Resumo
No Brasil a CPMF foi extraída do modelo de imposto britânico que tinha por objetivo estabilizar o mercado da Inglaterra, sendo utilizada em nosso território como uma ferramenta de suma importância para combater a sonegação de impostos. Sua implantação foi idealizada no Governo Fernando Henrique Cardoso, para resolver problema de caixa em seu Ministério, assim perdurando até idos de 2007. A mencionada contribuição inicialmente era destinada ao custeio de políticas públicas da área da Saúde, entretanto, por diversas vezes teve sua desviada a sua finalidade. Dessa forma o presente trabalho destina-se a fazer uma análise, crítica sobre a instituição e implantação da CPMF, destacando a sua constitucionalidade e legalidade.
Palavras-chave: CPMF. IPMF. IOF. Constitucionalidade.
Introdução
A CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira) foi instituída em nosso ordenamento jurídico-positivo, para vigorar pelo prazo máximo de dois anos, pela EC (Emenda Constitucional) nº 12/96, que incluiu o art. 74 ao ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Tributárias).
Após essa emenda, foi editada a Lei nº 9.311/96, instituindo a cobrança deste tributo pelo período de treze meses.
A seguir, a Lei nº 9.359/97 prorrogou esta cobrança por mais onze meses, esgotando, pois, o prazo final de vinte e quatro meses autorizado pela EC nº 12/96, em 22/01/99.
Sobreveio, então, a EC nº 21, de 18/3/99, modificando o art. 75 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), para assim determinar:
“é prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrança da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira de que trata o art. 74, instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, modificada pela Lei nº 9.539, de 12 de dezembro de 1997, cuja vigência é também prorrogada por idêntico prazo”.
Neste contexto, salienta-se que, quando a EC nº 21, em 18/3/99, houve por bem prorrogar a vigência do tributo, por certo, as referidas leis já estavam com seu prazo expirado desde 22/01/99.
E, seguindo nesta esteira, foi instituída a Emenda Constitucional nº 37/02, prorrogando, por trinta e seis meses, a cobrança da CPMF que, a nosso ver, já não mais se encontrava em vigor.
Discute-se, pois, em sede doutrinária e jurisprudencial, a validade da cobrança deste tributo.
É, pois, finalidade deste singelo trabalho, discorrer sobre o tema e, ainda, com a devida vênia, avançar em outras polêmicas que têm sido suscitadas sobre a constitucionalidade do tributo em referência.
1 A CPMF no Brasil
Inspirada num imposto inglês instituído em 1936 que visava estabilizar o mutável mercado da Inglaterra, a Contribuição Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF, no Brasil, apresentou-se inicialmente como uma importante ferramenta contra a sonegação de impostos, vez que a Receita Federal poderia analisar informações cruzadas entre bancos e valores declarados por indivíduos e empresas. Assim como veio em caráter substitutivo ao Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira – IPMF que, criado quando do Governo Itamar Franco, tinha como hipótese de incidência do tributo os débitos lançados sobre as contas mantidas pelas instituições financeiras.
A implantação dessa contribuição no bojo obrigacional tributário pátrio foi idealizada durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, pelo então Ministro da Saúde Adib Jatene, na década de 1997, ideologicamente para resolver o latente problema de caixa em seu Ministério, perdurando até o ano de 2007. Não obstante sua finalidade questionava-se, à época, as razões pelas quais as políticas públicas de saúde não avançavam, já que houveram sido direcionados recursos próprios e específicos para tal setor (o da Saúde).
Segundo a imprensa pretérita à vigência da CPMF, Abid Jatene, que já havia sido Ministro da Saúde no Governo Collor, houvera identificado os problemas no setor da Saúde e elaborou um “plano de metas”, mas com o orçamento de que dispunha, não era possível cumpri-lo. Partindo dessa premissa, foi pensada uma nova fonte de recursos exclusiva para o setor. Instituiu-se, então, a CPMF pela Lei nº 9.311/96.
Para o ex-Presidente do Conselho Federal de Farmácia, Jaldo Santos, "a ideia do então Ministro era que a CPMF vigorasse por uns três anos, até que fosse realizada a reforma fiscal prevista pela área econômica, sanando os problemas do setor de saúde[i]”
Entretanto, essa contribuição foi alvo de várias outras críticas, dentre elas, foi pontuado um “efeito cumulativo” contrário ao normativo principiológico tributário aplicável à época (ainda vigente) da Não Cumulatividade, pois cada etapa do processo de produtos manufaturados complexos era afetado pela CPMF. Isso devido às várias movimentações financeiras necessárias à completude do produto final e, principalmente, pela ausência do desenvolvimento esperado na saúde brasileira, conforme outrora mencionado.
Assim, com a Emenda à Constituição nº 21, de 18 de março de 1999, a contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e de direitos de natureza financeira, a que se referia o art. 74 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, passou a destinar recursos também para as políticas públicas de erradicação da pobreza e previdência social.
Salienta a curiosidade de que, à época, o atual vice-presidente da República Michel Temer, era quem presidia a Mesa da Câmara dos Deputados. Isso porque, não obstante os esforços do então presidente Luis Inácio Lula da Silva do Partido dos Trabalhadores, a prorrogação CPMF não foi aprovada em 2007, principalmente porque a base opositora votou de forma unânime para o fim dessa contribuição que deixou de vigorar em primeiro de janeiro de 2008.
Mesmo diante dessa “derrota” política, que contribuiu para as já corroídas políticas públicas de Saúde etc., os ativos desse partido não desistiram de seu retorno, pois encabeçado pelo Senador Tião Viana, um dos representantes da base aliada petista no Estado do Acre, tramita o Projeto de Lei Complementar nº 306/2008 que prevê a volta da CPMF, agora sob a nomenclatura de Contribuição Social para a Saúde – CSS que, após apertadíssima aprovação na Câmara dos Deputados foi encaminhada ao Senado.
Atualmente, após a primeira eleição da atual presidente da República Dilma Rousseff, acompanhada pelo outrora Presidente da Câmara dos Deputados Michel Temer, que ainda ocupa o assento vice-presidencial dada a reeleição de ambos, o imediato ex-Presidente Lula da Silva defendeu a volta da contribuição já para o início de 2011. Tal discussão perdura até os dias atuais, inclusive com promessas de retorno em 2015 ou 2016.
2 Da constitucionalidade da CPMF
Conforme retromencionado a CPMF (que em síntese, significa Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira) tinha como hipótese de incidência geradora de obrigação tributária, as movimentações financeiras dos contribuintes. Assim como o extinto IPMF (Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira) e o IOF (Imposto sobre Operações Financeiras), tinha classificação eminentemente extrafiscal, que, aliás, é característica semelhante nos tributos incidentes sobre as operações financeiras.
A Contribuição em liça, destinada inicialmente ao custeio das políticas públicas da área da Saúde, foi por diversas vezes desviada da sua finalidade. Esse desvio, pelo menos em parte, ocorreu devido à Desvinculação de Receitas da União, a chamada DRU.
Trata-se de um mecanismo que permite ao governo realocar 20% (vinte por cento) do Orçamento Público (com exceção do Fundo de Combate à Pobreza e os orçamentos de natureza previdenciária), conforme sua conveniência – como para atingir a meta do superávit primário, por exemplo.
Dessa forma e por esse motivo, fica incontroverso o fato de que, além de ser uma contribuição social destinada aos investimentos e melhorias na área da Saúde, a permanecia ou repristinação travestida de nova contribuição social destinada à prestação das políticas públicas de saúde, é de interesse da cúpula da também do Poder Executivo, sendo, talvez por essa razão, as reiteradas tentativa de revigorar a CPMF.
Acontece que essa “Contribuição”, até na sua espécie, já nasce inconstitucional, vez que não foi instituído como “Imposto”, mediante, inclusive, lei complementar na forma prevista no artigo 154, inciso I, da Constituição Federal. Explica-se:
Segundo o dispositivo constitucional supramencionado
Art. 154. A União poderá instituir:
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
I - importação de produtos estrangeiros;
II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
III - renda e proventos de qualquer natureza;
IV - produtos industrializados;
V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
VI - propriedade territorial rural;
VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
Significa dizer, com suporte naquilo expendido no capítulo anterior, que as “Leis Temporárias”, criadoras e postergadoras da CPMF – inclusive as Emendas Constitucionais que a acompanharam, foram promulgadas de maneira inconstitucional, desde o seu nascedouro, sendo sua prorrogação no tempo fruto de mecanismos políticos (o que alguns denominam de “absolutismo estatal”) ao bem do fisco, em prejuízo do povo – não bastasse sua existência, cogita-se seu retorno.
Essa linha argumentativa encontra pilar sustentatório no corpo doutrinário, dentre eles, o Doutor em Direito Tributário Roque Antônio Carraza, que em sua obra Curso de Direito Constitucional Tributário, assevera:
Muito bem, a CPMF é, sem dúvida, uma contribuição social para a Seguridade Social, que, não estando prevista nos incisos I a III do art. 195 da Constituição Federal, só podia encontrar fundamento de validade no §4º deste mesmo artigo.
Assim, devia ter sido criada por meio de lei complementar, que: a) a submetesse ao princípio da não-cumulatividade; b) não lhe desse hipótese de incidência e base de cálculo idênticas às dos impostos arrolados nos arts. 153, 155 e 156 da Constituição Federal; e c) destinasse 20% do produto de sua arrecadação aos Estados e ao Distrito Federal.
Ora, nada disso aconteceu, porquanto a CPMF, em função da Emenda Constitucional n. 12/96, foi criada por meio de lei ordinária (a Lei n. 9.311/96, ao depois ‘prorrogada’ pela Lei n. 9.539/97), que a tornou cumulativa, imprimiu-lhe base de cálculo coincidente com a do IOF ( um dos discriminados na Constituição, mas precisamente em seu art. 153, V) e não destinou 20% do produto de sua arrecadação aos Estados e ao Distrito Federal. Esta situação inconstitucional foi mantida pela Emenda Constitucional n. 21/99[ii].
Sustentado nessas assertivas, entende-se que a instituição desse Imposto sobre as operações financeiras, travestido de Contribuição, não conseguiria “sobreviver” ao crivo das Casas Legislativas, haja vista as apertadíssimas e polemicas votações apontadas no capítulo imediatamente acima.
Não obstante a latente inconstitucionalidade da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira, em razão da incorreção na eleição da espécie de tributo eleita para sua instituição, a CPMF era, de toda forma, inconstitucional, vez que a simples postergação no tempo desse tributo fere a segurança jurídica – no instante em que o Poder Legislativo não só a instituiu, mas a prorrogou.
Afora isso, a CPMF desrespeitava o norteador jurídico da Não Cumulatividade (pelas razões expendidas no capítulo anterior). Assim como, se “revigorada”, implicará necessariamente em bitributação, vez que terá como mesmo fato gerador do IOF, as operações financeiras – ou seja, a cada transação bancária, o contribuinte arcará com o imposto sobre operações financeiras e ainda contribuirá sobre a mesma operação.
Dessa forma, o que se tem é que a CPMF, durante toda a sua existência, era inconstitucional e só foi viabilizada através de fortes artifícios políticos (ou administrativos, se pensado de forma finalística). Seu retorno, de maneira nenhuma representará engrandecimento ou melhoramento aos cidadãos brasileiros, isso porque, ainda que inconstitucional, até seria “justificável” sua instituição caso trouxesse o mínimo solução a precária política pública de Saúde – o que não aconteceu.
3 IPMF, CPMF, IOF e CSS
Conforme expendido, o ex-Presidente da República Federativa do Brasil Itamar Franco instituiu, durante o seu governo, o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF). Com fulcro na Emenda Constitucional nº 13/93, permitiu a União tributar, nos termos legais, a movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, o que ficou popularmente ficou conhecido como “Imposto do Cheque”.
Segundo o dispositivo (i)legal suscitado, o IPMF teria as seguintes características: não se aplicaria o princípio da anterioridade anual (art. 15, III, b da CF/88) e nem a imunidade intergovernamental recíproca (art. 150, VI da CF/88), existia um prazo fixo até 31 de dezembro de 1994 para sua cobrança, sua alíquota seria de 0,25% (zero vírgula vinte e cinco por cento) e caberia ao Poder Executivo, nos termos da lei, reduzir ou restabelecer a alíquota. Ainda, o produto da arrecadação não se submeteria a repartição com as demais unidades federadas.
Consoante a Lei Complementar nº 77/93, nos 5 (cinco) incisos de seu artigo 2º importavam em fato gerador de IMPF:
Art. 2° O fato gerador do imposto é:
I - o lançamento a débito, por instituição financeira, em contas-correntes de depósito, em contas-correntes de empréstimo, em contas de depósito de poupança, de depósito especial remunerado e de depósito judicial, junto a ela mantidas;
II - a liquidação ou pagamento, por instituição financeira, de quaisquer créditos, direitos ou valores, por conta e ordem de terceiros, que não tenham sido creditados, em nome do beneficiário, nas contas referidas no inciso anterior;
III - o lançamento, e qualquer outra forma de movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, não relacionados nos incisos anteriores, efetuados pelos bancos comerciais, bancos múltiplos com carteira comercial e caixas econômicas;
IV - a liquidação de operações contratadas nos mercados organizados de liquidação futura;
V - qualquer outra movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira que, por sua finalidade, reunindo características que permitam presumir a existência de sistema organizado para efetivá-la, produza os mesmos efeitos previstos nos incisos anteriores, independentemente da pessoa que a efetue, da denominação que possa ter e da forma jurídica ou dos instrumentos utilizados para realizá-la.
Esse imposto permaneceu em vigor no Brasil até 31 de dezembro de 1994. Logo após, o então Chefe do Poder Executivo Fernando Henrique Cardoso instituiu a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), por meio da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, com fulcro no artigo 74 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), criado pela Emenda Constitucional nº 12, de 16 de agosto de 1996.
A “Lei da CPMF”, em seu art. 20, fixava a cobrança da contribuição pelo prazo de 13 (treze) meses, contados da data posterior a decorrência do prazo de noventa dias da data de sua publicação, ou seja, observando dessa forma a “noventena”.
Nesse ato normativo provisório, ficou estabelecido o fato gerador da contribuição que, em síntese, ocorria pela movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira. Toda e qualquer operação liquidada ou lançamento feitos, que importasse em circulação escritural ou física de moeda e de que resultasse ou não em transferência de titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos era fato gerador da CPMF.
Em razão de sua latente semelhança entre o extinto IPMF e a nova CPMF, essa contribuição passou a ser ainda mais criticada, não somente em razão das inconstitucionalidades mencionadas no capítulo imediatamente anterior, mas também desse subterfúgio fiscal. Nesse sentido, o renomado jurista paulista Kiyoshi Harada, em sua obra intitulada “CPMF. Um tributo que nasceu sob o estigma do caos”, assim se manifestou, in verbis:
Assim, veio à luz a Lei Complementar nº 77/93, criando o IPMF e definindo seu fato gerador. Era o início do desrespeito sistemático dos princípios constitucionais tributários. Para resolver situação momentânea de caixa, a União deixou de instituir imposto de sua competência (Imposto sobre Grandes Fortunas) para lançar mão de um imposto novo, porém, com total insubmissão às regras traçadas pelo legislador constituinte originário (art. 154, I da CF)[iii].
Analisando as leis que criaram, respectivamente, o IMPF e a CPMF verifica-se muita semelhança no fato gerador do imposto e da contribuição, daí a critica dos tributaristas ao afirmarem que a EC nº 12/96 permitiu o restabelecimento do IMPF, porém, com uma nova aparência, a de contribuição – muito semelhante ao que o parlamento nacional vem tentando fazer que é instituir a CSS, em substituição à CPMF.
Segundo o art. 4º, inciso II do Código Tributário Nacional, a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la sua a denominação e demais características formais adotadas pela lei, bem como a destinação legal do produto da sua arrecadação.
Assim, a doutrina assevera que o tributo é definido por seu fato gerador, não sendo possível apenas com a vinculação de sua receita de arrecadação transformar um imposto em contribuição. No caso, a lei que instituiu a CPMF, praticamente, não alterou o fato gerador, conservando-o inalterado,“tal qual”o previsto na Lei complementar nº 77/93, que instituiu o IPMF.
Dessa forma, uma parcela doutrinária assegura que a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira apesar de ser denominada de Contribuição era um verdadeiro Imposto.
Nesse sentido, encontra lastro doutrinário as assertivas aqui expendidas (de que o IPMF, CPMF e CSS, são, na verdade, um esforço para instituição de tributo exatamente iguais ao IOF, vez que possuem como fato gerador as operações financeiras), os ensinamentos do professores Marcos Albuquerque e Kiyoshi Harada, que assim escreve:
O IPMF/CPMF é com certeza um dos mais polêmicos tributos instituídos no Brasil. Começou a ser discutido no âmbito da proposta de criação do Imposto Único em janeiro de 1990, quando propus um novo modelo tributário para o País.
Desta forma, a CPMF, agora, com o nome de ''Contribuição sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira'' passa a ter um caráter híbrido, isto é, meio imposto e meio contribuição. Essa espécie de ''leão alado'' não é reconhecida pelo Sistema Tributário Nacional, esculpido no texto original da Constituição Federal[iv].
Ademais, o IMPF, por ser um imposto, é desvinculado, podendo sua arrecadação ser aplicada indistintamente em qualquer lugar. Porém, a contribuição obrigatoriamente vincula sua arrecadação.
No caso da CPMF, a Lei 9.311/96, quando em vigor, destinava o produto da arrecadação da CPMF integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde, sendo aplicada a alíquota de 0,20% (zero vírgula vinte por cento), conforme artigo 7º da Lei da CPMF, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 23 de janeiro de 1997 a 22 de janeiro de 1999.
Com a Emenda Constitucional nº 21/99, a alíquota aumentou para 0,38% (zero vírgula trinta e oito por cento) para os fatos geradores ocorridos no período de 17 de junho de 1999 a 16 de junho de 2000, ainda, o produto da arrecadação da contribuição passou a ser destinado ao custeio da saúde pública, da previdência social e do Fundo de Combate e da Erradicação da Pobreza.
Mais tarde, no período entre 17 de junho de 2000 a 17 de março de 2001, a alíquota baixou para 0,30% (zero vírgula trinta por cento) e finalmente foi aplicada a alíquota de 0,38% (zero vírgula trinta e oito por cento), em relação aos fatos geradores advindos no período de 18 de março de 2001 a 31 de dezembro de 2007.
Vale salientar que segundo o normativo instituidor da CPMF, em seu artigo 8º e incisos, era possível ainda instituição de alíquota zero no rol taxativo lá descrito. Entretanto, o legislador foi claro ao nomear “Alíquota Zero” às hipóteses lá elencadas, ou seja, assim, os interessados do fisco disporiam de maior flexibilidade de controle arrecadatório.
Consoante tudo acima expendido, é incontroverso o fato de que o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, compara-se de maneira semelhante às constituições sobre Movimentação Financeira e Social para a Saúde, ainda, ao Imposto sobre Operações Financeiras, em razão do fato gerador que são as operações financeiras. Adstrito ao que foi asseverado, no caso das Contribuições, essas guardam aparência idêntica no que diz respeito à suas finalidade e inconstitucionalidades.
Conclusão
Dentre os principais pontos mencionados na análise crítica, é possível destacar aquele no qual consta que a finalidade para o qual a CPMF foi criada é o financiamento da saúde, sendo assim considera-se que qualquer recurso arrecadado com a contribuição que teve outro destino que não seja a área da saúde, foi desviado para outra finalidade. Dessa forma com a informação de que durante o período de 2001 até 2006, os recursos arrecadados com a CPMF chegaram a cerca de R$ 148 bilhões, enquanto que o valor destinado para a saúde foi cerca de R$ 58 bilhões, é possível concluir que, apenas 39% dos recursos arrecadados durante o período pesquisado, foram destinados para a finalidade que foi criada a CPMF. Para a área da saúde a finalidade para o qual foi criada a CPMF, restou destinada menos da metade dos recursos arrecadados, demonstrando que ocorreu um grande desvio de finalidade.
Diante de tantas assertivas no sentido de desmoralizar a CPMF e não encontrando base rígida ou coerente que a defenda, dentro dos parâmetros de ética, moralidade, legais ou doutrinários, nitidamente, observa-se que o imposto nomeado como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira é, desde sua raiz até o fim de sua história, imoral, ilegal, inconstitucional, tratando-se, portanto, de retrocesso no que concerne ao Poder Estatal.
Referências Bibliográficas
i) ALBUQUERQUE, Marcos Cintra Cavalcanti de. A polêmica da CPMF. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, IX, n. 33, set 2006. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1267>. Acesso em 01 jan. 2015.
ii) CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 14ª ed., Malheiros, 2000.
iii) HARADA, Kiyoshi. CPMF. Um tributo que nasceu sob o estigma do caos. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 98, 9 out. 2003. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4399>. Acesso em: 5 jan. 2015.
iv) SANTOS, Jaldo de Souza. CPMF: a saúde precisa de dinheiro e de saber gastar. Disponível em: http://www.cff.org.br/sistemas/geral/revista/pdf/7/04.pdf Acesso em 04.01.2015.
