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Verba de gabinete com caráter remuneratório. Improbidade administrativa

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02/12/2007 às 00:00
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III - DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO:

O artigo 129, inciso III, da Carta Constitucional de 1988 coloca como função institucional do Ministério Público a promoção do inquérito civil e da ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Essa disposição constitucional ampliou o rol previsto no artigo 1º, inciso IV, da Lei Federal nº 7.347/85, para incluir a defesa, por meio da Ação Civil Pública, de interesses transindividuais, permitindo a defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa, ambas de natureza indiscutivelmente difusas.

Positiva e favorável também é a corrente dominante da doutrina e da jurisprudência.

A propósito do tema, comentam Nelson Nery e Rosa Maria Andrade Nery, citados por Marino Pazzaglini Filho, Márcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior que "no sistema anterior, a tutela jurisprudencial do patrimônio público somente era possível mediante ação popular, cuja legitimidade ativa era do cidadão (CF, 5º, LXXIII). O MP podia assumir a titularidade da ação popular, apenas numa hipótese de desistência pelo autor (LAP 9º). A CF 129, III, conferiu legitimidade ao MP para instaurar Inquérito Civil e ajuizar Ação Civil Pública na defesa do patrimônio público e social, melhorando o sistema de proteção judicial do patrimônio público, que é uma espécie de direito difuso. O amplo conceito de patrimônio público é dada pela LAP, 1º caput e § 1º."

No mesmo sentido, ensina Rodolfo de Camargo Mancuso, que

Ainda sob a rubrica do interesse para agir, cabe alertar que por vezes o valor jurídico tutelado na ação civil pública é o ‘erário’, ou seja, o aspecto pecuniário do ‘patrimônio público’, seja porque o inc. 4º do art. 1º da Lei 7.347/75 dá abertura para ‘qualquer outro interesse difuso ou coletivo’, seja porque a Lei 8.429/92 (sobre atos de improbidade administrativa e enriquecimento ilícito) aparece vocacionada à preservação desse bem, e seu art. 17. legitima o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada à propositura da ação".

O Supremo Tribunal Federal assim decidiu:

"O Ministério Público tem legitimidade ativa para propor ação civil pública com a finalidade de exigir a devolução ao erário municipal de verbas de representação recebidas indevidamente por vice-prefeito (CF, art. 129, III). (RE nº 208.790-SP, rel. Min. Ilmar Galvão, julgado de 27.09.2000).

Bem como o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que:

"Processual Civil. Ministério Público. Ação Civil Pública. Dano ao Erário. Legitimidade.

I – Impossível, com base nos preceitos informadores do nosso ordenamento jurídico, deixar de se reconhecer ao Ministério Público legitimidade para propor ação civil pública com o objetivo de proteger patrimônio público, especialmente, quando baseia o seu pedido em prejuízo financeiros causados a ele por má gestão (culposa ou dolosa) das verbas orçamentárias.

II – "Com efeito, não poderia a Ação Civil Pública continuar limitada apenas aos interesses difusos ou coletivos elencados em lei ordinária, quando preceitua a Carta de 1988, que é função do Ministério Público promover ‘Ação Civil Pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses coletivos ou difusos’(art. 129, inciso III), tout court ( e não os ‘interesses coletivos ou difusos indicados em lei’."(Milton Floks. Revista Forense, v. 32, p. 33-42)

III – "Nem mesmo a ação popular exclui a ação civil pública, visto que a própria lei admite expressamente a concomitância de ambas (art. 1º)" (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandando de Segurança, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data. 12. ed., RT, p. 120)

IV – Precedentes jurisprudenciais entre tantos outros: Resp n. 98.648/MG, rel. Min. José Arnaldo, DJU, de 28/04/97; Resp n. 31.547-9/SP, rel. Min. Américo Luz, DJU, de 8/11/93)."

(STJ – 1ª Turma – RE nº 167.783/M.G., de 02.06.98).


V- DO PEDIDO

5.1 Do pedido de Liminar

Diante de tudo o que foi exposto na presente exordial, é possível concluir, sem sombra de qualquer dúvida, quanto à ilegalidade do ato de fixação de Verba de Gabinete para os Vereadores do Município de Ilhéus, através da Resolução nº 446/01.

Tanto assim que o Tribunal de Contas dos Municípios determinou, tanto ao então Presidente da Câmara de Vereadores, Sr. JOABS SOUZA RIBEIRO, como ao próprio gestor de Ilhéus, que providenciassem o recolhimento ao Erário Municipal da importância de R$ 436.669,56 (quatrocentos e trinta e seis mil, seiscentos e sessenta e nove reais, cinqüenta e seis centavos), no prazo de trinta dias, contados da publicação da Deliberação de Imputação de Débito nº 661/01.

A publicação do decisório ocorreu no Diário Oficial do Estado de 22/11/02 (fl. 156). No entanto, não houve o ressarcimento do Erário no prazo determinado.

Por outro lado, o parecer prévio nº 752/02, que apontou as ressalvas nas Contas da Câmara de Vereadores de Ilhéus, transitou em julgado em fevereiro de 2003 (fls. 140/141). Com isto, os débitos originários das Verbas de Gabinete percebidas por cada um dos réus passaram a figurar como dívida ativa (fl. 146), cabendo sua cobrança, inclusive por meios judiciais.

É bom frisar, assim mesmo, como feito pelo Dr. Rubem Piropo Filho, ilustre inspetor do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia (fl. 133), que embora a Câmara de Vereadores pudesse derrubar o parecer prévio, por votação qualificada de seus membros, descabe a rejeição do parecer no que tange à aplicação de multas ou ressarcimentos. Em outras palavras, mesmo que a Câmara rejeite o parecer prévio, as multas podem e devem ser cobradas administrativa e até judicialmente, assim como os ressarcimentos.

Assim sendo, a dívida de cada um dos réus é líquida e certa e autoriza, de pronto, o ingresso na fase executiva, posto que formalizadas em título executivo extrajudicial (Código de Processo Civil, art. 585, inc. VI). Não há mais o que se discutir a respeito do quanto devido, pois até o pedido de reconsideração, formulado pelo Presidente da Câmara de Vereadores, já foi rejeitado com decisão transitada em julgado.

Nessas circunstâncias, não há por que esperar o encerramento do processo para determinar o recolhimento, aos cofres públicos, da quantia indevidamente recebida pelos réus, com a devida atualização monetária.

Caso contrário, o patrimônio público de Ilhéus será ainda mais lesado, se tiver de esperar o desfecho final de toda lide de conhecimento que reconhecerá a improbidade praticada pelos réus, para só então lhes determinar o ressarcimento integral do dano (Lei nº 8.429/92, art. 12).

Por outro lado, ainda que os vereadores estejam se abstendo de perceber quantias indevidas, pela rubrica contábil Verba de Gabinete, salienta-se que a Resolução nº 446/01 não foi anulada. Como todo o processo de cobrança administrativa ou judicial é lento, não há garantias de que os Vereadores não decidam novamente receber tal rubrica, mesmo sabendo, antecipadamente, que terão de restituí-la. Entre o tempo de seu recebimento e o de sua restituição, ainda que forçada, basta eleger uma razoável aplicação bancária, para obter frutos civis que podem motivar à percepção ilícita da Verba de Gabinete.

Os requisitos que autorizam a concessão da medida liminar estão, portanto, à saciedade provados. Por outro lado, com o advento da Lei nº 8.952, de 13.12.94, o artigo 273 do Código de Processo Civil recebeu nova redação de modo a permitir, com mais elasticidade e amplitude, o deferimento de medidas liminares, inclusive de natureza satisfativa.

Com efeito, assevera o novo artigo 273 do Código de Processo Civil:

Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:

I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou

Sobre a novidade processual, Hugo Nigro Mazzili, citando Nelson e Rosa Nery, estatui que "a regra do CDC 84 par. 3º agora se estende a todo o processo civil, de sorte que o juiz poderá conceder o adiantamento da tutela definitiva de mérito, sob a forma de liminar, quando verificado os pressupostos legais. A norma admite pedido liminar em toda e qualquer ação. A possibilidade de serem concedidas, por exemplo, cautelares satisfativas está expressamente admitida pela norma sob comentário". E prossegue: "A tutela antecipada não é medida cautelar, com liminar, e sim medida liminar em processo principal, com satisfação imediata do direito pretendido - solução semelhante às liminares no mandado de segurança e nas ações possessórias".

No caso em tela, houve um flagrante prejuízo ao erário público, em que os réus infringiram os ditames da ordem e moral administrativa em seus princípios norteadores. Por isso, deve-se buscar o restabelecimento do status quo ante, com a restituição do valor auferido indevidamente pelos réus, acrescido de juros e atualização monetária, ao patrimônio público municipal, desta forma obtendo um resultado prático equivalente.

O fumus boni iuris está bem caracterizado pela existência de uma regra constitucional de natureza cogente que dispõe sobre a remuneração dos agentes políticos do município. Há, ainda, a regra inserta na Lei Orgânica do Município de Ilhéus que veda a percepção de gratificações por parte de seus vereadores, comandos esses que estão sendo desrespeitados no caso presente.

Há que se considerar, também, que o Egrégio Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, analisando o caso, concluiu pela ilegalidade da Resolução n.º 446/2001 e condenou os agentes políticos a devolverem aos cofres públicos o valor percebido indevidamente, dado que reforça ainda mais a fumaça do bom direito do autor.

O fundamento da demanda é, pois, relevante.

A medida liminar deverá ainda ser concedida porque o periculum in mora é manifesto, existindo, objetivamente, fundado receio de que, caso a tutela seja deferida somente ao final da ação, o seu comando normativo emergente se mostre ineficaz.

Não deferida a medida liminar, o patrimônio público e a ordem jurídico-constitucional continuarão sendo lesados, em função da presença de uma Resolução com existência real e apta a proporcionar um verdadeiro aumento ilegal de remuneração aos agentes públicos a quem beneficia, situação que ensejará um dispêndio indevido de quantia pecuniária, conforme já enfatizado, dano esse de difícil ou porque não dizer, de impossível reparação. A vultosa verba auferida indevidamente pelos Edis poderia estar sendo revertida para programas e diretrizes sociais prioritários e essenciais no Município, deixando de atender o bolso privado para atender ao interesse público e à coletividade.

É, data vênia, despida de juridicidade qualquer argumentação no sentido de que não há prejuízo ao erário porque a Câmara Municipal "não tem a intenção" de efetivamente continuar a aplicar a Resolução nº 446/2001, tanto que se encontra suspenso o pagamento de Verba de Gabinete. A Câmara de Vereadores de Ilhéus não anulou, como devia, tal instrumento normativo, que pode ser reutilizado a qualquer momento, não obstante sua inconstitucionalidade e posicionamento contrário do Tribunal de Contas dos Municípios.

O dano será de difícil reparação. A Subprocuradoria Fiscal do Município de Ilhéus informou, às fls. 160, que possui alta demanda de processos executivos fiscais, os quais serão encaminhados à justiça pela ordem de emissão das Certidões da Dívida Ativa. Essas particularidades, além de dificultar sobremaneira a reparação do dano, têm provocado sério descrédito da população junto ao poder público de um modo geral.

Existindo ação regularmente proposta e diante da comprovação inequívoca da inconstitucionalidade de norma de efeitos concretos, causadora, por si só, de dano à moralidade administrativa e ao patrimônio público, seria uma temeridade aguardar-se que esse dano, oficialmente anunciado, continuasse a ser agravado.

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O procedimento administrativo que acompanha esta inicial acrescenta, ainda, prova inequívoca do alegado, prova essa consistente em documentos diversos, que, também, reforçam a verossimilhança da matéria fática e jurídica, onde está provado que a Resolução nº 446/2001 ofende a Constituição Federal e a Lei Orgânica do Município de Ilhéus.

Estando atendidos os requisitos legais, requer o Parquet a concessão do pedido de medida liminar, "inaudita altera pars" , para, antecipando parcialmente a tutela definitiva:

1.DECRETAR a nulidade da Resolução nº 446/2001, retirando-a do mundo jurídico, de modo a impedir que possa produzir efeitos concretos em quaisquer outros exercícios financeiros;

2.DETERMINAR aos réus, em prazo assinalado judicialmente, a restituição do quantum devido ao Erário Público, de acordo com o estabelecido em Parecer Prévio do Tribunal de Contas dos Municípios e deliberação de imputação de débito, já transitados em julgado e inscritos em dívida ativa, ou seja: o total R$ 436.669,56 (Quatrocentos e trinta e seis mil, seiscentos e sessenta e nove reais e cinqüenta e seis centavos), com as devidas atualizações monetárias.

2.1 Individualmente, deverá ser determinado que a Sra. Ana Margarida A Amado devolva R$2.329,65 (Dois mil, trezentos e vinte nove reais, sessenta e cinco centavos), o Sr. FCSN , R$21.929,77 (vinte e um mil, novecentos e vinte nove reais, setenta e sete centavos) e os demais réus: Sr. ... , a quantia de R$ 24.259,42 (vinte e quatro mil, duzentos e cinqüenta e dois reais, quarenta e dois centavos), cada um, devidamente atualizadas.

2.2.Propõe-se que seja determinado o depósito da quantia devida, em conta remunerada, à disposição da Fazenda Pública Municipal, na condição de pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito (Lei nº 8.429/92, art. 18) ou deste juízo.

3. Haja vista os artigos 37 da Constituição Federal e 7°, parágrafo único, da Lei 8.429/92 requer-se a decretação de indisponibilidade de bens dos réus, nos limites da lesão ao erário, até que seja efetivada a devolução das quantias recebidas pelos réus, assegurando-se o integral ressarcimento do dano.

Frisa-se a importância desta medida ser concedida independentemente de justificação prévia e inaudita altera pars, visto ser fundado o receio de que possam os réus dilapidarem seus bens, tornando inútil a cautela e, por conseqüência, irreparável o prejuízo que causaram ao Município.

Para concretizar a indisponibilidade dos bens, até o limite da lesão ao erário, requer a Vossa Excelência:

a)sejam requisitadas à Delegacia da Receita Federal as declarações de bens e rendimentos dos últimos cinco anos de todos os réus informando no ofício,, desde logo, o CPF dos réus, para fins de facilitação de consulta;

b)seja oficiado à egrégia Corregedoria-geral da Justiça do Estado da Bahia, comunicando a indisponibilidade dos bens imóveis dos réus, até o limite do valor do dano, e solicitando para que seja participada a todos os órgãos de Registro Imobiliário deste Estado;

c)seja oficiado diretamente ao Registro de Imóveis desta Comarca de Ilhéus, comunicando a indisponibilidade dos bens dos réus, sempre até o limite do valor do dano, sem prejuízo da comunicação feita pela douta Corregedoria;

d)seja oficiado ao Banco Central do Brasil, para que informe sobre a existência de cofres em instituições financeiras em nome dos réus, procedendo às suas lacrações para posterior abertura e apreensão dos bens encontrados, bem como transações financeiras em moeda estrangeira e cautelas de metais e pedras preciosas, não olvidando de mencionar, em referido ofício, o CPF dos envolvidos;

d.1) de pronto requer autorização para que terceiros, a exemplo de técnicos do Ministério Publico, da Receita Estadual ou Federal ou de Instituições Financeiras, a serem indicados no momento oportuno, possam manusear e analisar os dados desta medida resultantes;

e)seja oficiado a Vivo Celular e a Telemar, para que informem os números das linhas telefônicas celulares ou normais existentes em nome dos réus, cuidando para que permaneçam indisponíveis até ulterior decisão judicial;

f)seja oficiado ao Detran/BA, para que informe os veículos pertencentes aos réus e providencie sua indisponibilidade,até o limite da lesão, na forma da decisão liminar;

g)seja determinada a publicação da decisão concessiva da medida liminar no Diário Oficial, a fim de que chegue ao conhecimento de todos a indisponibilidade dos bens dos réus até decisão final desta ação.

Em caso de descumprimento, requer, a aplicação do artigo 461 do Código de Processo Civil, mediante providências que assegurem o resultado prático equivalente, inclusive de ofício pelo MM. Juízo, em especial, a multa por dia de atraso, em patamar sugerido de R$ 500,00 (quinhentos reais).

5.2 - Do Pedido Principal

Face ao exposto, e ante os argumentos exaustivamente expendidos, requer O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA:

A-Seja a presente ação autuada com os documentos que a instruem, componentes do Procedimento Administrativo nº 037/02-Pat, ordenando-se a NOTIFICAÇÃO dos requeridos, para, querendo, oferecer manifestações por escrito, que poderão ser instruídas com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias, conforme dispõe o artigo 17, § 7º, da Lei 8.429/92;

B-Seja recebida a demanda, determinando-se o seu processamento, na forma e no rito preconizado no artigo 17 da Lei nº 8.429/92;

C-Sejam os réus citados pessoalmente, por mandado, para, querendo, contestar a presente, com as advertências atinentes à revelia e confissão quanto à matéria de fato, nos termos do artigo 285 do Código de Processo Civil e da Lei nº 8.429/92, §9º, facultando-se ao oficial de justiça utilizar-se da providência prevista no artigo 172, §2º, do Código de Processo Civil;

D-Seja o MUNICÍPIO DE ILHÉUS notificado da presente ação, na pessoa de seu representante legal, com endereço na Praça J.J. Seabra, s/nº, igualmente por mandado, para integrar a lide, nos termos do artigo 17, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/92, devendo ser observado que a citação da aludida pessoa jurídica deverá preceder a dos réus, para que possa, querendo (e como determinado pelo Tribunal de Contas dos Municípios), atuar ao lado do autor, buscando o ressarcimento do patrimônio público;

E-Seja publicado o edital de que trata o artigo 21 da Lei nº 7.347/85, combinado com o artigo 94 da Lei nº 8.078/90, para conhecimento dos interessados e eventual habilitação como litisconsortes;

F-Seja julgada procedente, ao final, a presente ação civil pública, confirmando-se in totum a medida liminar concedida, para o efeito de:

F.1 DESCONSTITUIR a Resolução nº 446/01, da Câmara de Vereadores de Ilhéus, ato que instituiu a Verba de Gabinete, tendo em vista infringir preceitos legais e constitucionais;

F.2 CONDENAR OS RÉUS por ato de improbidade Administrativa, nos termos dos artigos 9, caput e incisos XI e XII, 10, caput e incisos IX e XI, e 11, caput, todos da Lei n° 8.429/92, às penalidades do artigo 12 do mesmo diploma legal, levando em conta a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelos agentes, em especial:

F.2.1. Ao ressarcimento integral dos valores recebidos ilicitamente, que almeja esteja cautelarmente providenciado;

F.2.2. À Suspensão de seus Direitos Políticos;

F.2.3. À Proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário;

F.2.4. Ao pagamento de multa civil;

F.2.5. À perda da função Pública.

F.3. CONDENAR os réus nas parcelas decorrentes dos ônus da sucumbência.

G-Dispensar o adiantamento, pelo autor, de custas, emolumentos, honorários periciais e outros encargos, à vista do disposto no artigo 18 da Lei nº 7.347/85;

H-Determinar a realização das intimações desta subscritora dos atos e termos processuais de forma pessoal, mediante entrega dos autos com vista, na forma dos artigos 236, §2º, do Código de Processo Civil, 41, inciso IV, da Lei Federal nº 8.625/93 e 199, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 11/96, no endereço que figura no preâmbulo desta peça.


VI – DAS PROVAS

Requer a produção de todas as provas em direito admitidas, em especial depoimento pessoal dos réus, prova pericial, documental e oitiva de testemunhas, a serem arroladas em momento oportuno.


VII – DO VALOR DA CAUSA

Dá-se à presente causa o valor de R$436.669,56 (Quatrocentos e trinta e seis mil, seiscentos sessenta e nove reais e cinqüenta e seis centavos).

Termos em que Pede Deferimento

Ilhéus(BA), 12 de novembro de 2003.

Karina Gomes Cherubini, Promotora de Justiça

Lorena Leão Marques, Estagiária do Ministério Público

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Sobre a autora
Karina Gomes Cherubini

Promotora de Justiça do Estado da Bahia. Especialista em Ciências Criminais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Especialista em Gestão Pública pela Faculdade de Ilhéus. Especialista em Direito Educacional pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

CHERUBINI, Karina Gomes. Verba de gabinete com caráter remuneratório. Improbidade administrativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1614, 2 dez. 2007. Disponível em: https://jus.com.br/peticoes/16821. Acesso em: 5 nov. 2024.

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