O princípio da subsidiariedade e o Estado

O processo de agregação e cooperação vivenciado hoje pela Europa, ao pressupor que as regras de ação entre instituições comunitárias e os Estados-Membros sejam determinadas pela medida de soberania que cada um conserva na ordem institucional, retoma o cerne do debate acerca do Estado e de sua conceituação. Em que pese não se confundirem os impulsos que motivam a União Européia com as forças que positivaram constituições pátrias, ^[01] e, mais ainda, apesar da forte conotação histórica que a palavra traz consigo, há se ressaltar que a estrutura da União Européia transpira "ares federalistas". ^[02]

"Ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínio espacial e temporal de vigência, soberana ou imediata relativamente ao Direito internacional e que é, globalmente ou de um modo geral, eficaz", ^[03] não se pode olvidar que o Estado - população, território e poder - é uma realidade dinâmica. Não só porquanto processo histórico a par de outros, mas, principalmente, porque os fins a que se propõe impelem-no para novos modos de estruturação e eles próprios vão-se modificando e, o mais das vezes, ampliando. ^[04]

Dentre as possíveis classificações identificadas pela doutrina, a dicotomia entre o Estado unitário e o federal se revela imprescindível para o estudo proposto, de modo que se torna mister distingui-los, ainda que a distância conceitual entre eles possa não se confirmar na prática. Caracteriza o Estado unitário a existência de um único centro de poder irradiador de decisões políticas expressas em lei, marcado pela dissociação administrativa não autônoma, seja ela desconcentração ou descentralização. ^[05] Assim, ainda que haja órgãos legislativos ou executivos escolhidos diretamente pela população interessada, eles não são fruto de um independência política da unidade local. "Vale dizer, o poder central admite subdivisões, mas, não há como se falar em autonomia que permita ao local se sobrepor ao central". ^[06]

Já na denominada Federação sobrepõem-se governos que irradiam seu poder sobre territórios e populações comuns, inclusive com a divisão vertical dos poderes/funções do Estado formulada a partir de uma disseminação política. De fato, o Estado federado - e assim ocorre também no âmbito da União Européia -, depende de Constituição Federal enquanto decisão política primeira para distribuir entre os vários entes que o compõem as respectivas competências e atribuições executiva, legislativa e jurisdicional, à moda do quanto enunciou Montesquieu ^[07]. Quer por seus fundamentos, quer por seus princípios orientadores, o federalismo oferece a possibilidade de criar uma sinergia entre dois pólos de atração opostos: a atração pela globalização sob a pressão da nova revolução tecnológica e o fascínio pelas singularidades culturais, pela interdependência que tende para a mundialização e as alianças continentais. ^[08] Especificamente no cenário contemporâneo, enquanto num Estado federal a estrutura e a repartição dos poderes estão claramente definidas, a União Européia se caracteriza por um processo e uma estrutura em pleno desenvolvimento, cujas formas inéditas estão longe de serem definitivas.

Como orientação geral respeitante às competências que as instituições comunitárias exercem em partilha com as competências dos Estados-membros e de certas regiões, o princípio da subsidiariedade, disciplinado no artigo 5º do Tratado da Comunidade Européia, ^[09] ganhou consistência no contexto do ordenamento jurídico comunitário autônomo, que teve no Tratado de Maastricht a pedra angular do processo de integração europeu. ^[10] Etimologicamente originária do latim subsidium, a noção da subsidiariedade tem raízes em formulações filosóficas e em aspirações de política social que remontam às idéias de Aristóteles e às de Dante Alighieri, embora possa consagrar como seu marco histórico, ainda sem a normatividade da regra jurídica, a doutrina social da Igreja Católica. De fato, tendo na Encíclica Quadragesimo Anno, elaborada pelo Papa Pio XI, sua principal formulação moderna, surgiu para proteger a autonomia individual ou coletiva contra toda intervenção pública injustificada. O valor subsidiariedade recusa a idéia de monopólio e prestigia a de participação, porquanto pressupõe harmonia, i.e., equilíbrio entre o central e o periférico. Realmente, as considerações primeiro aplicadas à Igreja estendem-se a outras organizações e servem como balizadores na relação entre a sociedade civil e o Estado já que implicam, ao mesmo tempo, o direito de cada um exercer suas responsabilidades e o dever dos poderes públicos de proporcionar a cada um os meios para que assim se concretizem. Sob sua disciplina, os homens ou uma comunidade menor podem fazer, por si próprios, aquelas condutas que não devem ser assumidas por uma sociedade mais elevada e politicamente melhor organizada, motivo pelo qual sustenta-se que a difusão do princípio está vinculada à ordenação e função recíproca que os grupos realizam entre si com a comunidade política que os compreende. ^[11]

Das considerações precedentes resulta que o princípio da subsidiariedade se anuncia simultaneamente como critério de orientação positivo para as novas competências e como proteção contra as precipitações do poder central. ^{[12] [13]} Em sendo a descentralização racionalizada das funções do Estado um dos elementos caracterizados do pacto federativo, aprimorá-lo seria propiciar meios para o fortalecimento do próprio regime político democrático. Contudo, não se entende imprudente afirmar que serve também como baliza para o Estado unitário desconcentrado, ou em nível superior, descentralizado, como o são alguns Estados Nacionais como Portugal e França. A subsidiariedade em geral, e em particular, no processo de construção européia, reforça a legitimidade democrática porquanto evita a configuração de um poder central excessivo e desligado dos problemas dos cidadãos ao mesmo tempo em que significa a fiscalização da observância de normas, oportunidade de introduzir novas políticas e empreender novas ações e controle posterior pelo Tribunal de Justiça. Também, pressupõe o exercício eficaz das competências bem como revela a transparência, já que favorece uma clara repartição de funções entre os diversos níveis de poderes públicos, facilitando ao cidadão a identificação das atribuições de cada um deles. ^[14] Com efeito, "este princípio não deve ser entendido como limite de atuação do Estado, mas como especificação da natureza dessa intervenção".

---

Notas

⁰¹ motivos pelos quais se entende que o poder constituinte originário deveria ser fragmentado na atuação dos representantes dos povos, das organizações não governamentais e da sociedade civil.

⁰² A expressão está contida IN: PAGLIARINI, A. C. A Constituição Européia como signo: da superação dos dogmas do Estado Nacional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

⁰³ KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. 5ed. São Paulo: Martins Fontes, 1997.

⁰⁴ JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional. Tomo I, p. 49.

⁰⁵ Embora as duas figuras digam respeito à forma de prestação de um serviço público, descentralização significa transferir a execução terceiros que não se confundem com a Administração Direta, e a desconcentração significa transferir a execução de um serviço público de um órgão para o outro dentro da Administração Direta, permanecendo esta no centro.

⁰⁶ WEICHERT, M. A. Saúde e federação na Constituição Federal Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2004. p. 16.

⁰⁷ Simbolicamente, afirma a doutrina que se convive numa repartição horizontal do poder estatal entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com uma divisão vertical entre os membros da federação, União, Estados e, se o caso, Municípios.

⁰⁸ Segundo Denis de Rougemont com o federalismo renuncia-se à hegemonia porque federar seria reunir elementos diversificados num equilíbrio dinâmico. In: SIGJANSKI, D. O futuro federalista da Europa. Lisboa: Gradiva, 1996.

⁰⁹ Artigo 5º TCE: "A Comunidade actuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objetctivos que lhe são cometidos pelos do presentes Tratado. Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objetctivos acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário".

¹⁰ já que com ele se excede, pela primeira vez, o objetivo econômico inicial da Comunidade, ultrapassando o ideal de um mercado comum para lhe dar vocação de unidade política.

¹¹ YUNG, G. A. O princípio de subsidiariedade no Direito Comunitário. IN Revista de Direito Constitucional e Internacional. n. 45. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 07/41.

¹² Em resposta às necessidade concretas, a ação subsidiária da Comunidade Européia não se afirma apenas sob formas múltiplas de cooperação ou de coordenação, esforços dos Estados membros. Como identifica Dusan Sidjanski, abundam os exemplos: "a política regional, a protecção do meio ambiente, bem como toda uma série de novas atividades comunitárias em domínios como a saúde pública, a proteção aos consumidores (...) num mesmo espírito mas num contexto diferente, os contributos subsidiários da União balizam as iniciativas comunitárias de política externa e de segurança comum, bem como a cooperação nos domínios da justiça (..)" op.cit. p. 230.

¹³ "O segredo para uma melhor distribuição das competências na União consiste numa melhor aplicação do princípio da subsidiariedade, tendo em conta a necessidade de adaptação a circunstâncias e prioridades que evoluem a um ritmo acelerado. as distinções rígidas não correspondem à dinâmica do mundo real".

¹⁴ YUNG. op. cit. p. 35.