O regime dos precatórios

SUMÁRIO: 1. Conceito de precatórios – 2. Data para recebimento dos precatórios pelo Tribunal que proferir a decisão exeqüenda – 3. Dotações orçamentárias para pagamento de precatórios – 4. Respeito à precedência cronológica de apresentação dos precatórios – 5. Créditos de natureza alimentícia – 6. Controle e procedimento no pagamento de precatórios – 7. Parcelamento de precatórios – 8. Descumprimento de precatórios – 9. Seqüestro de quantia para satisfação do débito – 10. Pagamento de obrigações de pequeno valor – 11. Fracionamento do valor da execução – 12. Responsabilidade do Presidente do Tribunal competente para o pagamento do precatório – 13. Considerações finais.

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1. CONCEITO DE PRECATÓRIO

Precatório é o instrumento que representa uma requisição judicial de pagamento, consubstanciado no ofício requisitório expedido pelo juiz da execução de sentença ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda, em face de a Fazenda Pública ter sido condenada ao pagamento de determinada soma em processo transitado em julgado.

O Texto Constitucional instituiu o regime jurídico dos precatórios (art. 100) com fundamento no princípio da impenhorabilidade dos bens públicos. Trata-se de uma atividade de natureza administrativa através da qual são consignadas diretamente ao Poder Judiciário as dotações orçamentárias originalmente presentes na lei orçamentária anual (LOA) e os créditos adicionais abertos para esse fim (CF, art. 100, § 2º). "O escopo deste instituto, tipicamente brasileiro", diz Uadi Lammêgo Bulos, "é evitar que o Poder Público se sujeite ao processo ordinário de execução" ^[01].

Com efeito, na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em 10 (dez) ^[02] dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar-se-ão as seguintes regras (CPC, art. 730): a) o juiz da execução requisitará o pagamento por intermédio do Presidente do Tribunal competente; b) far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.

O precatório conterá obrigatoriamente – prescreve a Instrução Normativa nº 11/97, item VI, do Tribunal Superior do Trabalho – cópia das seguintes peças, além de outras que o juiz entender necessárias ou as partes indicarem: a) petição inicial da demanda trabalhista; b) decisão exeqüenda; c) conta de liquidação; d) decisão proferida sobre a conta de liquidação; e) certidão de trânsito em julgado das decisões referidas nas alíneas b e d; f) indicação da pessoa ou pessoas a quem deve ser paga a importância requisitada; g) citação da entidade devedora; h) procuração com poderes expressos para receber e dar quitação, no caso de pedido de pagamento a procurador; i) manifestação do representante legal da União, atestando que o precatório está conforme os autos originais; j) número da conta, exclusiva, na qual deverão ser efetuados os depósitos; k) inteiro teor do despacho que ordenou a formação do precatório.

Por sua vez, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (RI, art. 363, § 1º) fixou que o precatório inicial conterá, obrigatoriamente, as seguintes peças, além de outras que o juiz julgar necessárias ou que as partes indicarem: a) ofício requisitório indicando o valor, a entidade de direito público devedora, a(s) pessoa(s) a quem deva ser paga a importância requisitada e a assinatura do juiz; b) procuração do(s) requerente(s) e substabelecimento, se houver; c) a sentença, inteiro teor do acórdão do Tribunal, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, proferidos no processo de conhecimento, com a respectiva certidão de trânsito em julgado; d) a petição inicial da execução acompanhada da planilha discriminada dos cálculos (CPC, art. 604) correspondentes ao valor expresso no ofício requisitório; e) mandado e certidão de citação da Fazenda Pública ou do representante legal da entidade nos termos do artigo 730 do Código de Processo Civil; f) sentença dos embargos à execução, inteiro teor do acórdão do Tribunal, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal e respectiva certidão de trânsito em julgado ou, não havendo embargos, certidão de que não foram opostos; g) certidão de que as peças juntadas por cópias são autênticas. No caso de precatório complementar, deverão constar, além das exigências das letras a e d, as seguintes peças (§ 2º): a) a conta de atualização realizada pelo Tribunal referente ao precatório anterior; b) alvará(s) de levantamento do valor do precatório anterior; c) mandado e certidão de intimação pessoal da Fazenda Pública ou do representante legal da entidade para manifestação sobre o cálculo; d) decisão acerca de qualquer impugnação aos cálculos com a respectiva certidão de trânsito em julgado ou, não havendo, certidão de que não houve impugnação; e) inteiro teor do acórdão do Tribunal, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal em recurso interposto contra a impugnação aos cálculos e respectiva certidão de trânsito em julgado.

No âmbito do Tribunal de Justiça de São Paulo (RI, art. 335, caput e incisos), os precatórios dirigidos pelo juiz da execução ao Presidente do Tribunal devem ser acompanhados de cópias autenticadas, em duas vias: a) da sentença condenatória e do acórdão que a houver mantido ou modificado; b) da conta de liqüidação, formalizada nos moldes dos provimentos em vigor para cada espécie de execução; c) da certidão de intimação e de manifestação das partes sobre a conta de liqüidação; d) da sentença homologatória de liqüidação e do acórdão que a houver mantido ou modificado; e) da certidão de intimação e manifestação da Fazenda Pública, no caso de haver custas e despesas acrescidas; f) da procuração, ou seu traslado, com poderes expressos para receber e dar quitação, se houver pedido de pagamento a procurador.

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2. DATA PARA RECEBIMENTO DOS PRECATÓRIOS PELO TRIBUNAL QUE PROFERIR A DECISÃO EXEQÜENDA

É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos precatórios apresentados no Tribunal ^[03] que proferir a decisão exeqüenda até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente (CF, art. 100, § 1º) ^[04].

A justificativa da data de 1º de julho está no sistema orçamentário. É que por ordem do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, artigo 35, § 2º, III, o projeto de lei orçamentária será encaminhado pelo Poder Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício. Desse modo, entendeu o constituinte que o interregno de dois meses, compreendido entre 1º de julho e 31 de agosto, é suficiente para que o Poder Executivo ajuste o projeto de orçamento de modo que possa suportar os pagamentos dos precatórios, apresentados até essa data, no decorrer da execução orçamentária e financeira do ano subseqüente.

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3. DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PARA PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS

Os pagamentos dos precatórios serão feitos à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim (CF, art. 100, caput, e Lei nº 4.320/64, art. 67). Essas dotações orçamentárias terão origem na LOA ou em lei especial que autorize a abertura de créditos adicionais (especiais ou suplementares).

Diz a Constituição de 1988 que as dotações orçamentárias da LOA e os créditos adicionais abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário (art. 100, § 2º). Por disposição do modelo orçamentário, isso não significa que as verbas reservadas para pagamento de precatório devam compor o orçamento do Judiciário, mas apenas que os recursos financeiros destinados a pagamento de precatórios serão entregues ao Judiciário para que ele promova o respectivo pagamento do débito.

A bem dizer, há impropriedade nos termos empregados pelo constituinte. Com a publicação da LOA – até por imposição do sistema orçamentário –, os créditos orçamentários ficarão disponíveis para o Poder Executivo do ente devedor, que realizará o orçamento ao longo do exercício financeiro. De fato, o que serão consignados ao Poder Judiciário são os recursos financeiros (numerários), que deverão ser depositados em conta bancária aberta para esse fim, cabendo ao Judiciário promover os pagamentos. Essas quitações têm como suporte orçamentário a rubrica Sentenças Judiciárias, posta entre as Despesas Correntes e as de Capital ^[05] no orçamento de cada entidade devedora ^[06], a quem compete emitir empenho, à conta de tal dotação, transferindo os dinheiros ao Tribunal, órgão pagador, responsável pela inscrição do débito. Na esfera federal, cabe ao Tribunal Regional Federal, uma vez recebido o recurso financeiro, a sua transferência ao juízo da execução para expedição dos competentes alvarás ^[07]. No âmbito da justiça estadual, a regra é a expedição do alvará pelo Presidente do Tribunal de Justiça ^[08].

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4. RESPEITO À PRECEDÊNCIA CRONOLÓGICA DE APRESENTAÇÃO DOS PRECATÓRIOS

Os pagamentos dos precatórios far-se-ão exclusivamente ^[09] na ordem cronológica de apresentação dos ofícios requisitórios, emitidos pelo juiz da execução, do pagamento no protocolo do Tribunal que prolatar a decisão a ser executada (CF, art. 100, caput, e Lei nº 4.320/64, art. 67). Como bem assinalou o Ministro Celso de Mello, "o sentido teleológico dessa norma constitucional - cuja gênese reside, no que concerne aos seus aspectos essenciais, na Constituição Federal de 1934 (art. 182) - objetiva viabilizar, na concreção do seu alcance, a submissão incondicional do Poder Público ao dever de respeitar o princípio que confere preferência jurídica a quem dispuser de precedência cronológica (prior in tempore, potior in jure)" ^[10].

A regra que impõe ao Estado a estrita obediência à ordem cronológica de chegada como critério para pagamento dos precatórios tem o efeito de obstar descabidos favorecimentos pessoais e injustas perseguições motivadas por razões de caráter político-administrativo. Desse modo, se o credor for preterido no seu direito de preferência, ou seja, se o Poder Executivo encaminhar dinheiro para pagamento de determinado precatório com quebra da ordem, o Presidente do Tribunal competente poderá, depois de ouvido o Chefe do Ministério Público, aproveitar esse numerário para satisfazer o débito referente ao precatório que está na vez de pagamento (CPC, art. 731).

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5. CRÉDITOS DE NATUREZA ALIMENTÍCIA

Preceitua a Constituição Federal que, à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judiciária, serão feitos exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios (art. 100, caput). Isso não quer dizer que tais créditos não se submetem ao regime de precatórios, mas, apenas, que têm absoluta prioridade sobre os créditos de índole comum ^[11]. Por essa razão, determina o Tribunal de Justiça de São Paulo (RI, art. 333, § único) que terão ordem cronológica autônoma de apresentação e pagamento, os precatórios referentes aos créditos de natureza alimentar. Com o mesmo propósito, ordena o Tribunal de Justiça do Paraná (RI, art. 276, § único) que o ofício de encaminhamento pelo juiz deverá mencionar a natureza do precatório (comum ou alimentar).

Prescreve a saudável concepção doutrinária que não cabe à lei conceituar; essa é uma tarefa precípua da doutrina. Contudo, em certas circunstâncias, e com o propósito de evitar controvérsias, é de bom alvitre que o legislador delimite certos institutos, objetivando clarear sua aplicação por parte dos operadores do Direito. Foi o que fez a Carta Magna, art. 100, § 1º-A, ao estabelecer que os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.

Registre-se que os créditos de natureza alimentícia não estão sujeitos a parcelamento (ADCT, art. 78, caput), vale dizer, seus pagamentos serão executados de uma só vez, devidamente atualizados até a data da sua efetivação (CF, art. 100, § 1º, in fine). Entretanto, disposição transitória, presente na Emenda Constitucional nº 37/02, possibilitou o pagamento dos débitos de natureza alimentícia de pequeno valor, enquadrados nas condições previstas no caput do artigo 86 do ADCT, em duas parcelas anuais, na forma disciplinada em lei (§2º e 3º do citado artigo).

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6. CONTROLE E PROCEDIMENTO NO PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS

A execução orçamentária e financeira, levada a efeito no Poder Executivo, identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica de chegada ao Tribunal que proferir a decisão a ser executada (LRF, art. 10).

No âmbito do Poder Judiciário, faz-se necessário também o controle rigoroso na tramitação dos precatórios. No Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (RI, art. 336), os precatórios são recebidos pelo Protocolo do Departamento de Contabilidade do Tribunal e processados do seguinte modo: a) cada precatório e respectivos documentos são autuados e examinados pelo Departamento, que informa ao Presidente do Tribunal sobre eventual irregularidade do procedimento ou a respeito de erros materiais; b) os precatórios de cada entidade devedora são relacionados em ordem cronológica de apresentação para efeito de precedência; c) encerrado a primeiro de julho o período anual destinado à proposta orçamentária, são calculados, pelo Departamento, os valores em reais, atualizados de acordo com o índice vigente de correção monetária, para que se comunique a cada entidade o débito geral apurado; d) os depósitos em pagamento são feitos nos autos da ação, sob a direta responsabilidade das entidades devedoras, cabendo ao juiz da execução encaminhar de imediato uma das vias dos comprovantes ao Departamento de Contabilidade; e) para pagamentos complementares são utilizados os mesmos precatórios satisfeitos parcialmente, até o seu integral cumprimento.

A Instrução Normativa nº 11/97 do Tribunal Superior Trabalho ^[12], item VIII, b, prevê que compete ao Presidente do Tribunal Regional determinar, de ofício ou a requerimento das partes, a correção de inexatidões materiais ou a retificação de erros de cálculo. Uma vez questionado esse dispositivo no Supremo Tribunal Federal, foi decidido pela sua inconstitucionalidade parcial, apenas para lhe dar interpretação conforme precedente julgado pelo Pleno do Tribunal, firmando o entendimento de que a autorização contida na regra citada diz respeito somente a erros materiais ou aritméticos, ou de inexatidões dos cálculos dos valores dos precatórios, não alcançando, porém, o critério adotado para a elaboração do seu cálculo, nem os índices de atualização utilizados na sentença exeqüenda, salvo na hipótese de substituição por força de lei do índice aplicado ^[13].

Consta ainda nessa mesma Instrução Normativa, item IV, que a pessoa jurídica de direito público informará ao Tribunal, até 31 de dezembro, se fez incluir no orçamento os precatórios apresentados até 1º de julho. Submetida essa norma ao crivo da Excelsa Corte, decidiu-se pela sua inconstitucionalidade parcial, para assentar o alcance único, segundo o qual o dispositivo não encerra obrigação para a pessoa jurídica, ficando a regra – como bem disse, no seu voto, o Ministro Ilmar Galvão – "como se fosse um apelo, uma solicitação. Se a pessoa de direito público não sofre nenhuma punição pela desobediência, a norma não causa nenhum mal (...), como se trata de regra despida de sanção, fica como se fosse um indicativo" ^[14]. Aqui prevaleceu a lógica de que Direito sem sanção é conselho.

As autoridades judiciais competentes para expedir o alvará de pagamento do precatório deverão providenciar a abertura de conta em estabelecimento bancário oficial ^[15], que será destinada, exclusivamente, à movimentação das importâncias referentes aos precatórios ^[16].

Caso ocorra depósito insuficiente para pagamento de determinado precatório, cabe ao Presidente do Tribunal competente requisitar da entidade devedora a respectiva complementação, determinando vista aos interessados no caso de desobediência. Entretanto, essa requisição somente deve se referir a diferenças resultantes de erros materiais ou aritméticos ou de inexatidões dos cálculos dos precatórios, não podendo, porém, implicar mudança de critério adotado para elaboração do cálculo utilizado na sentença exeqüenda e na de liquidação, exceto quanto ao índice de atualização monetária que deixar de existir em virtude de lei ^[17].

Também pode acontecer que remanesçam diferenças devidas, em face de atualização monetária, após o efetivo pagamento do valor requisitado. Nessa circunstância, os cálculos deverão ser feitos pelo juiz da execução, que, após a intimação das partes, expedirá nova requisição de pagamento e a encaminhará ao Presidente do Tribunal competente para a remessa do precatório à entidade devedora ^[18].

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7. PARCELAMENTO DE PRECATÓRIOS

Significativa alteração, constante na Emenda Constitucional nº 30/00, diz respeito ao parcelamento do pagamento dos precatórios. Essa Emenda prevê a liquidação dos precatórios pendentes na data de sua promulgação, e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos (ADCT, art. 78, caput).

Esse dispositivo ressalva, desse parcelamento, os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) ^[19] e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo.

Em suma, o parcelamento, de que trata a Emenda Constitucional nº 30/00, diz respeito exclusivamente aos precatórios pendentes em 13/09/2000, ou que decorram de ações ajuizadas até 31/12/1999, referentes a débitos de natureza comum (não-alimentício), superiores à soma definida em lei como de pequeno valor (CF, art. 100, § 3º), mas, se o precatório for originário de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que comprovadamente único à época da imissão na posse, o prazo máximo de dez anos fica reduzido para dois anos (ADCT, art. 78, § 3º).

A Emenda Constitucional nº 30/00 permite a decomposição das parcelas, a critério do credor (ADCT, art.78, §1º) e estabelece que as prestações anuais, se não liquidadas até o final do exercício a que se referem, terão poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora. É o instituto da compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda Pública, previsto no Código Tributário Nacional, artigo 170, caput. Essa Emenda fortaleceu a exigibilidade dos precatórios parcelados, determinando que o Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão do orçamento, ou preterição ao direito de precedência, a requerimento do credor, requisitar ou determinar o seqüestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes à satisfação do precatório (ADCT, art. 78, §4º).

A inconstitucionalidade do artigo 78, caput e parágrafos, do ADCT foi argüida no Supremo Tribunal Federal (ADIN 2356 ^[20]). Na petição inicial ^[21], o autor argumentou que esse dispositivo constitucional "é incompatível com as garantias constitucionais da tutela jurisdicional efetiva e da coisa julgada, com os direitos fundamentais à segurança jurídica e à igualdade de tratamento, direitos e garantias assegurados no caput, nos incisos XXXV e XXXVI e no §1º do art. 5º da Constituição, sem os quais não existe Estado de Direito (preâmbulo e artigo 1º da Constituição), e, por isso, em face do disposto no inciso IV do artigo 60, § 4º, da Carta Magna, deve ser declarado inconstitucional, porque é tendente a abolir direitos e garantias individuais". No julgamento, o Ministro-Relator, Néri da Silveira, votou deferindo a liminar para suspender, até o julgamento final da ADIN, a eficácia do artigo impugnado. Após pedido de vista, a Ministra Ellen Gracie proferiu voto - deferindo, em parte, o pedido - pela suspensão da eficácia da expressão "e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999", contida no caput do citado artigo 78. Impedido o Ministro Gilmar Mendes, votaram os Ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa negando a liminar. Depois do voto do Ministro Carlos Britto, que acompanhou integralmente o voto do Relator, pediu vista dos autos o Ministro Cezar Peluso, suspendendo o julgamento da ação ^[22].

Cabe registrar que a norma transitória disposta no § 2º do artigo 86 do ADCT, acrescentada pela Emenda Constitucional nº 37/02, possibilitou o pagamento dos créditos de pequeno valor, alimentícios ou não, que estivessem nas condições previstas no caput desse artigo, em até duas parcelas anuais, na forma prescrita em lei.

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8. DESCUMPRIMENTO DE PRECATÓRIOS

Prescreve a Constituição da República que cabe intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal para prover a execução de ordem ou decisão judicial (CF, art. 34, VI). O Texto Constitucional prevê também intervenção do Estado em seus Municípios quando o Tribunal de Justiça der provimento a representação para prover a execução de ordem judicial ou de decisão judicial (CF, art. 35, IV).

O Supremo Tribunal firmou entendimento no sentido de que somente a hipótese de preterição no direito de precedência autoriza o seqüestro de recursos públicos, a ela não se equiparando as situações de não-inclusão da despesa no orçamento, de vencimento do prazo para quitação ou qualquer outra espécie de pagamento inidôneo, casos em que ficaria configurado o descumprimento de ordem judicial, sujeitando o infrator à intervenção federal ou estadual, conforme o caso ^[23]. Também decidiu a Corte Excelsa que o descumprimento voluntário e intencional de decisão transitada em julgado configura pressuposto indispensável ao acolhimento do pedido de intervenção; somente a ausência de voluntariedade ao não pagar precatórios, consubstanciada na insuficiência de recursos para satisfazer os créditos contra a Fazenda Pública no prazo previsto no § 1º do artigo 100 da Constituição da República, não legitima a medida drástica de subtrair temporariamente a autonomia do ente público, mormente quando, apesar da exaustão do Erário, o devedor vem sendo zeloso, na medida do possível, com suas obrigações derivadas de provimentos judiciais ^[24].

Os precatórios não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites de endividamento dos entes da Federação, impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 30, § 7º).

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9. SEQÜESTRO DE QUANTIA PARA SATISFAÇÃO DO DÉBITO

Estabelece a Carta Política de 1988, artigo 100, § 2º, in fine, que compete ao Presidente do Tribunal que pronunciar a decisão exeqüenda autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito. No mesmo sentido, preceitua o Código de Processo Civil que, se o credor for preterido no seu direito de preferência, o Presidente do Tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o Chefe do Ministério Público, ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfação do débito (art. 731).

O termo exclusivamente, que consta nesse dispositivo constitucional, tem recebido interpretação taxativa da Suprema Corte, que não tem admitido qualquer outra razão que justifique o seqüestro em tela. Essa discussão veio à baila naquele Tribunal após a edição da Emenda Constitucional nº 30/00. É que essa Emenda acrescentou o artigo 78, § 4º, ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, dispondo que o Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão no orçamento, ou preterição ao direito de precedência, a requerimento do credor, requisitar ou determinar o seqüestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes à satisfação da prestação. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.662-7, aquela Corte assentou que a referida Emenda não introduziu nova modalidade de seqüestro de verbas públicas para a satisfação de precatórios concernentes a débitos alimentares, permanecendo inalterada a regra imposta pelo artigo 100, § 2º, da Carta Federal, que o autoriza somente para o caso de preterição do direito de precedência do credor ^[25].

Entendeu o Supremo Tribunal que não é possível equiparar – a despeito da superveniência dos termos do artigo 78, § 4º, do ADCT – a não-inclusão no orçamento da verba necessária à satisfação de precatórios judiciais e o pagamento a menor, sem a devida atualização ou fora do prazo legal, à preterição do direito de precedência, dado que somente no caso de inobservância da ordem cronológica de apresentação do ofício requisitório é possível a decretação do seqüestro, após a oitiva do Ministério Público ^[26]. Segundo essa interpretação, não ocorreu substancial modificação na redação do texto primitivo do artigo 100 da Carta de 1988, no que se refere às hipóteses de seqüestro de verbas públicas, com a publicação da Emenda Constitucional nº 30/00. Ou ainda, essa Emenda manteve o seqüestro exclusivamente para o caso de preterição do credor. Nessa oportunidade, prevaleceu o argumento aduzido pelo Ministro Moreira Alves de que se aplica o texto permanente da Carta Federal a todo e qualquer caso, exceto àqueles previstos nas disposições transitórias; o ADCT, por outro lado, só diz respeito ao que está na transitoriedade, não podendo ser conjugado ao texto permanente ^[27].

De fato, o artigo 78, § 4º, do ADCT – até pela sua natureza de disposição transitória – não alterou o artigo 100, § 2º, da Constituição Federal, mas, inegavelmente, prevê regra temporária que disciplina seqüestro de recursos financeiros do ente executado para satisfação de prestação de precatório parcelado. Acontece que o seqüestro de que trata o artigo 100, § 2º, da Constituição é diverso do previsto no artigo 78, § 4º, do ADCT. Eis as diferenças. O primeiro aplica-se em qualquer tipo de precatório (comum ou alimentício), com pagamento parcelado ou não, e ocorre mediante o seqüestro de recursos já em poder do Judiciário, em face da entidade executada ter encaminhado o recurso financeiro para pagar determinado beneficiário com quebra da ordem de pagamento; o segundo incide somente no caso de precatório comum que foi objeto de parcelamento e sucede quando sobrevém atraso no pagamento, omissão no orçamento ou preterição ao direito de preferência e se efetiva com o seqüestro de recursos em poder da entidade executada.

Com efeito, o regime de parcelamento de precatórios disciplinado pela Emenda Constitucional nº 30/00, que não alcança os alimentícios, nem as requisições de pequeno valor, oferece, para os credores de precatórios comuns parcelados, uma contrapartida em face do desfavor da divisão do pagamento em até dez prestações anuais, qual seja, a possibilidade de seqüestro de numerário em poder do ente devedor para garantir o pagamento de prestação em mora. Dessa maneira, está o ente devedor que parcelar precatório, na forma prevista no artigo 78 do ADCT, obrigado a incluir no orçamento, a cada ano, até a quitação, dotação suficiente à satisfação dos precatórios parcelados, sob pena de seqüestro dos dinheiros, em poder da entidade devedora, necessários à quitação das parcelas vencidas e não pagas.

Essa questão está sendo discutida no Plenário do Supremo Tribunal nos autos da Reclamação nº 2607. Na ação, a entidade devedora contesta o seqüestro de verbas dos cofres municipais para o pagamento de precatórios - que foi determinado a partir de autorização do Tribunal de Justiça estadual, sob o argumento de que os recursos para o pagamento da dívida não estavam previstos no orçamento municipal –, alegando que a determinação judicial implica quebra da ordem cronológica. A parte interessada pede que seja garantido o seqüestro de quantia suficiente à satisfação das parcelas vencidas e não pagas, referentes aos exercícios de 2001, 2002, 2003 e 2004, que corresponde a 4/10 do precatório. No julgamento, iniciado em 09/02/2006, o Ministro Carlos Ayres de Britto, Relator da matéria, votou pela improcedência da ação; o Ministro Eros Grau pediu vista, suspendendo o julgamento da ação ^[28].

Ressalte-se, por derradeiro, que o seqüestro tem natureza de ato puramente administrativo; não se trata de ato jurisdicional, visto que objetiva satisfazer direitos de terceiros já reconhecidos pela Justiça em sentença transitada em julgado. O juiz da execução não é o Presidente do Tribunal, e sim o que emite o precatório. A atividade jurisdicional termina com a expedição do precatório; essa é a função executória. Tal compreensão tem alcance prático; é ela que impede o Presidente do Tribunal de reexaminar o cálculo do precatório, valendo-se de parâmetros diversos daqueles utilizados na sentença exeqüenda.

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10. PAGAMENTO DE OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR

O regime dos precatórios, previsto no caput do artigo 100 da Constituição Federal, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado (CF, art. 100, § 3º), possibilitando o pagamento imediato de tais dívidas ^[29].

A Emenda Constitucional nº 30/00, que introduziu o § 3º no artigo 100 do Texto Constitucional, inovou ao distinguir os débitos judiciais em duas espécies: precatórios e requisições de pequeno valor (conhecidas como RPVs), permitindo que lei específica defina o que deve ser considerado pequeno valor. Para o fim de pagamento das RPVs, a lei poderá fixar valores distintos, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público (CF, art. 100, § 5º).

Por seu turno, preceitua o artigo 87 do ADCT que, para efeito de pagamento das RPVs e do que estabelece o artigo 78 do ADCT, serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: a) 40 salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; b) 30 salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. Entretanto, se a quantia executada ultrapassar o valor da RPV, é facultado à parte exeqüente a renúncia do crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do artigo 100 da Constituição Federal (§ único do art. 87 do ADCT) ^[30].

Na esfera federal, a Lei nº 10.259/01, com vigência a partir de janeiro de 2002, além de instituir os juizados especiais federais (art. 3º, caput), com competência para processar, conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de 60 salários-mínimos, define o limite dos débitos considerados de pequeno valor, fixando-o, também, em 60 salários-mínimos por beneficiário (art. 17, § 1º).

O caput do artigo 86 do ADCT, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 37/02, estabeleceu que não se aplica a regra de parcelamento do artigo 78 do ADCT aos débitos da Fazenda Pública, oriundos de sentenças transitadas em julgado, que preencham, cumulativamente, as seguintes condições: a) ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários; b) ter sido definidos como de pequeno valor; c) estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data da publicação dessa Emenda. O § 1º dispôs que esses débitos serão pagos na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, com precedência sobre os de maior valor; o § 2º determinou que tais débitos, se ainda não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos termos do artigo 78 do ADCT, poderão ser pagos em duas parcelas anuais, se assim dispuser a lei. Os débitos de natureza alimentícia, que se enquadrem nas regras do dispositivo transitório em tela, terão precedência para pagamento sobre todos os demais (§ 3º).

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11. FRACIONAMENTO DO VALOR DA EXECUÇÃO

A Emenda Constitucional nº 37/02 fez constar na Lei Maior, artigo 100, § 4º, a proibição de expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como de fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, de modo que parte do pagamento se faça por meio de precatório e parte por meio de requisição de pequeno valor (RPV).

Não é demais ressaltar que fracionamento do valor da execução não se confunde com parcelamento do pagamento de precatórios. Uma coisa é dividir o valor da execução a fim de que seu pagamento se faça por meio de duas ou mais RPVs, ou parte por intermédio de precatório e parte por RPV(CF, art. 100, § 4º); outra coisa é liquidar um precatório em prestações anuais, iguais e sucessivas (ADCT, art. 78). No primeiro caso, o valor da execução é, totalmente ou parcialmente, indevidamente pago pelo regime de RPV; no segundo caso, todo o pagamento é feito pelo regime de precatório.

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12. RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL COMPETENTE PARA O PAGAMENTO DO PRECATÓRIO

Cabe ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito ^[31], e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito (CF, art. 100, §2º). Desse modo, é essa autoridade que tem a função de expedir os alvarás para pagamento dos precatórios na medida em que o Poder Executivo for liberando os recursos financeiros (disponibilizando o numerário).

O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade ^[32], [33] (CF, art.100, § 6º). O Superior Tribunal de Justiça ^[34] já decidiu que, no caso de expedição de ordens de pagamento de precatório com quebra da ordem cronológica de entrada no Tribunal, o Presidente responderá pelo crime de prevaricação (CP, art. 319) e pelo crime de responsabilidade anunciado no artigo 100, § 5º, da Constituição Federal, o que sujeita seu autor às sanções constantes no artigo 2º da Lei nº 1.079/50 ^[35].

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13. CONSIDERAÇÕES FINAIS

No início do novo milênio, um grave problema aflige a Administração Pública brasileira: o sistema de pagamento de precatórios entrou em colapso, não conseguindo dar vazão à enxurrada de requisições de pagamento contra a Fazenda Pública, em face de decisões transitadas em julgado. Em conseqüência, o modelo de pagamento de precatórios estabelecido na Constituição Federal está na berlinda. Se não é possível acabar com o sistema, propostas alternativas já estão sendo formuladas para resolver o problema ^[36].

Realmente, o Estado brasileiro está atascado em precatórios pendentes de pagamento. Levantamento feito pelo Supremo Tribunal Federal revela que os Municípios acumulam dívidas dessa natureza que somam R$ 20 bilhões, enquanto os Estados-Membros devem cerca de R$ 42 bilhões ^[37]. Em conseqüência, até agosto de 2001, tramitavam naquela Corte cerca de três mil processos com pedido de intervenção pelo descumprimento de precatórios, dos quais aproximadamente dois mil e quinhentos se referiam ao Estado de São Paulo ^[38]. Naquela época, o Estado de Goiás estava pagando os precatórios alimentícios de 1980 ^[39]. Mas qual o motivo dessa situação? Será mesmo o regime jurídico do artigo 100 da Carta Magna ruim? Ou serão outras as razões desse imbróglio?

Em verdade, problema de tamanha magnitude não pode ser atribuído a uma única causa; são vários os fatores que atuam produzindo esse resultado. Existem razões de ordem estrutural e de conjuntura. Não se pode negar que a efetivação do Estado Democrático de Direito no País impulsionou o cidadão a buscar na Justiça a reparação de danos contra seus direitos, em face da responsabilidade objetiva do Estado. Outra realidade é que, em muitos casos, talvez a maioria, Estado e cidadãos são apenas vítimas das trapalhadas dos governantes. São demandas oriundas da desordenada Previdência Oficial, de planos econômicos mirabolantes, de relações mal resolvidas com o funcionalismo público, da pífia política agrária. Por outro lado, não se sabe se por puro descompromisso ou falta de perspectiva de solução para o problema, os orçamentos públicos não estão prevendo dotações proporcionais às necessidades para pagamento de precatórios.

O certo é que o chamamento do Estado pela Justiça para pagar determinado valor em decorrência de condenação transitada em julgado, que deveria ser algo raro e valioso, passou a ser corriqueiro e banal. Nesse diapasão, não haverá fórmula mágica que resolva o problema, enquanto não se reverter essa cultura do agente público brasileiro.

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Notas

⁰¹ Segundo esse autor, o regime de precatório só existe no Brasil, não havendo em nenhum lugar do mundo figura análoga (BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 893).

⁰² O artigo 1º-B da Lei nº 9.494/97 - acrescentado pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 24.08.2001 - aumentou esse prazo para 30 dias.

⁰³ Nesse sentido é a interpretação do TST (IN nº 11/97, item VII, c), do TRF-1ª Região (RI, art. 364), do TJ de São Paulo (RI, arts. 336, III, e 337, IV) do TJ de Minas Gerais (RI, arts. 336, caput, 338, caput, e 339) e do TJ do Paraná (RI, art. 279, § único). Entretanto, o TJ de Santa Catarina (RI, art. 250), ao estatuir que, anualmente, na primeira quinzena de junho, será enviada ao Secretário da Fazenda e aos Prefeitos Municipais a recapitulação das requisições ainda não cumpridas, para a consignação das dotações necessárias aos respectivos pagamentos, no orçamento do ano imediato, parece entender que a data de 1º de julho é o prazo máximo para apresentação dos precatórios para o Chefe do Executivo.

⁰⁴ Estabelece o TJ de São Paulo (RI, art. 334) que é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades devedoras, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios apresentados até 1º de julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte. No mesmo sentido, o TJ do Paraná (RI, art. 279, § único) dispõe que será obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária à quitação, até o final do exercício seguinte, dos débitos constantes de precatórios que forem protocolados nesse Tribunal até 1° de julho, data em que terão atualizados seus valores.

⁰⁵ Conforme a classificação adotada pela Portaria nº 38, de 05 de junho de 1978, da Secretaria de Planejamento da Presidência da República.

⁰⁶ Dispõe o RI do TRF-1ª Região, art. 365, caput, que, após a atualização, o Presidente do Tribunal requisitará à autoridade competente, por intermédio do Conselho da Justiça Federal, a inclusão dos valores dos precatórios atualizados no orçamento da União do exercício seguinte. Tratando-se de Fazenda Pública estadual ou municipal, a requisição será dirigida diretamente à autoridade competente para a inclusão do valor no respectivo orçamento (§ 1º).

⁰⁷ Conforme o Manual de Procedimentos para a Apresentação e o Pagamento de Precatórios e Requisições de Pequeno Valor, item 4.1.2, aprovado pela Resolução nº 306/03 do Conselho da Justiça Federal.

⁰⁸ Vide RITJ-MG, art. 339, § 1º, e RITJ-SC, art. 247, caput.

⁰⁹ O Estado do Piauí obteve liminar no STF (RCL-4026) contra decisão do TJ daquele Estado que determinou o pagamento de precatório, fundamentando-se em "razões humanitárias", a um cidadão do Estado que ajuizou petição em favor do pagamento no TJ, alegando ter quase 90 anos e ser portador de grave doença. Em seu despacho, o Presidente do Supremo, Min. Nelson Jobim, afirmou que o TJ liberou o pagamento sem que tivesse havido quebra na ordem de pagamento de precatórios por parte do Estado. No pedido ajuizado no Supremo, o Estado ressaltou o periculum in mora (perigo da demora), uma vez que "centenas de credores com doenças, ou com doenças de convivência duradoura, como no presente caso, poderiam se utilizar desse precedente para obter o pagamento de crédito de forma parcelada sem se submeter à ordem cronológica para pagamento de precatórios" (de acordo com notícia veiculada no site do STF, http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas, em 13/01/2006).

¹⁰ Manifestação constante no voto proferido no julgamento do RE 188.285-9 (RE 188.285-9 / SP, Rel. Min. Celso de Mello, 1ª Turma do STF, 28/11/1995, disponível no site do STF - www.stf.com.br –, em 18/02/06).

¹¹ Nesse sentido já se pronunciou o STF (RE 188.285-9 / SP, Rel. Min. Celso de Mello, 1ª Turma do STF, 28/11/1995, D.J. 01/03/96, p. 05028).

¹² Aprovada pela Resolução nº 67, de 10.04.97, do Órgão Especial do TST, publicada no DJ de 02.05.97, p. 16.798.

¹³ ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, 30/08/01, D.J. 19/09/03, p. 00014.

¹⁴ ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, 30/08/01, D.J. 19/09/03, p. 00014.

¹⁵ Determina a Carta da República, art. 164, § 3º, que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. No mesmo sentido dispõe a LRF, art. 43, caput.

¹⁶ Nesse sentido é a instrução do TST (IN nº 11/97, item X).

¹⁷ Esse é o entendimento firmado pelo STF (ADI 1098-1 / SP, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário do STF, 14/12/94, D.J. 28/04/95, Ementário nº 1784-1).

¹⁸ Vai nesta direção a regra da IN nº 11/97, item VIII, b, do TST.

¹⁹ O art. 33 do ADCT disciplina o parcelamento, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989, do valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária. O parágrafo único do art. 33 do ADCT diz que poderão as entidades devedoras, para o cumprimento no disposto neste artigo, emitir, em cada ano, no exato montante do dispêndio, títulos de dívida pública não computáveis para efeito do limite global de endividamento. A manipulação desse dispositivo produziu o chamado "escândalo dos precatórios".

²⁰ No mesmo sentido tramita a ADIN 2.362-4.

²¹ Disponível no site http://www.cni.org.br/adins/2356.htm, em 24/01/06.

²² ADI 2.356-0 MC / DF, Rel. Min. Néri da Silveira, Plenário do STF, 02/09/2004, D.O.U. 13/09/2004, p. 1.

²³ Rcl 2155 / RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário do STF, 02/09/04, D.J. 18/03/05, p. 00048.

²⁴ IF 3124 AgR / ES, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, 22/03/04, D.J. 28/05/04, p. 00005.

²⁵ ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, 30/08/01, D.J. 19/09/03, p. 00014.

²⁶ ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, 30/08/01, D.J. 19/09/03, p. 00014.

²⁷ Vide manifestação do Ministro em aparte ao voto do Min. Carlos Velloso, bem como seu voto sobre a preliminar (ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, 30/08/01, disponível no site do STF – www.stf.gov.br –, em 18/06/06 ).

²⁸ Conforme notícia constante no site do STF, http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas, em 10/02//2006, e andamento processual informado nesse site na mesma data.

²⁹ A Lei nº 10.099/00 alterou o art. 128 da Lei nº 8.213/91, definindo obrigações de pequeno valor para a Previdência Social em até R$ 5.180,25.

³⁰ O STF julgou constitucional a Lei nº 5.250/02, do Estado do Piauí, que define como débitos ou obrigações de pequeno valor, para efeitos de precatório judicial, os montantes iguais ou inferiores a 5 salários-mínimos. Na ação (ADI nº 2868), a PGR argumentou que, com a edição da EC nº 37/02, as obrigações de pequeno valor foram fixadas em 40 salários-mínimos para as Fazendas Estaduais e do Distrito Federal e em 30 salários-mínimos para a Fazenda Municipal. Os Ministros entenderam que o legislador estadual tem toda a liberdade de compatibilizar o valor com as disponibilidades orçamentárias de cada entidade da Federação. "Os parágrafos constitucionais transcritos (artigo 100, §§ 3º e 5º) propiciaram o pagamento de dívidas judiciais do Poder Público à margem do precatório, transferindo à legislação infraconstitucional a incumbência de definir o que seria obrigação de pequeno valor", disse o Min. Cézar Peluso ao votar (conforme notícia constante no site do STF, http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas, em 02/06/2004).

³¹ Ordena o TRF-1ª Região (RI, art. 366) que as importâncias respectivas serão depositadas em estabelecimento de crédito oficial do Tribunal, cabendo ao Presidente determinar, segundo as possibilidades de depósito e exclusivamente na ordem cronológica de autuação, a transferência dos valores ao juízo de origem do precatório. A dedução de valores referentes ao imposto de renda e à contribuição social dar-se-á no momento do levantamento da verba junto ao juízo da execução (§ único). Na Justiça do Trabalho, na medida em que vão ocorrendo as liberações, as importâncias respectivas são depositadas na conta indicada pelo juiz requisitante, ficando à sua disposição (IN nº 11/97 do TST, item VIII, alínea a). Em Minas Gerais, o TJ dispõe que, uma vez efetivado o depósito para a quitação do débito, deverá a entidade devedora comunicar o fato imediatamente ao Presidente do Tribunal, enviando cópia reprográfica do recibo do depósito (RI, art. 338, § único).

³² Aqui a expressão crime de responsabilidade é utilizada em sentido amplo, vale dizer, abrange a idéia de infração penal (processada e julgada por órgão do Poder Judiciário e sujeita a sanções de natureza criminal, ou seja, pena ou medida de segurança) e infração político-administrativa (processada e julgada por órgão político – Poder Legislativo – e sujeita a sanções políticas, como a perda do mandato e inabilitação do exercício da função pública por um tempo específico). Crime de responsabilidade, em sentido estrito, significa infração de natureza político-administrativa.

³³ Compete ao STJ processar e julgar, originariamente, nos crimes de responsabilidade os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais Regionais Federais e dos Tribunais Regionais do Trabalho (CF, art. 105, I, a).

³⁴ APn 414 / PB, Rel. Min. Eliana Calmon, Corte Especial do STJ, 07/12/2005.

³⁵ Os crimes definidos nessa Lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública (Lei nº 1.079/50, art. 2º).

³⁶ O Presidente do STF, Min. Nelson Jobim, apresentou, em 06/09/2005, para um grupo de Governadores e Prefeitos, alternativa para pagamento de precatórios. Pela proposta, em suma, Estados e Municípios criariam um fundo destinado a receber um percentual fixo de suas receitas – 3% para Estados-Membros e 2% para os Municípios. Do total desses recursos, 70% seriam destinados a leilões públicos de compra e venda de precatórios – caso em que seriam comprados os precatórios de quem oferecesse maior deságio -, ficando os 30% restantes para pagamento dos credores que não quisessem participar do leilão, dando-se prioridade para os pagamentos de valores mais baixos (conforme notícia presente no site do STF - www.stf.gov.br -, em 06/09/05).

³⁷ De acordo com a notícia referida na nota anterior.

³⁸ Dados revelados pelo então Presidente do STF, Min. Marco Aurélio, durante o julgamento da ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, em 30/08/01.

³⁹ Informação prestada pelo ex-Presidente do STF, Min. Marco Aurélio, durante o julgamento da ADI 1.662-7/ SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário do STF, em 30/08/01.