao texto, e não o texto á atividade humana.

            (...).

            Onde se estabelecem, alteram, ou extinguem direitos, não há regulamentos – há abuso de poder regulamentar, invasão da competência do Poder Legislativo. O regulamento não é mais do que auxiliar das leis,.. . ^[55].

            O poder regulamentar, como registrado em autorizada doutrina de escol, consiste no mais importante meio pelo qual a Administração Pública exerce atividade normativa secundária. Existe, com efeito, uma imensa série de atos normativos editados pela Administração, a exemplo de instruções ministeriais, circulares, regimentos, estatutos, ordens de serviço, entre outros ^[56].

            Segundo o Professor Clèmerson Clève ^[57], o conceito estrito de regulamento, em nosso país, refere-se apenas ao ato normativo secundário editado pelo Chefe do Executivo. Sendo proveniente de qualquer outra autoridade, não mais corresponderá à idéia constitucional de regulamento. Nesse sentido, de acordo com o preclaro jurista Geraldo Ataliba, ainda sob a vigência da Constituição anterior:

            Consiste o chamado poder regulamentar na faculdade que ao Presidente da República – ou Chefe do Executivo, em geral, Governador e Prefeito – a Constituição confere para dispor sobre medidas necessárias ao fiel cumprimento da vontade legal, dando providências que estabeleçam condições para tanto. Sua função é facilitar a execução da lei, especificá-la de modo praticável e, sobretudo, acomodar o aparelho administrativo, para bem observa-la ^[58].

            Com efeito, a tarefa de dar exeqüibilidade às leis exercida por autoridade distinta do Chefe do Poder Executivo foge do campo eminentemente constitucional de apreciação do tema.

            3.18. O poder regulamentar é justificado materialmente pelas necessidades concretas do contexto moderno que impõe a existência de uma disciplina jurídica sobre assuntos subordinados a uma dinâmica maior que a ordinária. A separação dos poderes, como afirmado anteriormente, encontra-se atenuada por necessidades sociais diversas.

            O poder regulamentar é um imperativo da concretização de comandos legais. Como leciona Pontes de Miranda ^[59], seu exercício é tarefa das mais difíceis. Ele requer o domínio doutrinário do assunto, do conjunto da disciplina jurídica do mesmo, bem como de suas reais necessidades.

            É certo que detalhes para a concretização de normas são melhor disciplinados por meio de decretos. A dinâmica social encontra dificuldades de regulação por meio de pormenores contidos em lei. A lei, disciplinando minúcias, corre o risco de perder sua estabilidade e, por conseguinte, ser objeto permanente de modificações. Todavia, os regulamentos sempre estarão subordinados à devida harmonia com a lei que pretendem regulamentar ^[60]. Lecionava o grande Geraldo Ataliba que o poder de fazer regulamentos, por exigência constitucional, era deflagrado pela existência da lei ^[61]. Em outros termos, mas no mesmo sentido:

            A lei, ao instituir de modo sintético normas de caráter geral e abstrato, exige para sua exigibilidade, outras normas igualmente gerais, obrigatórias e permanentes, mas de caráter analítico, como são as do regulamento. Em princípio tem-se como certo, presente a natureza das atribuições e a própria estrutura dos órgãos dos quais emana, que à lei é defeso descer a minúcias e pormenores que ao regulamento se reservam, como mais adiante se exporá ^[62].

            Como se percebe, o exercício de atividade regulamentar encontra uma série de limitações no nosso ordenamento jurídico. Ainda discorrendo acerca das limitações à atividade regulamentar, valemo-nos das lições do douto jurista Francisco Campos:

            É consubstancial aos regimes constitucionais, particularmente ao nosso – de Constituição escrita e rígida, um domínio indubitavelmente reservado à legislação no sentido estrito ou formal, ou à competência do Poder Legislativo. Em tais regimes, por maior a amplitude que se queira atribuir ao poder regulamentar da Administração, esse poder não está apenas adstrito a operar intra legem e secundum legem, mas não poderá em caso algum e sob qualquer pretexto, ainda que lhe pareça adequado à realização da finalidade visada pela lei, editar preceitos que envolvam limitações aos direitos individuais. Este domínio é de modo absoluto, reservado à legislação formal, ou aos preceitos jurídicos editados pelo Poder Legislativo. Em relação a eles a Administração não poderá dispor, seja por via individual, ou mediante o ato administrativo, seja por via geral, ou mediante decreto de caráter regulamentar. Garantidos na Constituição os direitos individuais, a sua declaração constitui, por si mesma, um limite oposto de modo absoluto ao poder regulamentar da Administração ^[63].

            Os direitos fundamentais são, pois, limitações ao poder regulamentar. A máxima efetividade que lhes deve ser conferida impõe um modo de proteção. A exigência, em hipóteses restritivas, de leis em conformidade com os postulados normativos aplicativos da proporcionalidade e da razoabilidade constitui uma proteção indissociável da efetividade dos direitos fundamentais.

            3.19. Formalmente, o poder regulamentar está fundamentado na Constituição e nas leis. A competência regulamentar é deferida ao Executivo, dentro de nítidos limites, pela Constituição ^[64].

            O regulamento fornecerá um critério material para a tomada de decisões em casos concretos. Daí a diferenciação do regulamento enquanto ato normativo e um ato administrativo executivo. O regulamento é dotado de generalidade e abstração. Os regulamentos expressam verdadeira atividade administrativa de caráter normativo ^[65].

            Formalmente, os regulamentos encontram limites na competência, no veículo de edição e na publicação do decreto regulamentar. Consoante a Constituição Federal, a atividade regulamentar insere-se entre as competências privativas do Presidente da República. No que diz respeito às demais unidades federativas, será, simetricamente, competência dos seus respectivos chefes do Poder Executivo.

            No direito brasileiro, o regulamento, em sentido lato, pode ser definido como qualquer ato normativo (geral e abstrato) emanado dos órgãos da Administração Pública. Em sentido estrito (que importa para o direito constitucional), regulamento será o ato normativo editado, privativamente, pelo Chefe do Poder Executivo ^[66] (negrito inexistente no original).

            No que concerne ao veículo de edição, o regulamento é veiculado por meio de decreto. A publicação sempre será obrigatória quando o regulamento produzir efeitos perante terceiros; não sendo o caso, quando for apenas interno, bastará a ciência do destinatário por qualquer meio ^[67].

            3.20. Materialmente, no Brasil, até pouco tempo, não havia matéria reservada ao decreto. Após a Emenda Constitucional n.º 32, com a nova redação dada ao art. 84, VI, da Carta Magna, existem matérias cuja disciplina está reservada aos decretos. O regulamento inova a ordem jurídica de modo derivado, limitado, subordinado. Nesse particular, diferencia-se da lei que inova de modo originário o ordenamento ^[68].

            Consoante o escólio de Pontes de Miranda:

            O poder que tem o regulamento não é mais, intrinsecamente, do que o do intérprete doutrinário, e às vezes é menos; extrinsecamente, é ele estatalmente mais autorizado, muito embora, socialmente, nem sempre o seja, (Pense-se na diferença entre Estado e sociedade, entre autoridade pública e autoridade social).

            (...).

            O regulamento é proposta de interpretação ou conjunto de normas de direito formal administrativo. Nenhum princípio novo, ou diferente, de direito material se lhe pode introduzir.

            (...).

            A pretexto de regulamentar a lei a, não pode o regulamento, sequer, ofender o que, a propósito da lei b, outro regulamento estabelecera. O regulamento somente pode contradizer o que concernia, em regulamento, à lei ab-rogada ou derrogada pela lei a cuja aplicação ele serve ^[69].

            3.21. Em conformidade com Professor Clèmerson Merlin Clève, a opinião majoritária na doutrina brasileira "manifesta-se no sentido de que apenas as leis que devam sofrer aplicação pelo Executivo desafiam regulamentação" ^[70] (negrito inexistente no original). Neste sentido, Geraldo Ataliba:

            O Presidente da República não pode regulamentar lei que não lhe caiba executar; o mesmo se diga do Governador e do Prefeito;

            (...);

            O regulamento não pode dispor sobre relações entre particulares (direito privado) ou entre o Judiciário e terceiros; só entre as relações entre o Executivo e os administrados;

            (...);

            Só cabe regulamento, pois, em matéria que vai ser objeto de ação administrativa, com esta relacionada, ou desta dependente ^[71] (negrito inexistente no original).

            No mesmo diapasão, Pontes de Miranda leciona:

            Não pode o Presidente da República regulamentar as leis, decretos e resoluções, que não lhe cabe executar ^[72].

            3.22. Não podemos olvidar fato importante relacionado com o controle de constitucionalidade. De acordo com entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal, a desconformidade entre o regulamento e a lei é matéria de ilegalidade, não de inconstitucionalidade. Nesse sentido:

            1. Os atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas fiscais têm por finalidade interpretar a lei ou o regulamento no âmbito das repartições fiscais, CTN, art. 100, I. Destarte, se essa interpretação discrepa da lei ou do regulamento, a questão é de ilegalidade, e não de inconstitucionalidade. Esse ato normativo não está sujeito ao controle de constitucionalidade em abstrato.

            2. Ação direita de inconstitucionalidade não conhecida.

            ADInconst 311-9 (Medida liminar) – DF – TP – j. 8.8.90 – rel. Min. Carlos Velloso – DJU 14.9.90 ^[73].

            No mesmo sentido, noticia recentemente o Informativo do STF n.º 356:

            Com base no entendimento supracitado, quanto à legitimidade ativa para a ADI, o Tribunal, por maioria, deu provimento a agravo regimental interposto contra decisão do Min. Carlos Velloso, relator, que, também por ilegitimidade ativa ad causam, negara seguimento a agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Social Liberal – PSL contra o Provimento nº 34, de 28 de dezembro de 2000, da Corregedoria-Geral do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, que regulamenta a Lei dos Juizados Especiais ("Provimento nº 34, de 28.12.2000. Capítulo 18, Juizado Especial Criminal. Seção, 2, Inquérito Policial e Termo Circunstanciado: ‘18.2.1 – A autoridade policial, civil ou militar, que tomar conhecimento da ocorrência, lavrará termo circunstanciado, comunicando--se com a secretaria do juizado especial para agendamento da audiência preliminar com intimação imediata dos envolvidos’"). Vencidos, no ponto, os Ministros Carlos Velloso e Celso de Mello, pelas mesmas razões acima mencionadas. Em seguida, negou-se provimento ao agravo regimental interposto contra a decisão do Min. Carlos Velloso, relator, que negara seguimento à mencionada ação direta de inconstitucionalidade. Entendeu-se que o ato normativo impugnado não é ato normativo primário, mas secundário, interpretativo de lei ordinária (Lei 9.099/95), tratando a questão, não de inconstitucionalidade, mas de ilegalidade se o ato regulamentar vai além do conteúdo da lei.

            ADI 2618 AgRAgR/PR, rel. Min. Carlos Velloso, 12.8.2004. (ADI-2618) (negrito inexistente no original)

            Por todo o exposto, ainda seguindo as lições do Professor Clèmerson Clève, "o regulamento é o ato normativo editado, privativamente, pelo Presidente da República, no exercício de função administrativa, por meio de decreto referendado por Ministro de Estado, para disciplinar a aplicação das leis que regem relações jurídicas qualificadas pela presença do Estado-poder" ^[74].

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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

            Feitas essas considerações, em conclusão, pretendemos, apenas, sintetizar o quanto apresentado nos termos seguintes. A teoria da separação de poderes representa uma tentativa no sentido de garantir uma ordem favorável aos direitos fundamentais.

            O processo de democratização social, com a progressiva ampliação da influência de massas anteriormente excluídas do jogo político, implicou em modificações no papel exercido pelo Estado contemporâneo e, conseguintemente, no dos Poderes da República.

            Estando o Poder Público vinculado à lei, o aumento de sua esfera de atuação direta resultou no crescimento exponencial das normas vigentes e em dificuldades de o Legislativo, como órgão colegiado, apresentar soluções técnicas expeditas.

            De tudo isso, como já demonstrado, foi acompanhado o incremento da atuação legislativa do Poder Executivo no ordenamento jurídico brasileiro. Tal atuação se dá ora em situações emergenciais (medidas provisórias), ora por meio de técnicas de colaboração entre os Poderes (leis delegadas), ora dando exeqüibilidade às normas legais existentes (regulamentos).

            Tudo isto impõe, como analisado, para um salutar equilíbrio entre os Poderes da República, concomitantemente: medidas que favoreçam o exercício funcional por todos os Poderes, medidas redutoras de influência excessiva de um sobre o outro e de medidas que incrementem a atividade fiscalizatória exercida pela sociedade e pelos Poderes Públicos.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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NOTAS

            01 ARISTÓTELES. Política. Tradução de Mário da Gama Kurry. 3ª edição. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1997.

            02 ARISTÓTELES. Op. cit. Livro IV, cap. XI, 1298a.

            03 Minuciosa análise deste fato na Constituição brasileira de 1988 pode ser encontrada na obra de SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle dos atos parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 2003, pp. 38 e seguintes (trabalho por meio do qual conquistou o grau de Mestre em Direito do Estado da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo).

            04 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia; uma defesa das regras do jogo. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. 5ª edição. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1986, pp. 34-35; Qual Socialismo? Debate sobre uma alternativa. Trad. Iza de Salles Freaza. 3ª edição. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1987, pp. 59-61; As ideologias e o poder em crise. Trad. João Ferreira. 4ª edição. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1995, pp. 72-75.

            04 Ver também, no mesmo sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 4ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2001, pp. 12-14, 120 e GONÇALVES, Orestes Campos. "A função legislativa primária do Poder Executivo: decreto-lei". Revista de direito público. Ano V, out.-dez.. Vol. 22.. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1972. Pp. 179.

            05 Nesse sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 120-122.

            06 Nesse sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 13.

            07 Nesse sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 122.

            08 Nesse sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 122 e 124.

            09 Nesse sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 129.

            10 Nesse sentido, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 124-126.

            11 Note-se que a Emenda Constitucional n.º 32 suscitou controvérsia acerca do assunto no que concerne ao inciso VI do art. 84 da Constituição Federal.

            12 SILVA, Carlos Medeiros. "As atribuições constitucionais do Poder Executivo". Revista de direito administrativo. 1953, jan.-mar.. Vol. 31. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. Pp. 9.

            13 Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: V - medidas provisórias;

            14 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: XXVI - editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62;

            15 Art. 46. O processo legislativo compreende a elaboração de: V – decretos-leis (texto mantido com a Emenda Constitucional n.º 1 de 1969);

            16 Art. 81. Compete privativamente ao Presidente da República: III – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução (texto mantido com a Emenda Constitucional n.º 1 de 1969);

            17 Art. 51. § 3º Na falta de deliberação dentro dos prazos estabelecidos neste artigo e no parágrafo anterior, cada projeto será incluído automaticamente na ordem do dia, em regime de urgência, nas dez sessões subseqüentes em dias sucessivos; se, ao final dessas, não for apreciado considerar-se-á definitivamente aprovado (negrito inexistente no original).

            18 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. "Conceito de urgência no direito público brasileiro". Revista trimestral de direito público. São Paulo: Malheiros, 1993. N. 1. Pp. 233-254.

            19 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 234.

            20 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 234-235

            21 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 234-235

            22 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 233-254.

            23 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 237-238.

            24 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 237-239.

            25 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 240.

            26 MARINHO, Josaphat. "Pressupostos das Medidas Provisórias". Revista Ângulos. Nº. I, 1950, nº. XXI. Salvador. Editora Universidade Federal da Bahia. 1999, pp. 112-114.

            27 MARINHO, Josaphat. Op. cit.. P. 112.

            28 FERREIRA, Sérgio de Andréa. "Medida provisória: natureza jurídica". Revista trimestral de direito público. N. 1. São Paulo: Malheiros, 1993. Pp. 166.

            29 FERREIRA, Sérgio de Andréa. Op. cit.. Pp. 166.

            30 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit.. Pp. 240.

            31 FERREIRA, Sérgio de Andréa. Op. cit.. Pp. 156.

            32 FERREIRA, Sérgio de Andréa. Op. cit.. Pp. 156-158.

            33 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2ª edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999, pp. 49-63.

            34 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., pp. 49-55.

            35 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2ª edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999, pp. 55-57.

            36 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2ª edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999, pp. 58.

            37 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2ª edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999, pp. 59-60.

            38 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., pp. 241 (defendendo uma revogação condicional); FERREIRA, Sérgio de Andréa. Op. cit.. Pp. 156-157.

            39 FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. "O art. 55 da Constituição e a vigência e a eficácia dos decretos-lei sobre a política salarial". Revista de direito público. Ano XVI, out.-dez.. N.º 68. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1983. Pp. 138-141.

            40 GUIMARÃES, Ary. "O abuso das medidas provisórias". Revista da Faculdade de Direito – Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia. Vol. I, 1892, vol. XXXVI. Salvador. Editora da Universidade Federal da Bahia. 1996, Pp. 14..

            41 GUIMARÃES, Ary. Op. cit., Pp. 7.

            42 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2ª edição. São Paulo: Editora Max Limonad, 1999, pp. 153-154.

            43 FERREIRA, Sérgio de Andréa. Op. cit.. Pp. 167.

            44 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo. 2ª edição revista, atualizada e ampliada do livro Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporâneo e na Constituição de 1988. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 255.

            45 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 249.

            46 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 249-250.

            47 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 250-251.

            48 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 251.

            49 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 253.

            50 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 254.

            51 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 257: "No primeiro caso, o ato promulgatório cria a norma e atesta a sua perfeição. No segundo caso, (quando exigida a apreciação do Congresso), o ato promulgatório apenas atesta a sua perfeição, porque a norma nasce com a manifestação do Congresso Nacional".

            52 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 259.

            53 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 263-267.

            54 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III. São Paulo: Revista dos Tribunais: 1967, Pp. 310-311.

            55 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 270-271.

            56 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 271.

            57 ATALIBA, Geraldo. "Decreto regulamentar no sistema brasileiro". Revista de direito administrativo. Vol. 97. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas: 1969. Pp. 23.

            58 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Op. cit., Pp. 311: "Regulamentar é mais difícil do que fazer a própria lei; exige pleno conhecimento do alcance das regras jurídicas legais (o de que nem sempre têm noção clara certos legisladores) e do ramo do direito em que a lei mergulha. Por isso, é de todo recomendável que se ouçam, antes da regulamentação, os corpos administrativos e judiciários que aplicavam as leis anteriores que a nova lei reformou, ou às quais se veio juntar, e especialistas na matéria; que se procurou, com certa imaginação, supor os casos mais difíceis, que a entrada da lei no conjunto das leis vigentes pode suscitar".

            59 Defendendo a existência de regulamentos independentes em nosso direito: DUARTE, Clenício da Silva. "Os regulamentos independentes". Revista de direito público. N.º 16. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. Pp. 89-95.

            60 ATALIBA, Geraldo. Op. cit.. Pp. 24.

            61 VITA, Tirso Borba. "Do regulamento". Revista de direito administrativo. 1953, jan.-mar.. Vol. 31. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. Pp. 503.

            62 CAMPOS, Francisco. "Lei e regulamento – Direitos individuais". Revista de direito administrativo. Vol. 80. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas: 1965. Pp. 376-377.

            63 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 275-276.

            64 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 276.

            65 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 277.

            66 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 279.

            67 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 832.

            68 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Op. cit., Pp. 311-313.

            69 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 281-282. Na oportunidade, o douto Professor não deixa de registrar a posição minoritária defendida por Diógenes Gasparini (que entende ser possível o exercício de atividade regulamentar pelo Presidente da República diante de qualquer lei).

            70 ATALIBA, Geraldo. Op. cit.. Pp. 32-33.

            71 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Op. cit., Pp. 316.

            72 VELOSO, Carlos. "STF – ADIn 311-9". Revista dos Tribunais. Ano 79, Vol. 661. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. Pp. 207.

            73 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Op. cit., Pp. 284.