Ilusões e fracassos da reforma do Conselho de Segurança da ONU

I. CONSIDERAÇÕES INICIAIS: SOBRE O COMPORTAMENTO DECISÓRIO DO CONSELHO DE SEGURANÇA DA ONU

            Crescente é o interesse tanto nos meios acadêmicos jurídicos, quanto no diplomacia brasileira e mesmo nas esferas das ciências sociais e políticas sobre o assimétrico processo e o comportamento decisórios do CSNU na pós-bipolaridade, ^[01] especialmente, diante da ênfase dada ao engessamento do Conselho por conta de seu "déficit de representatividade e de composição". A justificativa do presente artigo reside na necessidade de se explorar, criticamente, a seara pouco estudada que é o conjunto de tentativas fracassadas (até o presente momento) e as ilusões sobre a reforma ou expansão do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), fornecendo reflexões sobre seu papel, suas assimetrias e política na (re)distribuição do poder mundial. Além disso, como mostra o Plano Razali (Razali Reform Paper) de 1997, a reforma do CSNU, cuja candidatura do Brasil é motivada pela percepção do Chanceler Amorim nos princípios de efetividade, eficiência e representação geográfica legítima, não é vista tão positivamente pelos EUA que teria que se desdobrar mais para articular os mesmos consensos. ^[02]

            O jargão sonoro de "democratizar" o CSNU significaria esforços maiores e maior grau de concessão pelos EUA. O poder e a liderança hegemônicos não seriam conservados e sim redistribuídos, parcialmente, por meio de favores, trocas políticas de alta densidade, articulações paralelas e consentimentos. É assim que o poder, de acordo com a percepção de Wiener, é exercido e distribuído entre os membros do CSNU por meio dos consensos coercitivos dos EUA tanto no nível de articulações político-diplomáticas prévias na relação dos P-3 com o P-5 ^[03] e no processo de negociação e feitura das drafts resolutions, quanto de debates no pleno do CSNU com a presença dos países-membros. ^[04]

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II. UM DIÁLOGO QUASE INCONCILIÁVEL: O G-4 VERSUS O GRUPO "UNIDO PELO CONSENSO"

            A atual ordem mundial unipolar é fator relevante para a continuidade do que chamo de "jogo do poder international" do CSNU. Caso a atual ordem mundial (unipolar) venha a ser alterada, também serão alterada as regras e os arranjos negociais desse jogo do poder. ^[05] Por isso tem havido pressões, desde quando foi formado o G-4 em setembro de 2004 na ONU, com pouca efetiva no curto ou médio prazo, do G-4 (bastante fragilizado com o Japão, segunda maior economia do mundo e segundo maior contribuinte do orçamento regular da ONU) para expandir o rol de membros permanentes do CSNU sob a égide do "déficit de representatividade" – expressão grandiloqüente de pouco interesse em Washington com sua administração neoconservadora atual.

            Postula o G-4 a expansão dos membros permanentes sem direito ao veto para que assim o CSNU seja mais reflexivo das realidades geoeconômicas e geopolíticas do início do século XXI. Serão analisadas logo adiante os fundamentos, as falhas e os dilemas das duas principais correntes hoje de reforma / expansão do CSNU: a posição minoritária do G-4 e a posição do grupo "Unido pelo Consenso". ^[06] É preciso rever com cautela tais teses e plataformas, como as do G-4, pois se mostram falhas na análise da macroestrutura (cratologia e axiologia) da ordem mundial unipolar. Ora, se a ordem mundial ^[07] fosse multipolar tendo a Índia, o Japão, a Alemanha e o Brasil como centros inequívocos de poder, possivelmente, a proposta de expansão do G-4 teria êxito; caso contrário, continuaremos diante da monótona troca de boas intenções (muitas vezes vazias) na ONU sem nenhuma efetivação visível. ^[08]

            É preciso levar em conta quando se analisa tais propostas idealistas-principistas a perspectiva da efetividade e da eficácia decisórias no atual ciclo hegemônico dos EUA. Um CSNU expandido, como deseja o G-4, seria ceteris paribus mais ágil e efetivo na tomada de decisões? Seria eficaz na "fabricação de consensos"? ^[09] Continuaria a manter a ordem mundial com os mesmos mecanismos coercitivos? Possivelmente, não, pois iria requerer da superpotência maiores esforços na articulação de seus interesses para atingir a fabricação dos mesmos consensos.

            Os EUA com sua administração neoconservadora (segundo mandato Bush) poderiam, em tese, optar pela postura de default (ruptura) e poderiam agir sem o aval da ONU ou do CSNU. Fundamentalmente, os EUA não desejam recorrer a tal arbitrariedade (pelo menos com freqüência), pois seria fator para o colapso da "aliança euroatlância" – ponto de equilíbrio entre os P-5. Seria, além disso, fator decisivo para o colapso da atual ordem mundial, quando os atores políticos no CSNU não mais depositariam fé e credibilidade na Organização e no Direito Internacional e iniciariam a agir individualmente e belicosamente de acordo com a descrição tétrica do "Estado da natureza" de Hobbes. Um dos dilemas, portanto, para os EUA é entender até quando poderá manter a ordem mundial e o atual status quo na composição do CSNU, sem que venha a trazer problemas irremediáveis de rejeição completa dos países aliados no processo de estabelecimento de sua governança global. O ciclo de longa duração do poder hegemônico ainda permanece centrado no conservadorismo dos vencedores na Conferência de Yalta (especialmente os EUA) de fevereiro de 1945 sem visíveis sinais de modificação no curto ou médio prazo.

            É importante discernir objetivos e propósitos de alta densidade da ordem mundial e os propósitos da manutenção da paz e da segurança internacionais com o envio de tropas multinacionais em operações de paz da ONU. Quando estas duas dimensões estão alinhadas pelo interesse pontual dos EUA, detentores do arranjo político da nova ordem mundial de 1991, então o CSNU será eficaz e terá uma resposta ágil e proativa, porém, quando os interesses de alta densidade dos EUA estiverem em dissonância ou atingirem, imediatamente, os interesses dos demais países permanentes, então o CSNU terá papel menos preponderante na política internacional. Esta posição se torna, empiricamente, clara após a Guerra do Golfo (1991). Fazendo uma leitura oficial diplomática brasileira com a experiência do Golfo é que se consolidou o paradigma verdadeiro da segurança coletiva no âmbito do CSNU.

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III. DA ORDEM MUNDIAL: TESES DECLINISTAS E OUTRAS PSICOGRAFIAS

            A única superpotência atual vive os dilemas e os desafios de todo grande império em meio à sua dependência energética (combustíveis fósseis) e as crecentes tendências contrariedades à sua trajetória hegemônica. A falta de apoio dos países periféricos, a autonomização da Europa dos 25 na zona do Euro e o terrorismo anti-hegemônico trazem graves problemas e elevados custos para a manutenção da ordem unipolar. Não é objeto central deste livro analisar o atual estágio do ciclo hegemônico dos EUA, pois demandaria intensos estudos históricos quantitativos (utilizando por vezes regressão logística e outras ferramentas estatísticas); nosso objetivo primordial é bem mais modesto neste artigo sintético, é mostrar os desafios, dilemas e perspectivas da manutenção da ordem mundial tendo o CSNU como instrumento político do "jogo do poder internacional" não somente dos EUA, mas dos demais P-5 com seus interesses, agenda e relações de força. De qualquer maneira, convém relatar algumas teses mais recentes, além da visão tradicional de Kennedy, Organski e Moldelski, e de autores denominados "declinistas", como Emmanuel Todd.

            O controverso Todd, que faz uma investigação entre demografia, história e política internacional, traça uma correlação entre o comportamento arrogante dos grandes impérios no processo de militarização de sua política externa como indício da fase final, cotejada por perda de vitalidade econômica, de seu próprio ciclo hegemônico. ^[10] Todd defende a tese do que chama "micromilitarismo teatral" onde os EUA ao atacar países de reduzida força político-militar, demonstra muito mais um sinal de fraqueza que de força e onipotência. Seu modelo de análise, ao final da introduçao, se fundamenta em três variáveis: resolução somente parcial dos problemas na periferia gerando um sentimento de necessário paternalismo dos EUA; ataque a países de pequeno porte em termos de poder militar; e, por fim, continuidade do complexo industrial-militar como forma de projetar seu poderio militar com base no keynesianismo bélico. ^[11]

            A nossa análise correlaciona o declinismo dos grandes impérios (e conseqüentemente da ordem mundial atrelada), resultante da exaustão no campo do poder (cratologia) e da ilusão partilhada no campo dos valores (axiologia) do aparato hegemônico, à gênese de uma nova ordem mundial. Outros fatores também analisados neste tema complexo são o declínio da competitivade econômica e tecnológica e o pesado fardo orçamentário pela manutenção do aparelho militar para manter a ordem, simultaneamente, em várias partes do mundo.

            Uma nova tentativa de expansionismo do CSNU vai tomar corpo a partir da divulgação do Relatório do Painel – abordado no próximo item deste artigo – embora defede-se aqui que o mesmo ainda esteja dissociado da teleologia estrutural do CSNU que não é, necessariamente, preserva a paz e a segurança internacionais, como assim reza a Carta da ONU. Os debates então acerca da expansão do CSNU estariam polarizados entre o Grupo dos 4 (G-4), composto por Brasil, Alemanha, Índia e Japão ^[12] – autoproclamados candidatos às novas cadeiras permanentes que nem ainda haviam sido criadas – e o Grupo Unido pelo Consenso (Uniting for Consensus) que defende que os novos arranjos negociais e de processo decisório no contexto da expansão do CSNU tenham legitimidade pelo consenso de grande parte dos países da AGNU. O consenso, nesse caso, constituiria óbice à posição brasileira que é a posição do G-4, trazendo dificuldades nova configuração das forças regionais neste órgão. ^[13]

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IV. O RELATÓRIO DO PAINEL (2004): UMA SÍNTESE INCOMPLETA

            Para tentar corrigir as distorções, assimetria de representatividade e seu arranjo político-decisório, o Relatório do Painel vai, por designação do Secretário-Geral Kofi Annan, se reunir por pouco mais de um ano (2003-2005) para propor uma série de reformas da ONU para serem aprovadas no transcurso de seu sessenta anos. O Relatório do Painel A More Secure World: Our Shared Responsibility de 2004, composto por 16 notáveis, incluindo o Embaixador brasieiro Baena Soares, utiliza em sua concepção expansionista alguns elementos do Plano Razali de 1997, embora ofereça duas alternativas (modelo A e B) de modificação da composição do CNSU. É importante salientar que o Relatório do Painel e o Plano Razali estão centrados na expansão do CSNU, não na reforma mais profunda de seus processos decisórios, seu comportamento como colegiado assimétrico e conservador.

            Luck alerta sobre a complexidade e a dificuldade de consensualização da temática, asseverando que há diferenças estruturais entre reforma e expansão. Reformar e expandir o CSNU não são, necessariamente, tendências semelhantes. Aliás, são tendências, em determinados pontos, opostas. Muitas das posições, incluindo a fracassada plataforma de defesa do G-4, especialmente após o abandono da coalização por parte do Japão em finais de 2005, ainda de acordo com Luck, estão equivocadas pelo fato de confundirem, propositalmente, processo de reforma, que é bem mais amplo, problemático e multifacetado, com o desejo político de expansão das cadeiras dos países emergentes na nova configuração de forças das Relações Internacionais pós-bipolaridade. ^[14]

            Nos modelos A e B, propostos pelo Relatório do Painel, há mudanças inclusive de tipologia de cadeira no CSNU quando, no caso do modelo B, há a indicação de um vaga semi-permanente com mandato de quatro anos com possibilidade de reeleição que ainda ficaria a cargo da AGNU (órgão que conta com os totais 191 Estados-membros da ONU). Tais modificações estruturais são altivas e não refletem a realidade da ordem mundial unipolar e exoneram a posição norte-americana de uma reforma bem menor, privilegiando os países que têm alinhamento direto com os EUA em temáticas estratégicas, como fora com a intervenção no Iraque a partir de março de 2003. ^[15] Além disso, os modelos A e B são fundamentados no principismo da expansão como forma de democratizar o Conselho de Segurança quando o mesmo está, desde sua idealização em Dumbarton Oaks e, mais precisamente em Yalta, fadado à assimetria e ao exclusivismo.Como já externado anteriormente, a fórmula de Yalta que criou o instituto do veto e a presença de membros permanentes já mostra que sua caminhada futura seria calcada nos arranjos negociais que privilegiariam a eficiência decisória conservadora e não, necessariamente, os critérios idealistas da Carta da ONU de manutenção da paz e da segurança internacionais por meio de critérios objetivos, pontuais e imparciais.

            As duas tabelas, extraídas diretamente do Relatório do Painel, mostram os modelos com suas potenciais configurações de expansão do CSNU, sem a devida atenção que deve ser dada à teleologia essencial do CSNU. Abaixo, encontra-se a tabela 1 com a estrutura do modelo A e adiante a tabela 2 mostra o esquema proposto pelo modelo B:

            Tabela 1

            A proposta de expansão do CSNU pelo modelo A

Região	Quantidade total de Estados	Assentos Permanentes atualmente	Novos assentos permanentes	Novos membros não-permanentes             (não-renováveis)	Total do modelo A
África	53	0	2	4	6
Ásia-Pacífico e Oceania	56	1	2	3	6
Europa	47	3	1	2	6
Américas e Caribe	35	1	1	4	6
Total do Modelo A	191	5	6	13	24

            Fonte: A More Secure World: Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change.

            O modelo B, como já dito antes, propõe que sejam criados novos tipos de assentos, no caso 8 assentos com mandatos de quatro anos, que podem ser renováveis por meio de confirmação de 2/3 da AGNU – como ainda é praticado hoje no CSNU com quinze membros – e novos assentos com 2 anos de duração não-permanente e não renováveis, distribuídos de acordo com a próxima tabela. A distribuição geográfica é determinada pelo peso político, econômico e orçamentário para a ONU. A distribuição dessa representatividade leva, necessariamente, em conta a capacidade de os Estados estarem aptos a contribuir de forma efetiva para os princípios da Carta da ONU refletindo a nova geopolítica e geoeconomia do início do século XXI.

            Tabela 2

            A proposta de expansão do CSNU pelo Modelo B

Região	Quantidade total de Estados	Assentos permanentes atualmente	Novos assentos com 4 anos de duração (renováveis)	Novos assentos com 2 anos de mandato             (não-renováveis)	Total do modelo B
África	53	0	2	4	6
Ásia – Pacífico e Oceania	56	1	2	3	6
Europa	47	3	2	1	6
Américas e Caribe	35	1	2	3	6
Total do Modelo B	191	5	8	11	24

            Fonte: A More Secure World: Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change.

            Retomando a discussão iniciada sobre a polarização das iniciativas de expansão do CSNU, sem a devida atenção à estrutura de poder da ordem mundial unicêntrica e também sem a devida atenção à necessidade de entendimento dos custos políticos e efeitos colaterais do processo de reforma, deve-se vislumbrar que há ainda muitos interesses dissociantes no entorno do CSNU. A coalizão de países na AGNU contrários às iniciativas expansionsitas do G-4, intitulado do "Grupo Unido pelo Consenso" (Uniting for consensus) que compõe de países como Itália, Paquistão, Coréia do Sul, Espanha, México e Argentina, alega que a ausência de consenso constitui principal óbice para a expansão do CSNU. ^[16]

            Vale enfatizar que Itália e Espanha foram países que não somente apoiaram a intervenção no Iraque, mas também forneceram efetivos militares para a empreitada bélica e assim se alinham à posição dos EUA de contraridade a expansão como defende o G-4 – enfraquecido com a saída do Japão em finais de 2005. Além disso, o Grupo Unido pelo Consenso enfatiza que expandir o CSNU significaria iniciar um largo processo de reforma da Carta da ONU, em particular seu Artigo 23, que levaria longo tempo e delicada articulação político-diplomática e jurídica pela rigidez de seus mecanismos e que envolveria uma mobilização dos 191 Estados-Membros da ONU.

            O jogo do poder internacional com teor de doutrinarismo conservador encontra-se, portanto, mais preemente após as intervenções no Afeganistão (2001) e no Iraque (2003 em diante). A prática do terrorismo anti-civilizacional, por seu turno, tem utilizado como mote a presença ocidental nestes dois países assim justificado no processo de assunção dos vários atentados. A nova tentativa de expansão, não necessariamente de reforma densa do CSNU com o Relatório do Painel, ao não levar em conta o jogo do poder internacional com suas três variáveis (unipolaridade, realismo multilateralista e a fabricação de consensos), tende a não se concretizar no curto e médio prazos, especialmente em um momento delicado pós-intervenção no Iraque com a agenda de doutrinarismo do CSNU. Muitos dilemas ainda permeiam a agenda antagônica do CSNU, trazendo total desinteresse em expandir o rol de membros permanentes em um contexto de embate na guerra contra o terrorismo (doutrinarismo dos EUA) nas Relações Internacionais no início do século XXI.

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NOTAS

            01 O fim da rivalidade bipolar de "soma zero" da Guerra Fria pode ser pontuado em diferentes momentos políticos entre a queda do muro de Berlim, em 1989, e a extinção da URSS em dezembro de 1991. Como a análise central deste artigo se volta para o processo decisório e o comportamento político do CSNU como locus in quo de preservação da ordem mundial, foi escolhida a adoção da resolução 660 de 2 de agosto de 1990 para mostra o início da cooperação de "soma positiva" pós-bipolar entre EUA e URSS.

            02 Cf. AMORIM, Celso. O Brasil e o Conselho de Segurança da ONU. Política Externa. São Paulo, Paz e Terra, Março de 1995. p. 11-12.

            03 As siglas utilizadas neste parágrafo P-3 e P-5 se referem, respectivamente, à posição ocidental dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança: Reino Unido, França e EUA. Os outros dois países (Rússia e República Popular da China) compõem a porção oriental dos P-5 em termos ampliados. Os P-5 exercem o poder de veto de qualquer resolução ou projeto de resolução (draft) assim concedido politicamente pela chamada "fórmula de Yalta" de fevereiro de 1945 – meses antes da Conferência de São Francisco que formula a Carta da ONU entre abril a junho de 1945.

            04 Cf. BOURANTONIS, Dimitris; WIENER, Jarrod. The United Nations in the New World Order: The world organization at fifty. Op. cit. p. 38-40.

            05 Nosso livro Elementos de Política Internacional: redefinições e perspectivas defendemos que o atual estágio da ordem mundial unipolar estará sendo gradativamente, alterado – não necessariamente declinado de forma irremediável – para a formação de um contexto tripolar com o aumento da competitividade econômico-comercial relativa da UE (zona do Euro) e do eixo da Bacia do Pacício com centralidade no "Consórcio Asiático" (China especialmente) no primeiro quarto de século XXI.

            06 A importante obra de Righter já alertava desde quando for a lançada, inicialmente, em 1995 que as utopias por reforma da ONU esbarram na pouca vontade política dos P-5 de permitir novos países aspirantes como permanentes no CSNU. Cf. RIGHTER, Rosemary, Utopia Lost: The United Nations and World Order. Nova Iorque, Twentieth Century Press Fund, 1995. p. 35-43. Nossa interpretação corrobora a visão de Righter. Defendemos como razão de tal comportamento o que chamamos de "diplomacia orçamentária onusiana" onde os países que mais contribuem para o orçamento regular da ONU exercem força política contrária aos princípios e fundamentos idealistas e principistas da Organização. O objetivo político essencial das falhas propositais e utopias por reformas é a preservação do status quo, aumentando, conseqüentemente, a exclusão e a assimetria participativa.

            07 O termo "ordem mundial" é definido, sinteticamente, como a macroestrutura (polaridade) das Relações Internacionais tendo como base epistêmica a cratologia (estudo científico do poder lato sensu) e a axiologia (conjunto dos valores exportados e disseminados) em um determinado tempo histórico.

            08 Para confirmar as fragilidades em termos de proposta do G-4, o Japão se retira do bloco de articulação em finais de 2005 e, por duas vezes (maio de 2005 e janeiro de 2006), as tentativas do G-4 (já sem o apoio do Japão) não conseguem ter êxito em reformar o CSNU confirmando algumas das previsões do presente livro. Grande parte dos fracassos da reforma se dá por uma forma equivocada de interpretar o CSNU de forma idealista-legalista-principista.

            09 Costumeiramente trazida à tona como elemento fundamental na proposta do G-4 é a questão da legitimidade em sua concepção de inclusão geográfica dos potenciais novos aspirantes. Uma expansão do CSNU, de acordo com as iniciativas do G-4, traria maior legitimidade processual e decisória. Uma pergunta, nesse contexto, se faz necessária: Como convencer os não-contemplados como Argentina, Itália, México, Paquistão, Indonésia, Nigéria entre outros, a aceiterem, sob o ponto de vista da legitimidade, tal expansão como deseja o G-4? Poder-se-ia divagar para os muitos cenários jusfilosóficos não-consensuais sobre legitimidade, no entanto, dificilmente, se consolidaria uma posição coesa e coerentemente aceita por todos.

            10 Cf. TODD, Emmanuel. After the Empire: the breakdown of the American order. Nova Iorque, Columbia University Press, 2003. p. 35-42; 66-80.

            11 Cf. TODD, Emmanuel. After the Empire: the breakdown of the American order. Op. cit. p. 20-22.

            12 Como já dito anteriormente, o Japão se retira do G-4 em finais de 2005 por ter recido apoio dos EUA em uma eventual alteração da composição do CSNU. A saída do Japão representou uma quebra, uma frustração para os planos do Brasil, Alemanha e Índia, resultando em uma proposta, em janeiro de 2006, menos audaciosa para uma expansão do CSNU. É mais uma confirmação do "jogo do poder internacional" com suas três variáveis (unipolaridade, realismo multilateralista e fabricação de consensos) do CSNU como mantenedor do status quo da ordem mundial.

            13 Cf. WARD, Adam. Reforming the UN Security Council: enlargement and efficiency. IISS – International Institute for Strategic Studies. Vol 11. Junho de 2005.

            14 Cf. LUCK, Edward. The UN Security Council: Reform or enlarge? The UN adapting to the 21^st century. Conference on International Governance and Innovation, 2005. p. 6.

            15 Cf. LUCK, Edward. Rediscovering the Security Council: The High-level Panel and beyond. In ZEDILLO, Ernesto, org. Reforming the United Nations for Peace and Security. Op. cit. p. 31.

            16 De fato, a posição do grupo "Unido pelo Consenso" tem propriedade em asseverar que, sem consenso, uma expansão envolvendo, diretamente, o G-4 é de extrema dificuldade. Os 2/3 necessários à aprovação de uma emenda à Carta seriam de difícil obtenção, sem levar em consideração também a possibilidade de veto por qualquer um dos P-5. A RPC é contra a entrada do Japão, a França não vê com bons olhos a entrada da Alemanha e, por fim, os EUA mantêm uma posição de defesa de uma ampliação bem mais contida com relação à expansão do CSNU como um todo, enfraquecendo o G-4.