Direito eleitoral na jurisprudência vinculante

            Talvez não imaginasse Montesquieu o desafio que se impôs ao Poder Judiciário em dimensionar sua atividade de guarda da Constituição a seus efeitos perante os demais poderes de Estado.

            Pode-se mesmo reconhecer como um dos elementos da crescente legitimação política do Poder Judiciário o controle de constitucionalidade que ele exerce sobre as leis e atos normativos, em particular por sua eficácia jurídica e social. No Brasil, a Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, revela essa tendência em vários de seus dispositivos; um deles, no entanto, condiz exatamente à constitucionalização do efeito vinculante, sacramentando as possibilidades de os órgãos judiciários intervirem legitimamente na administração pública das esferas federal, estadual e municipal.

            Não obstante o efeito vinculante inaugure uma vasta perspectiva de análise jurídica, este trabalho analisará sua mecânica no Direito Eleitoral, a partir dos julgados proferidos pelo Supremo Tribunal Federal, em resgate de sua percepção do fenômeno eleitoral, investigando as peculiaridades da vinculação na Justiça Eleitoral.

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1. PROVIMENTO JURISDICIONAL DE EFEITO VINCULANTE

            O denominado efeito vinculante surgiu como uma resposta à necessidade de conformação das decisões judiciais a um precedente originário de corte superior. Desenvolveu-se na Alemanha, a princípio, pela defesa em doutrina de que a eficácia erga omnes das decisões proferidas em jurisdição estatal teria um duplo sentido implícito em relação à norma argüida: de vedar sua reiteração legislativa e de impedir sua aplicabilidade a casos semelhantes, apesar de sua natureza não legal, tanto pelo aspecto formal como material.

            Da tese à realidade bastou um passo, ou melhor, a compreensão do efeito vinculante nas leis de organização de Tribunais Constitucionais estaduais, dentre as quais Gilmar Ferreira Mendes enumera a da Baviera, a de Hessen e a de Renânia Palatinado. Finalmente, a Lei da Corte Constitucional Alemã, em seu § 31, I, consagra o instituto com a seguinte redação:

            As decisões do Bundesverfassungsgericht e as ordens emanadas para o seu cumprimento são vinculantes para todos os Tribunais e autoridades administrativas.

            Para a doutrina alemã, a vinculação judicial somente ocorrerá relativamente às decisões de mérito proferidas pela Corte Constitucional. Por diverso da coisa julgada e da eficácia erga omnes, que se restringem à parte dispositiva da decisão, o efeito vinculante manifesta-se quanto a ela e também aos fundamentos determinantes da decisão (tragende Gründe), exceto quanto à própria Corte Constitucional, que apenas se vincula à parte dispositiva de suas decisões, ainda que determinantes seus fundamentos.

            O efeito vinculante aos demais tribunais e autoridades administrativas implica o desfazimento do estado de ilegitimidade, a revogação ou modificação de diploma legal que contenha norma similar à declarada inconstitucional e o dever de abstenção quanto à conduta ilegítima, na medida de seu amparo em norma inconstitucional.

            1.1.O EFEITO VINCULANTE NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA

            O efeito vinculante guarda alguma similaridade com o instituto do stare decisis. No direito norte-americano, as decisões da Suprema Corte vinculam todo o Poder Judiciário, assim como as decisões dos órgãos superiores de jurisdição estadual e federal vinculam seus respectivos órgãos judiciais inferiores; tais decisões denominam-se binding. As decisões de órgãos judiciários de mesma hierarquia ou de jurisdição diversa entre si não se vinculam, mas são persuasivas, seja pela autoridade de seu órgão prolator, pela excelência da decisão ou por refletir o entendimento predominante, denominando-se persuasive authority.

            No tocante à vinculação do próprio tribunal, é a regra seu acontecimento, exceto nos casos de alteração do entendimento da própria corte (antecipatory overrulling) ou de reforma do precedente (overstatement).

            No órgão vinculado, somente a decisão principal do precedente (holding) terá força normativa e será aplicada – e não a súmula ou o julgado das ações eleitas, como no Brasil. As chamadas obter dicta correspondem às teses secundárias do julgado, que não vinculam. O binding, no entanto, não será vinculante, se for diferente o suporte fático (distinguishing).

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2. O EFEITO VINCULANTE NO DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

            A atribuição de efeito vinculante a decisões de controle concentrado de constitucionalidade surgiu no direito brasileiro em decorrência da Emenda à Constituição nº 7, de 13 de Abril de 1977, que alterou a redação dada à alínea ‘l’ do art. 119 da Constituição, com o seguinte texto:

            Art. 119. .......................................................................................

            l) a representação do Procurador-Geral da República, por inconstitucionalidade ou para interpretação de lei ou ato normativo federal ou estadual.

            Ao dispor sobre esta representação, o STF dotou sua decisão de efeito vinculante, como se depreende da redação dada ao art. 187 de seu Regimento Interno.

            A redação original da Constituição Federal de 1988 nada dispunha a respeito do efeito vinculante. Sua previsão no texto constitucional ocorreu com a Emenda nº 3, de 17 de Março de 1993, que o atribuiu apenas em relação às ações declaratórias de constitucionalidade – ADC. A redação dada ao § 2º do art. 102 era a seguinte:

            Art. 102. ......................................................................................

            § 2º. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo.

            A doutrina jamais deixou de apontar a incoerência dessa norma, porque o mérito da ADC sempre equivalerá ao inverso da ação direta de inconstitucionalidade – ADIN (Ferrari, 2004: 489), ou melhor, a garantia constitucional do efeito vinculante deverá ser a mesma para tais ações. É fato, pois, que esta previsão constitucional foi regulamentada através do parágrafo único do art. 28 da Lei nº 9.868, de 10 de Novembro de 1999, numa redação mais abrangente que o texto constitucional:

            Art. 28. .........................................................................................

            Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.

            A Lei nº 9.882, de 3 de Dezembro de 1999, ao regulamentar o processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental – APF, prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal de 1988, conforme redação dada pela Emenda nº 3/93, dispôs no § 3º de seu art. 10 que:

            Art. 10. .....................................................................................

            § 3º. A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Público.

            Através da Emenda nº 45/2004, o efeito vinculante foi atribuído às decisões definitivas de mérito das ADIN e das ADC. O § 2º do art. 102 passou a vigorar com a seguinte redação:

            Art. 102........................................................................................

            § 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

            De acordo com o direito processual, o efeito vinculante é manifesto em ADIN e ADC, por força do § 2º do art. 102 da Constituição Federal de 1988 e do parágrafo único do art. 28 da Lei nº 9.868/99; e também na APF, nos termos do § 3º do art. 10 da Lei nº 9.882/99. O curioso é que a vinculação será obtenível por três ações diferentes em seus pressupostos processuais, como se depreende do quadro seguinte.

	Legitimidade Ativa	Finalidade
ADIN	Presidente da República; Mesa do Senado; Mesa da Câmara dos Deputados; Mesa de Assembléia Legislativa; Governado de Estado ou do Distrito Federal; Procurador Geral da República; Conselho Federal da OAB; partido político com representação no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional	Declaração de inconstitucionalidade ou não de lei ou ato normativo
ADC	Presidente da República; Mesa do Senado; Mesa da Câmara dos Deputados; Procurador Geral da República	Declaração de constitucionalidade ou não de lei ou ato normativo
APF	Presidente da República; Mesa do Senado; Mesa da Câmara dos Deputados; Mesa de Assembléia Legislativa; Governado de Estado ou do Distrito Federal; Procurador Geral da República; Conselho Federal da OAB; partido político com representação no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional	Reparar ou evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público

            Em relação à legitimidade ativa dos partidos políticos, será atribuível para o processo constitucional apenas àqueles que tiverem representação parlamentar, conforme entendimento reiterado do Supremo Tribunal Federal (ADIN nº 2.060/RJ, sendo Relator o Ministro CELSO DE MELLO, publicado no DJU de 26/04/2000; no mesmo sentido, ADIN nº 2270 e 2279), sendo que a atuação processual das ADIN por partido político somente será admitida por meio de seu diretório nacional (ADIN nº 610/PI; ADIN nº 1.528-QO/AP; ADIN nº 2.547/SE; ADIN nº 2.782/GO; ADIN nº 2.788/GO; ADIN nº 3.122/TO; ADIN nº 3.134/BA; ADIN nº 3407), vedando-se seu exercício às coligações partidárias (ADIN 3382) e aos próprios candidatos.

            Afora a legitimidade ativa, constituem pressupostos processuais das ações:

            1) ADIN: a competência do STF; a existência de lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital cuja compatibilidade com as normas constitucionais seja questionável.

            2) ADC: a competência do STF; a existência de lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital cuja compatibilidade com as normas constitucionais esteja sendo discutida judicialmente.

            3) APF: a competência do STF; a ocorrência de lesão ou ameaça de lesão a preceito fundamental por parte do Poder Público; e o esgotamento de outras medidas processuais.

            Para efeito de vinculação, Alexandre de Moraes (2005: 674) noticia a provisão de efeito vinculante às decisões liminares proferidas em ADIN pelo STF. Quanto à ADC, o art. 21, caput, da Lei nº 9.868/99 prevê a possibilidade de o STF, mediante decisão da maioria absoluta de seus membros, determinar a suspensão do julgamento de processos que envolvam a aplicação de lei ou ato normativo até o julgamento definitivo da ação direta. Para Gilmar Ferreira Mendes,

            o efeito vinculante da decisão concessiva da medida cautelar em ação declaratória de constitucionalidade não apenas suspende o julgamento de qualquer processo que envolva a aplicação da lei questionada (suspensão dos processos), mas também retira toda ultra-atividade (suspensão de execução dos efeitos futuros) das decisões judiciais proferidas em desacordo com o entendimento preliminar esposado pelo Supremo Tribunal.

            Em relação à APF, os §§ 1º a 3º do art. 5º da Lei nº 9.882/99 autorizam a concessão de medida liminar para que se suspenda a tramitação de processos ou os efeitos de julgamento ou qualquer outra medida judicial que se relacione com a matéria objeto da argüição. A liminar poderá ser deferida pela maioria absoluta dos membros do STF ou, em caso urgente ou de perigo de lesão grave, pelo Relator, ad referendum do Plenário.

            Caso os pressupostos processuais não se façam presentes no ajuizamento da ação ou deixem de existir durante sua tramitação, o art. 21, inciso I, do Regimento Interno do STF outorga ao Relator competência para decidir de plano a ADIN, segundo precedentes do próprio tribunal (ADIN nº 2270, nº 2284 e nº 2287).

            2.1.SÚMULA

            A impressão de efeito vinculante à súmula do STF ocorreu apenas com a Emenda nº 45/2004, desde que assim decidido pela maioria absoluta dos Ministros do Pretório Excelso, a partir de reiteração jurisprudencial sobre determinada matéria. O mesmo quorum será exigido para a modificação ou o cancelamento do verbete.

            Na forma do § 2º do art. 103-A da Constituição de 1988, os legitimados para propor ADIN poderão requerer a aprovação, a revisão ou o cancelamento de súmula.

            De acordo com o art. 8º da Emenda nº 45/2004, as súmulas já existentes somente adquirirão efeito vinculante, se forem ratificadas pelo Supremo Tribunal Federal, em decisão majoritária proferida sob quorum de dois terços, e publicadas.

            2.2.ÓRGÃOS VINCULADOS

            São vinculados às decisões do STF proferidas em sede de ADIN, de ADC e de Súmulas, o Poder Judiciário e a Administração Pública direta e indireta das esferas federal, estadual e municipal (art. 102, § 2º, da Constituição de 1988). No caso da APF, a legislação menciona o Poder Público.

            O Poder Judiciário seria naturalmente vinculado às decisões do STF, quer pela pertença orgânica, quer pelo controle difuso de constitucionalidade que deve exercitar. Embora a norma constitucional sequer tenha aludido ao Poder Legislativo, a vinculação não é admitida pelo STF, apesar do entendimento contrário da doutrina de Alexandre de Moraes (2005: 684).

            O Supremo Tribunal Federal não se encontra autovinculado aos fundamentos determinantes de suas próprias decisões, por expresso comando constitucional ("demais órgãos do Poder Judiciário"). Para Mendes, entender o contrário "poderia significar uma renúncia ao próprio desenvolvimento da Constituição".

            Tratando-se de investigação do efeito vinculante em matéria eleitoral, sobressai o interesse de perscrutar a vinculação da Justiça Eleitoral aos precedentes do STF.

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3. PROVIMENTOS VINCULANTES NO DIREITO ELEITORAL

            Quanto ao conteúdo da vinculação, tanto a parte dispositiva como seus fundamentos determinantes ensejam tal efeito. De acordo com Mendes,

            o caráter transcendente do efeito vinculante impõe que sejam considerados não apenas o conteúdo da parte dispositiva da decisão, mas a norma abstrata que dela se extrai, isto é, a proposição de que determinado tipo de situação, conduta ou regulação – e não apenas aquela objeto do pronunciamento jurisdicional – é constitucional ou inconstitucional e deve, por isso, ser preservado ou eliminado.

            Ao se catalogar o estrito leque de decisões capazes de produzir o efeito vinculante em matéria eleitoral, uma primeira impressão ressalta aos olhos: não há ação declaratória de constitucionalidade proposta a seu respeito, tampouco argüições de descumprimento de preceito fundamental; pouquíssimas são as decisões em ADIN que tratam do Direito Eleitoral em seu mérito; não há súmula vinculante sobre esta matéria.

            Não obstante os resultados da pesquisa jurisprudencial pareçam indicar que o efeito vinculante não afetará o Direito Eleitoral, nem por isso a matéria torna-se avessa a uma análise prospectiva da aplicação daqueles seus institutos cuja constitucionalidade seja discutível.

            Até o fechamento deste artigo, pudemos catalogar setenta e quatro ações diretas de inconstitucionalidade que afetariam os institutos do Direito Eleitoral. Para os estreitos lindes da possibilidade de vinculação das decisões do Pretório Excelso, destas interessam apenas dezesseis, justamente aquelas em que se fez declarada ou não a inconstitucionalidade das normas que lhe compõem o ordenamento jurídico.

            A ADIN nº 692-4 reconheceu como inconstitucional lei estadual que fixa o número de Vereadores, afirmando a competência privativa do Município para o ato (art. 29, VI, da Constituição de 1988). Contrariamente, as ADIN nº 3345-0 e 3365-4, ambas julgadas improcedentes, assentaram a constitucionalidade de resolução do TSE em que foi fixado o número de Vereadores.

            A ADIN nº 718-1, julgada improcedente, dissociou o processo de criação de município do processo eleitoral, afirmando o princípio da anterioridade da lei eleitoral (em um ano, para fins de sua aplicação, na forma do art. 16 da Constituição de 1988). Em idêntico fundamento, foi resolvido na ADIN nº 3865-8, julgada procedente, que a alteração das regras do processo eleitoral, especialmente acerca da verticalização das coligações para efeito de registro de candidaturas, deverá observar a anterioridade constitucional.

            A ADIN nº 1363-7, julgada improcedente, tornou constitucional o tratamento disposto pela Lei nº 9.096/95 às bancadas, em nada invasor das normas regimentais de parlamento.

            As ADIN nº 1371-8, 1377-7 e 2084-6 permitiram ao membro do Ministério Público filiar-se a partido político somente depois de afastado de suas funções. A propósito, a Emenda Constitucional nº 45/2004 acolheu este entendimento ao alterar a redação do art. 128, § 5º, II, ‘e’, da Constituição Federal de 1988, vedando ao membro do Ministério Público qualquer possibilidade de exercício de atividade político-partidária concomitantemente ao desempenho de suas funções institucionais.

            A ADIN nº 1459-5 tornou admitida a ação rescisória em seara eleitoral, excepcionando a circunstância de que ela não terá efeito suspensivo, para permitir ao sucumbido em ação que tenha reconhecido a inelegibilidade o exercício de mandato eletivo.

            A ADIN nº 1465-0, julgada improcedente, tratou da dupla filiação, para reconhecer sua regulação por lei – no caso, a Lei nº 9.096/95 – sem ofensa à autonomia dos partidos políticos. De acordo com a decisão, a norma contida no parágrafo único do art. 22 da LOPP fica mantida, para tornar nula as duas filiações a partidos políticos, se não for feita a comunicação do cancelamento de filiação anterior.

            Na ADIN nº 2275-0, julgada improcedente, reconheceu-se a tribunal regional eleitoral a competência para editar resolução acerca de propaganda eleitoral.

            A ADIN nº 2306-3, julgada improcedente, pugnou pela não-lesividade a direito adquirido de partidos políticos quanto ao recebimento de receitas do fundo partidário em relação à concessão de anistia a multas de eleitores, feita por lei especial.

            A ADIN nº 2763-8 veda a composição de tribunal regional por regra prevista em regimento interno de órgão judicial regional.

            A ADIN nº 2938-0, julgada procedente em parte, declarou inconstitucional disposição de lei estadual que tratou das condições de elegibilidade para o cargo de juiz de paz, por competir a matéria à União, mediante edição de lei complementar.

            A ADIN nº 3685-8, julgada procedente, reafirmou a aplicação do princípio da anterioridade, como inscrito no art. 16 da Constituição Federal de 1988, às regras de cada processo eleitoral, ainda que se trate de emenda constitucional superveniente após o prazo de um ano antes das eleições.

            Em relação às súmulas, somente há no STF a de nº 728, cujo enunciado fixa o prazo de três dias para interposição de recurso extraordinário contra decisão do TSE, a serem contados da publicação do acórdão, na forma do art. 12 da Lei nº 6.055/74, ainda a depender de ratificação, na forma do art. 8º da Emenda Constitucional nº 45/2004.

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4. RECLAMAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE DEFESA DO EFEITO VINCULANTE

            O art. 103-A, § 3º, da Constituição de 1988 é expresso em conferir àquele que for lesado ou ameaçado de lesão por ato administrativo ou decisão judicial que contrariar ou aplicar indevidamente súmula vinculante legitimidade ativa para propor a reclamação perante o STF, visando garantir a autoridade de suas decisões vinculantes.

            Alexandre de Moraes destaca a mudança de entendimento do Pretório Excelso sobre a legitimidade ativa para a reclamação, após a Emenda nº 45/2004:

            Com o advento da Lei nº 9.868/99 e a previsão de efeitos vinculantes, conforme já analisado, desde logo, entendemos que haveria ampliação da legitimidade para ajuizamento de reclamações, na hipótese de desrespeito dos demais órgãos do Poder Judiciário às decisões proferidas em sede de ação direta de inconstitucionalidade pelo STF, permitindo-se ao interessado, no caso concreto, a utilização desse instrumento para a concretização dos efeitos vinculantes. Esse posicionamento foi reforçado com a constitucionalização dos efeitos vinculantes nas ações diretas de inconstitucionalidade, por força da EC nº 45/04 (nova redação do § 2º, do art. 102, da Constituição Federal).

            Para efeitos eleitorais, a reclamação somente tende a ser manietada de acordo com o proferimento das decisões do STF em matéria eleitoral.

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BIBLIOGRAFIA

            FERRARI, Regina Macedo Néri. Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade. 5ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

            JANSEN, Rodrigo. A Súmula Vinculante como Norma Jurídica. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 240: 225-264, abril – junho de 2005.

            MENDES, Gilmar Ferreira. O efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, nº 43, julho 2000.

            MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005.