TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
EXCELENTÍSSIMO SRS. DRS. MINISTROS
EXCELENTÍSSIMO SR. DR. MINISTRO RELATOR
AUTOS: PROCESSO TC 012.754/1994-3
(RECURSO DE REVISÃO - M.P.)
CESAR EUGENIO GASPARIN, brasileiro, casado, maior, Funcionário Público Federal, RG 946.516 PR, CPF/MF 157.104.089-72, residente na rua República Argentina, n. 3230, bairro Portão, CEP 80.610-260, Curitiba - PR, e domiciliado no mesmo endereço, por seu procurador judicial infra-firmado, com mandato procuratório incluso (doc. anexo), PAULO ROBERTO BARROS DA SILVA, brasileiro, advogado, OAB/PR sob nº 26753, com endereço profissional situado na rua Cândido Lopes, nº 289, Cj. 821, bairro Centro, CEP 80.020-060, telefones (0_41) 9613.7311/324.6406/3014.6406/3024.1589, em Curitiba/PR, vem, respeitosamente, perante Vossas Excelências, apresentar:
CONTRA-RAZÕES
Ao Recurso de Revisão, interposto pelo douto Órgão do Ministério Público, contra o V. Acórdão que julgou regulares, com ressalva, em data de 13/05/1997, as contas do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, relativas ao exercício de 1993 (TC - 012.754/1994-3).
I - PRELIMINARMENTE
O presente Recurso de Revisão é absolutamente incabível à luz da própria legislação que rege a matéria em tela, pela simples observação do que segue preambularmente, em síntese, a qual mais acuradamente se explanará e fundamentará no ítem "III - MÉRITO":
1. Na verdade, o Recurso de Revisão fora interposto com fulcro no art.. 35, inciso III, da Lei 8.443/92, Lei orgânica desta E. Corte. Estatui o citado dispositivo que somente caberá tal Recurso, na espécie, se constatada vier a ser "superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida” (grif.), o que, data maxissima venia, absolutamente não veio a ser constatada e, inclusive, não constando dos presentes autos processuais, qualquer novo fato ou novo documento que justificasse a interposição da peça recursal.
Observe-se que as contas do exercício de 1993 foram julgadas regulares com ressalva, em data de 13/05/97, através do processo TC-012.754/1994-3; e também se veja que o REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - RITCU, aprovado pela Resolução Administrativa número 15/93, vigente à época dos atos e fatos em questão, ao discorrer sobre a matéria, aponta:
“Art. 149 – Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial:
III – relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno, que consignará qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas;” (grif.)
Em 21/06/91, através do Ofício/IGCE-1/nº 285 – TC nº 013.146/91-2, o Tribunal de Contas da União - TCU, determinou à CISET/MTPS que, a partir do 1º semestre de 1991, apresentasse àquela Corte de Contas, semestralmente, "relatório circunstanciado sobre a alienação de imóveis da Previdência Social, como previsto na Lei 7.787/89, com realce para os procedimentos licitatórios” (Decisão 517/1992 – ítem 3, letra c); É de suma importância frisar-se o contido nesta determinação, notadamente quando destaca e anota as expressões "relatório circunstanciado" e "com realce para os procedimentos licitatórios" !;
a) - A considerar esta determinação expressa e inequívoca, combinada com o previsto na Constituição Federal - CF, art. 74, inciso IV, § 1º, é de se presumir que, ao atender o disposto no art. 149, RITCU, os referidos relatórios apresentados pela CISET, hajam sido elaborados, na forma prescrita na norma/ RITCU de forma circunstancial, e não por mera amostragem, para a apreciação e ulterior aprovação das contas do exercício de 1993;
Qualquer posterior verificação de "superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida, que por ventura houvessem sido adiante encontradas nas contas dantes aprovadas, caso julgados procedentes, mesmo indevidamente, incluiriam a CISET na responsabilidade solidária em estrita obediência ao preceito constitucional;
b) - Ressalte-se que nos diversos relatórios das auditorias procedidas nas Superintendências Estaduais do INSS, pertinentes a “Bens Imóveis”, são apontados processos alienados sob a égide da Resolução 171/93, analisados pela CISET sem se verificar ressalvas pertinentes à pretendida “ilegalidade”. Para ilustrar, dentre tantos outros que constam dos autos, anexamos, desde já, xerografias fiéis e autênticas de parte de relatórios de três estados;
c) - Resta flagrantemente patenteado que a CISET, ao dar cumprimento ao disposto no art. 149, inc. III – RITCU, juntou relatórios que fundamentaram o exame de contas ocorrido em 1997 que, ao serem considerados, não ensejaram impedimento para a referida aprovação;
d) - Assim expendido, padece, em nosso entendimento, o argumento da existência de “documentos novos sobre prova produzida” no Recurso de Revisão. O que se verifica, isto sim, é a inglória tentativa de nova interpretação, em relação à Resolução 171/93, por ocasião do início dos trabalhos determinados pela Decisão Plenária nº 264/97, Sessão de 14/05/97 – TC 001.013/97-1, conjunta com a inspeção determinada no TC 009.033/93-9, em seu ítem “A – INFORMAÇÕES PRELIMINARES”. A nosso ver tal nova interpretação está eivada de equívocos, os quais ainda serão objeto de apreciação, consoante adiante se verá.
Frise-se que, estranhamente, em momento algum da persecução processual, notadamente a do TC - 010.498/97-4, se verifica qualquer menção à ausência de ressalvas por parte do controle interno e nem a descaracterização do previsto no art. 149 do RITCU.
e) - Idêntica ou até superior valia, todavia, vem trazer à presente matéria o VENERANDO ACÓRDÃO desta Egrégia Corte, através da Decisão 244/2000 - TC – 013.146/91-2, relatado pelo Excelentíssimo Sr. Dr. Ministro Adhemar Paladini Ghisi, onde se pode vislumbrar o esgotamento da dita matéria, amplamente debatida em todo o seu teor, nele constando a plenitude do Relatório de Auditoria, todos os argumentos acusatórios e todas as razões de defesa, culminando com acurada e sábia decisão terminativa do feito, a qual desde já se requer venia para transcrever, verbis:
" Decisão - A Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, ante as razões expostas pelo Relator e com fulcro no art. 48 c/c o art. 33 da Lei nº 8443/92, DECIDE conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Crésio de Matos Rolim, Presidente do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistente a determinação proferida pela 2ª Câmara, na Sessão de 26.03.98, no sentido de "instaurar Tomadas de Contas Especiais dos responsáveis pelas alienações de imóveis por valores abaixo dos preços de avaliação, por configurarem prática de ato antieconômico e infringência ao disposto nos arts. 41 da Lei nº 8.666/93 e 33 do Decreto-lei nº 2300/86 e na Resolução/ INSS nº 70/91.”
f) - A matéria contida nos autos supra, a qual culminou com o que se viu exarado no mencionado V. Acórdão, corresponde, justamente, com o exame da mesma Resolução 171/93 que, inoportunamente, tem sido assacada com a interposição do presente Recurso de Revisão interposto nos autos em epígrafe, restando, até em sede de óbvio ululante, afastada, de vez por todas, a descabida tese de prejuízo ao Órgão pela sua aplicabilidade, da Resolução.
A seguir, cabe a transcrição de relevante trecho do ítem "MÉRITO" constante do Relatório, o qual, ictu oculi, demonstra que toda a matéria, inclusive a Recursal, versa acerca da Resolução 171/93, verbis:
“ 19. Depreende-se do recurso interposto que o recorrente na pessoa do presidente do INSS, Sr. Crésio de Matos Rolim, pretende demonstrar que não houve prejuízo para o Órgão nas alienações dos imóveis a preços inferiores ao laudo de avaliação da Caixa Econômica Federal, tendo sido observadas as normas emanadas pela Lei nº 8.666/93 e pela Resolução/INSS/171/93.”.
Ora, é de nítida e fácil inferência que toda matéria objeto da presente demanda -Resolução/INSS sob número 171, de 30 de agosto de 1993, já fora dantes exaurida no crivo de duas apreciações no plenário desta Egrégia Corte. A primeira, por ocasião da aprovação de contas do exercício com relatório e análise feita pela CISET, que, na data, analisou processos alienados dentro das regras daquele ato e não apontou a ocorrência de qualquer que fosse a irregularidade posteriormente argüida; Em segunda vez, pela sábia Decisão sob número 244/2000 – TC 013.146/91-2, inclusive, pretérita ao Recurso de Revisão (interposto em 26/11/2001). Se tal decisum já havia sido prolatado em data pretérita, consoante se aduziu, não resta razão porquê prosperar o presente feito, pelo que, adiante, ainda em sede de preliminar, requerer-se-á a sua extinção sem julgamento de mérito, ou, no mérito, a sua inteira improcedência.
Seria gritante desconsiderar que este mencionado decisum dá “força” de coisa julgada à matéria constante dos autos que ensejaram o presente “Recurso”, à luz de indeléveis princípios que regem a Administração Pública em geral, coadunados com iguais pilares contidos no âmago de nossa Carta Maior, consoante adiante, em síntese, se fundamentará.
2. Ainda mais, visto que o que se pretende com maior vigor é mesmo a obtenção, por ser de inteiro e indiscutível cabimento, da extinção do feito sem julgamento de mérito, conforme se expendeu, imperioso se faz argüir, ainda aqui, um ponto crucial, que não se confunde totalmente com o mérito, por ser de extrema relevância à salutar observância de indeléveis princípios que regem a Administração Pública em geral, coadunados com iguais pilares contidos no âmago de nossa Carta Maior, quais sejam:
Além de fartamente citada em diversos relatórios, consta dos autos, às fls. 316, cuja xerocópia fiel e autêntica segue em anexo, a Portaria do Ministro da Previdência Social, nela se verificando que houve determinação expressa do Sr. Ministro no sentido de que a Diretoria de Administração Patrimonial e as Superintendências Estaduais levassem a efeito a alienação dos imóveis para os quais não havia previsão de uso operacional (art. 8º da portaria).
Muito mais importantes, neste sentido, vêm a ser os arts. 9 e 11, da mesma Portaria, visto neles se verificar que o Sr. Ministro da Previdência Social, através da Secretaria Executiva do Ministério, avoca para si o acompanhamento das ações decorrentes das determinações tomadas pelo INSS, avocando, então, a inteira responsabilidade do que havia determinado naquele ato, inclusive a delegação expressa da competência da Diretoria de Administração Patrimonial para "baixar os atos necessários para a plena eficácia no cumprimento das ações preconizadas nesta portaria. (verbis)"
Note-se que é patente a presença dos elementos hierarquia/subordinação, que são de natureza principiais, além de remeterem ao princípio da legalidade.
Neste ato segue, em anexo, tanto a cópia da citada Portaria, quanto xerografia de "notícia de jornal" que representam manifestação pública do Ministro, evidenciado o que aqui se alega.
Ressalve-se que tal determinação ministerial visava o cumprimento da Lei 7.787/89, a qual ordenava fossem levados a efeito a alienação dos imóveis para os quais não havia previsão de uso operacional, isto no prazo máximo de 05 (cinco) anos.
3. Quanto ao Princípio da Ampla Defesa.
Ab initio, cabe ressaltar que fora causado grave prejuízo à ampla defesa do Servidor ora Contra-Arrasoante, em vista da maneira com que lhe foram dadas vistas aos vários volumes do processo de autos em epígrafe. Considerando que há garantia prevista em ato normativo desta Egrégia Corte fazendo previsão legal que no âmbito do TCU as vistas são dadas ao Servidor Público em sala equivalente à de “advogados”, no que tal direito fora negado ao Contra-Arrasoante, haja vista que na sede Regional do TCU, nesta capital do Paraná, as dezenas de volumes de autos foram colocados no andar térreo do prédio, apostos sobre uma pequenina mesa, de aproximadamente 1,5 metros quadrados, situada na sala do “guichê de atendimento ao público”.
O Contra-Arrasoante, com o fim de proceder as vistas àquela quantidade de volumes, teve que organizá-los numa seqüência lógica utilizando o chão do citado guichê de recepção. O argumento utilizado pela Servidora responsável, quando questionada quanto ao local, fora que estavam em período de recesso, não havendo servidor que pudesse acompanhar a vista em local mais amplo e adequado.
Alie-se isto ao fato que o recebimento da comunicação pra produção da presente peça, transcorreu em período adverso, qual seja, 24/12/2003, véspera de Natal, criando, assim, dificuldade até em contar com a presença de advogado e de auxiliar técnico (perito) naquele momento.
Certo é que este não é um tratamento justo que se dê a um Servidor Público que tanto tem esmerado, durante tantos anos, em primar pelo exercício digno de sua função, inclusive havendo sido correto e fartamente elogiado gestor da maior Autarquia do país. Tal tratamento causou notada indignação aos contratados advogado e auxiliar técnico, os quais lá estiveram, uma única vez cada um.
Ademais, constará no ítem "II – BREVE RESENHA DO PROCESSO", razões que demonstram, de forma inequívoca, haver sido cerceada a ampla defesa do ora Contra- Arrazoante, de maneira inquestionável.
4. Quanto aos princípios
Subordinação/Hierarquia/Legalidade
Os Princípios acima nominados, serão demonstrados sobejamente nos ítens que seguem a esta preliminar, notadamente no ítem "III- MÉRITO - 1. Portaria do Ministro da Previdência Social", servindo aqui sua argüição no intuito de reforçar o pedido preliminar ao final formulado.
5. Quanto aos Princípios da Isonomia, da Analogia, do Interesse Público, da Razoabilidade, da Boa-fé (vide art. 202, §2º , do RITCU) e da Discricionariedade, todos restam nitidamente presentes e transparentes no âmago de toda a sustentação que se esboçará nos ítens "II – BREVE RESENHA DO PROCESSO" ao ítem "VII - CONCLUSÃO ", pelo que, de igual forma, servirão de reforço ao pedido preliminar formulado que adiante segue.
Ex positis, em virtude de tudo o quanto aduziu e fundamentou em sede destas considerações preliminares, vem o ora Contra-Arrazoante requerer que seja extinto o presente processo sem julgamento de mérito, mandando proceder o competente arquivamento dos autos, na forma regimental e em consonância com o codex adjetivo civil pátrio em vigor. Caso esta Egrégia Corte não decida assim, o que absolutamente não se espera ou cogita, somente por amor ao argumento, seguiremos adiante com a sucinta resenha do processo e as considerações de mérito.
II – BREVE RESENHA DO PROCESSO
Ingressa o Ministério Público Federal com Recurso de Revisão no Tribunal de Contas da União - TCU, em contrariedade à aprovação das contas do exercício de 1993, do ora Contra-Arrazoante, à época gestor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, alegando a "superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida”.
As contas do exercício de 1993 haviam sido julgadas regulares com ressalva, em data de 13/05/97, através do processo TC-012.754/1994-3. Em virtude de inspeção determinada no TC 009.003/93-9, de 14/05/97, portanto posterior à devida aprovação das contas, iniciaram-se os trabalhos de Auditoria, culminando com a notificação de audiência, ocorrida em 06/05/1999, através do ofício 121/99 expedido pela 7ª SECEX, referente ao processo TC 010.498/97-4, oportunidade em que o ora Contra-Arrazoante foi notificado a apresentar razões de justificativa quanto à elaboração da IN 171/93, as quais foram apresentadas em 14/10/99.
Posteriormente, em 20/10/2003, ocorre nova notificação pra audiência, desta feita em função do aludido Recurso de Revisão interposto pelo M.P, razão pela qual ora se apresenta esta peça de rebate.
Vale ressaltar que a Lei Orgânica do TCU, lei 8443/92, em seu art. 35, prevê que de decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas caberá recurso a ser interposto no prazo de 05 (cinco) anos, a contar da data da decisão definitiva que houver aprovado as contas. Contudo, estranhamente, todo o procedimento de Auditoria ali realizada, teve seu curso findo com a decisão proferida no V. Acórdão do TC 010.498/97-4, havendo, posteriormente, a conseqüente notificação para audiência do ora Contra-Arrazoante, sem que tenha sido devidamente observado o preceito legal, o qual determinava a sua ocorrência para a necessária reabertura de contas aprovadas, caso fosse provido o Recurso de Revisão que deveria ter sido interposto e não o foi.
Vejam Vossas Excelências que o Ministro Relator do TC - 010.498/97-4, Min. GUILHERME PALMEIRA, em seu relato no V. Acórdão, bem orienta às UNIDADES TÉCNICAS DO TRIBUNAL, in verbis:
"As UNIDADES TÉCNICAS DO TRIBUNAL, quando detectarem irregularidades ocorridas em períodos cujas contas já se encontram julgadas, deverão obrigatoriamente fazer menção expressa sobre a existência da questão prejudicial à aplicação de sanções, devendo propor o encerramento dos respectivos autos de fiscalização ou tomada de contas especial e seu encaminhamento ao ministério público junto ao Tribunal, para que seja verificada a conveniência e a oportunidade da interposição de recurso;"
Visto assim, nota-se que cerceado restou o direito do ora Contra-Arrazoante em apresentar, à época, Contra-Razões ao mencionado Recurso de Revisão. Contrariamente a isto, fora mesmo é notificado a apresentar razões de justificativa, já citadas, em procedimento de Auditoria que, retornando a período de contas aprovadas, sem levar em consideração a necessidade de reabri-las, no momento legalmente adequado, imputou-lhe supostas irregularidades, inclusive esboçando, desde logo, a sanção legal a que estaria sujeito em caso da não apresentação de razões de justificativa, ou, apresentando-as, fossem rejeitadas, capitulando a sanção prevista no art. 58, III, da lei 8443/92.
III - MÉRITO
- Portaria do Ministro da Previdência e
Assistência Social
Faz-se mister destacar, visto que já se pretendeu, em sede preliminar, a extinção do feito sem julgamento de mérito, conforme se expendeu, reiterar ainda mais no mérito, este ponto crucial, por ser de extrema relevância à salutar observância de indeléveis princípios que regem a Administração Pública em geral, coadunados com iguais pilares contidos no âmago de nossa Carta Maior, quais sejam:
Além de fartamente citada em diversos relatórios, consta dos autos, às fls. 316, cuja xerocópia fiel e autêntica segue em anexo, a Portaria do Ministro da Previdência Social, nela se verificando que houve determinação expressa do Sr. Ministro no sentido de que a Diretoria de Administração Patrimonial e as Superintendências Estaduais levassem a efeito a alienação dos imóveis para os quais não havia previsão de uso operacional (art. 8º da portaria).
Muito mais importantes, neste sentido, ratifica-se, vêm a ser os arts. 9 e 11, da mesma Portaria, visto neles se verificar que o Sr. Ministro da Previdência Social, através da Secretaria Executiva do Ministério, avoca para si o acompanhamento das ações decorrentes das determinações tomadas pelo INSS, avocando, então, a inteira responsabilidade do que havia determinado naquele ato, inclusive a delegação expressa da competência da Diretoria de Administração Patrimonial para "baixar os atos necessários para a plena eficácia no cumprimento das ações preconizadas nesta portaria. (verbis)".
Note-se que é patente a presença dos elementos hierarquia/subordinação, que são de natureza principiais, além de remeterem ao princípio da legalidade.
Ressalve-se que tal determinação ministerial visava o cumprimento da Lei 7.787/89, a qual ordenava fossem levados a efeito a alienação dos imóveis para os quais não havia previsão de uso operacional, isto no prazo máximo de 05 (cinco) anos.
Assim exposto, observe-se que art. 37, caput, da Carta Magna pátria, preceitua que um dos princípios norteadores da Administração é o da Legalidade, sob pena de o administrador público ser responsabilizado por esta violação. A eficácia de todo desempenho da administração pública tem dependência da Lei, não há liberdade ou vontade pessoal do administrador, o que importa é a obediência aos ditames e regras previstas no direito positivo, por isso que, referir-se ao princípio da legalidade é mencionar o total condicionamento do administrador à pretensão da Lei.
O insigne mestre administrativista HELY LOPES MEIRELLES, ao discorrer sobre o que significa o princípio da legalidade, leciona que "o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso". A força de toda atividade administrativa, assim, estaria dependente ao atendimento da lei, não possuindo, como se disse, nenhuma liberdade nem vontade pessoal do administrador público, posto ser de ordem pública a lei administrativa.
O controle dos atos da Administração Pública é uma exigência do princípio da legalidade, nos precisos termos do art. 5º, II, da Magna Carta pátria. Isso já tinha merecido atenção especial do conspícuo MIGUEL SEABRA FAGUNDES nos idos dos anos 1950. Segundo ele "todas as atividades da Administração Pública são limitadas pela subordinação à ordem jurídica, ou seja, à legalidade. O procedimento administrativo não tem existência jurídica se lhe falta, como fonte primária, um texto de lei. Mas não basta que tenha sempre por fonte a lei. É preciso, ainda, que se exerça segundo a orientação dela e dentro os limites nela traçados"
A Lei Geral do Processo Administrativo determina que o administrador aja conforme a Lei e o Direito, devendo a interpretação da norma administrativa ser da forma que garanta o atendimento ao cidadão, como se observa do preceituado no seu art. 2º, parágrafo único, I e XIII.
Quando fora assinada a RESOLUÇÃO 171/93, pelo ora Contra-Arrazoante, faz-se nítido e transparente que este agiu no exímio cumprimento de determinação contida em Portaria expedida por Superior Hierárquico (Ministro da Previdência Social), em estrito e fiel cumprimento daquele ato normativo, o qual já lhe veio em obediência à citada lei 7787/89.
A Portaria ministerial, em seu art. 11, ao determinar expressa competência à Diretoria de Administração Patrimonial para baixar "os atos necessários para a plena eficácia no cumprimento das ações preconizadas", deu abrangência administrativa a todos os atos pertinentes e necessários praticados a todo o Órgão então gerido pelo ora Contra-Arrazoante, a ele subordinado hierarquicamente, devendo-lhe inteira obediência legal.
Este conjunto de "atos necessários" compreendeu, inclusive, a obrigatoriedade legal da elaboração da RESOLUÇÃO epigrafada, a qual, após aprovada no âmbito do próprio Ministério, fora regularmente assinada e publicada na forma da lei, em atendimento às estritas determinações contidas na Portaria.
Consoante fartamente já se explanou, a Lei 7.787/89, ordenava fossem levados a efeito a alienação dos imóveis para os quais não havia previsão de uso operacional, isto no prazo máximo de 05 (cinco) anos. Em seguida e em obediência a ela, adveio a Portaria do Ministro da Previdência Social, nela se verificando que houve determinação expressa do Sr. Ministro no sentido de que a Diretoria de Administração Patrimonial e as Superintendências Estaduais levassem a efeito a alienação dos imóveis para os quais não havia previsão de uso operacional (art. 8º da Portaria). Corroborando o pronto atendimento a tal determinação, requer-se desde já a juntada de xerografias, fiéis e autênticas, do "MPS - MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - RELATÓRIO DE AÇÃO - 1º ANO DE GESTÃO DO MINISTRO ANTÔNIO BRITO", cartilha onde consta, no ítem 35, o sub-tema GESTÃO GASTANDO MENOS - "DESMONTE DA IMOBILIÁRIA PREVIDÊNCIA", de onde se lê o seguinte texto, ipisis litteris:
"A Previdência Social conta com imenso patrimônio imobiliário que vinha sendo pessimamente administrado. A operação "Desmonte da imobiliária previdência" vai proceder à venda dos imóveis ociosos ou à sua permuta com entidades públicas e privadas para o atendimento das necessidades de espaço físico para a instalação de postos ou áreas administrativas do INSS. A Caixa Econômica Federal concluirá, até o final do mês de outubro de 1993, a avaliação de 1.980 imóveis da Previdência Social, para fins de alienação por concorrência pública. Em 1992, foram colocados à venda 2.170 imóveis e vendidos apenas 330.
Na sua grande maioria, tais imóveis foram transferidos à Previdência social como doação em pagamento para a quitação de débitos de construtoras. Estão localizados, na maior parte (70,9% deles), nos estados do Rio de Janeiro (463 imóveis), Goiás (351 imóveis, São Paulo (178 imóveis), Minas Gerais (157 imóveis), Piauí (132 imóveis) e Santa Catarina (123 imóveis)."
Além das argüidas Subordinação/Hierarquia/Legalidade, saliente-se ser tecnicamente impossível mensurar o tamanho custo que a manutenção dos imóveis constantes da dita matéria em questão causavam à Autarquia/INSS, em função de seguidas e diuturnas invasões, ações de reintegração de posse, demandas judiciais em virtude de locações, e demais custos de manutenção, conforme sobejamente narrado nos diversos Relatórios das Auditorias procedidas nas Superintendências Estaduais. Tantos custos permaneceriam na razão proporcional ao sucesso ou não da efetivação das alienações.
A lei 8.112, em seu art. 116, IV, preceitua, de forma clara e inequívoca, tudo o quanto acima se aduziu, realçando que o Poder Hierárquico, um dos poderes constitutivos da Administração Pública, firma uma Relação Hierárquica que é caracterizada pelo Poder de Comando de Agentes Superiores e demais Agentes, estes com o dever de Obediência no que concerne à execução das tarefas em conformidade com as determinações.
2. Acórdão 244/2000 - TC – 013.146/91-2
Conforme já se aduziu no ítem "I", grande valia vem trazer ao deslinde da presente demanda o VENERANDO ACÓRDÃO desta Egrégia Corte, através da Decisão 244/2000 - TC – 013.146/91-2, relatado pelo Excelentíssimo Sr. Dr. Ministro Adhemar Paladini Ghisi, onde se pode vislumbrar o esgotamento da dita matéria, amplamente debatida em todo o seu teor, nele constando a plenitude do Relatório de Auditoria, todos os argumentos acusatórios e todas as razões de defesa, culminando com acurada e sábia decisão terminativa daquele feito, a qual desde já se requer venia para transcrevê-lo na íntegra, verbis:
"Identificação
Decisão 244/2000 - Segunda Câmara
Nome do Documento
DC-0244-26/00-2
Ementa
Representação. Possíveis irregularidades praticadas pelo INSS. Pedido de reexame de decisão que determinou a instauração de Tomada de Contas Especial dos responsáveis pela alienação de imóveis por valores abaixo dos preços de avaliação. Apresentação de fatos novos. Provimento. Insubsistência da determinação.
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo II - CLASSE I - 2ª Câmara
Processo
013.146/1991-2
Natureza
Pedido de Reexame
Entidade
Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
Interessados
Interessado: Crésio de Matos Rolim (Presidente).
Dados Materiais
ATA 26/2000
DOU de 21/07/2000
INDEXAÇÃO Representação; INSS; Processo Relacionado; Pedido de Reexame; Recurso; Alienação; Imóveis; Preço; Laudo de Avaliação; CEF; Instauração; Tomada de Contas Especial; Apresentação; Documento; Legislação; Licitação; Relatório de Auditoria; Controle Interno; Princípios da Administração Pública; Concorrência;
Sumário
Pedido de Reexame contra Decisão proferida pela 2ª Câmara, por meio de Relação. Determinação para instauração de Tomadas de Contas Especiais. Vendas de imóveis do INSS. Programa de Desimobilização. Mercado em recessão. Preço justo. Concorrências sem vícios. Conhecimento. Provimento.
Relatório do Ministro Relator
Adoto como Relatório a instrução elaborada no âmbito da 10ª SECEX:
"Versa a espécie sobre Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Crésio de Matos Rolim, Presidente do INSS, contra a Decisão proferida pela 2ª Câmara - Relação nº 20/98, Sessão de 26/03/98, com base nos fatos e fundamentos expostos às fls. 01/09 deste Vol.I.
HISTÓRICO
1.Em Sessão de 05/06/91 - Plenário, decidiu o Tribunal determinar à
então 1ª IGCE a realização de auditoria nas contas e procedimentos da Previdência Social e do INSS, abrangendo os exercícios de 1989/1990. Referidas auditorias realizadas pelas Secretarias Regionais foram posteriormente consolidadas no Relatório de fls. 92/104 - Vol. Principal.
2.Procedida a audiência do ex-presidente do antigo IAPAS, bem como dos demais Superintendentes Regionais do INSS quanto às alienações de imóveis de forma direta, com dispensa de licitação, as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis foram examinadas pela Unidade Técnica, às fls. 414/421 - Vol. Principal. Posteriormente, foram juntados ao processo principal Relatórios de Auditoria de Acompanhamento, em atendimento ao Ofício nº 285/ 1ª IGCE (fl. 34 - Vol. Principal), realizados pela Secretaria de Controle Interno do então MTPS sobre a alienação dos imóveis da Previdência, prevista na Lei 7.787/89.
3.De acordo com os Relatórios de Acompanhamento de Auditoria nº 02/95 - item 7 e 01/96 - item 3 (fls. 499/513 e 515/554) foram constatadas falhas de natureza grave com indícios de prejuízos para o INSS em 34 processos, em razão de determinadas Superintendências Estaduais terem alienado imóveis com preços abaixo do laudo de avaliação realizado pela Caixa Econômica Federal, com infringência aos arts. 41 da Lei nº 8.666/93 e 33 do Decreto-lei nº 2300/86 e aos itens 23 e 19 das Resoluções INSS nºs. 098/92 e 171/93, respectivamente.
4.Assim, por intermédio da Decisão proferida pela 2ª Câmara, na Sessão de 26.03.98 (Relação nº 20/98), foi decidido, diante das razões expostas pelo Ministro-Relator, Valmir Campelo, ao apreciar a matéria em apreço - Representação sobre procedimentos adotados pelo Instituto Nacional de Seguro Social-INSS, para alienação de imóveis - e com fulcro nos arts. 1º, incisos I, II e IV, 10, § 1º e 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, c/c os arts. 2º, incisos I, II e VII, 70, inciso IV, 73 e 79 do RI/TCU, determinar ao Presidente daquela autarquia que: 'a) instaure Tomada de Contas Especial, nos termos do art. 8º da Lei nº 8.443/92, dos responsáveis pelas alienações de imóveis por valores abaixo dos preços de avaliação, por configurarem prática de ato antieconômico e infringência ao disposto nos arts. 41 da Lei nº 8.666/93 e 33 do Decreto-lei nº 2300/86 e na Resolução/ INSS nº 70/91; e b) envie à CISET/MPAS, no prazo de 30 dias, os processos de alienações de imóveis, ainda não encaminhados àquele órgão de controle interno, para análise e emissão de relatórios a serem submetidos à apreciação deste Tribunal.'
DA ADMISSIBILIDADE
5.O presente caso envolve processo apreciado por meio de Relação, na forma do art. 79 do RI/TCU, cuja publicação não contém elementos esclarecedores do conteúdo das determinações. Ademais, verifica-se, no caso em tela, que a assinatura do recebedor, constante do AR-MP juntado ao Ofício de Notificação de fl. 573 - Vol. Principal, não coincide com a do recorrente, Sr. Crésio de Matos Rolim, ficando, pois, prejudicada a questão temporal.
6. Note-se, entretanto, que o recurso interposto pelo recorrente, não obstante tenha sido nominado recurso de reconsideração, deve ser recebido como Pedido de Reexame, por ser o recurso adequado à espécie, nos termos do art. 48, c/c o art. 33, ambos da Lei nº 8.443/92. Considerando, ainda, que foram preenchidos os demais requisitos de admissibilidade (legitimidade e singularidade), entende-se que deva ser conhecido o presente Pedido de Reexame.
DOS FATOS
7. O INSS, através de seu presidente, entende que não se vislumbra nos processos de alienação dos imóveis realizados com base na Resolução 71/93 qualquer irregularidade passível de TCE, entendendo, inclusive, que a sua instauração oneraria os cofres públicos.
8. Aduz, em seguida, que após a elaboração dos relatórios de Acompanhamento de Auditoria, elaborados pela CISET/MPAS, foram encaminhadas justificativas técnicas pelo presidente do INSS a respeito dos critérios utilizados nas alienações, sem exame por parte daquela Unidade. Solicita, dessa forma, sejam as defesas apresentadas pela Diretoria de Administração Patrimonial do INSS (fls. 611/613 - Vol. Principal) e pela Divisão de Engenharia de Avaliações e Estudos Especiais (fls. 634/639) 'consideradas como parte integrante do presente recurso'.
9.Assevera que, embora a CISET tenha registrado indícios de prejuízospara o INSS nas alienações efetuadas, foram adotados todos os procedimentos em conformidade com a Lei nº 8.666/93 e com as Resoluções do INSS, não ocorrendo qualquer prejuízo para o aludido Órgão. As alienações, segundo afirma, foram efetivadas em consonância com o art 5º da Lei nº 7.787/89, que 'determinava a alienação, no prazo de 5 anos, dos imóveis do INSS não destinados a seu uso'.
10. Ressalta que o mercado imobiliário passava por uma profunda recessão desde 1.989, mantendo-se até outubro de 1994. As alienações tidas por irregulares foram realizadas no período de dezembro/93 a março de 1994, portanto, em plena recessão, e na vigência da Resolução nº 171/93.
11. Traz à lume, em seguida, o item 20 da citada Resolução que possibilitava a não-incidência de indexação no período entre o mês da avaliação do imóvel pela CEF e o da abertura da licitação, quando ocorresse fase recessiva no mercado imobiliário. Alega, ainda, que quando 'se optou por indexação total (Plano de 1992), foram alienados somente 18% dos imóveis, uma vez que o mercado, à época, não eracomprador'. A falta de êxito, assevera, trouxe prejuízo ao INSS, 'que despendeu recursos na realização do procedimento licitatório, e, não logrando êxito, continuou a arcar com o ônus da manutenção dos imóveis'.
12. Assevera, então, que a Resolução nº 171/93 autorizou a não-indexação do preço efetivado na avaliação da CEF até o mês da abertura do procedimento licitatório, 'quando o preço era convertido em UPF, mantida a indexação até o efetivo pagamento'. Argumenta que, na ocasião, a variação da UPF não coincidia com a variação do preço dos imóveis ditada pelas leis de mercado, que, conforme já dito, passava por crise recessiva. O procedimento adotado, a seu ver, teve como respaldo o poder discricionário da Administração e a urgência em atender a determinação contida na Lei nº 7.787/89.
13. Reconhece que o poder discricionário possa sofrer restrições no âmbito das licitações, cabendo, no entanto, ao administrador liberdade nos procedimentos a serem observados, visando à satisfação do interesse público e respeitadas as regras estatuídas na Lei nº 8.666/93 e os princípios ditados em seu art. 3º. Transcreve, neste sentido, trecho da obra do administrativista Hely Lopes Meirelles (fls. 05/06).
14. Reafirma, em seguida, os critérios utilizados na Resolução nº171/93, ressaltando que os imóveis foram alienados 'por valores superiores aos preços de avaliação, fixados em cruzeiros reais', conforme tabela apresentada em anexo (fls. 06/07). 15. Acrescenta que os editais de licitação na modalidade de concorrência pública foram divulgados no Diário Oficial da União, Diário do Estado, 'em jornais de grande circulação, em quadro de aviso dos prédios do INSS, e por correspondências enviadas aos sindicatos de corretores de imóveis e imobiliárias locais'.
16. Ademais, afirma que o critério usado para as alienações impugnadas continua em utilização pelo INSS na hipótese de mercado recessivo de imóveis, tendo inclusive a Resolução nº 370/96 'repetido, em seu item 19, a regra traçada no item 20 da Resolução nº 171/93, uma vez comprovada a sua adequação às peculiaridades do mercado imobiliário'.
17. Em síntese, procura o recorrente demonstrar que o procedimento
licitatório obedeceu à Lei nº 8.666/93 e aos critérios da Resolução 171/93, não ocorrendo, a seu ver, prejuízo para a Instituição ao aplicar a Resolução referenciada. Acrescenta que a indexação do valor da avaliação da CEF, 'com a conversão em UPF não refletia a variação do valor dos imóveis...'; sendo que, o valor da proposta vencedora era indexado em UPF, representando, assim, uma dívida do adquirente para com o INSS.
18. Por derradeiro, realça que ficou evidenciada a regularidade das alienações dos imóveis do INSS, não ocorrendo ato antieconômico lesivo aos cofres públicos, mas tão-somente observância às regras do mercado imobiliário. Solicita, em suma, a reconsideração da Decisão ora recorrida por considerar que a instauração de TCE, além de demandar tempo e dinheiro, levará a conclusão de que não houve irregularidades no procedimento licitatório.
DO MÉRITO
19. Depreende-se do recurso interposto que o recorrente na pessoa do presidente do INSS, Sr. Crésio de Matos Rolim, pretende demonstrar que não houve prejuízo para o Órgão nas alienações dos imóveis a preços inferiores ao laudo de avaliação da Caixa Econômica Federal, tendo sido observadas as normas emanadas pela Lei nº 8.666/93 e pela Resolução/INSS/171/93.
20. Note-se que o recorrente apresenta argumentos adicionais aos já
expendidos nas defesas apresentadas pela Diretoria de Administração Patrimonial do INSS (fls. 611/613 - Vol principal ) e pela Divisão de Engenharia de Avaliações e Estudos Especiais ( fls. 634/639), evidenciando, mais uma vez, a exemplo das defesas referenciadas, que a Resolução/INSS nº 171/93 foi elaborada na vigência da Lei 8.666/93, tendo sido examinada e aprovada pela Procuradoria-Geral da República e pelo Sr. Presidente do INSS, tendo as alienações efetivadas visado ao êxito do Plano Nacional de Desimobilização - Lei nº 7.787, de 30/06/89, que determinava, em seu art. 17, § 2º, a alienação dos imóveis de propriedade do INSS no prazo de 5 (cinco) anos.
21. Reportando-se aos fatos objeto de apelação no presente recurso, verifica-se que a questão central prende-se, portanto, às alienações tidas por irregulares nos Relatórios de Auditoria emitidos pela CISET/MPAS de nºs 02/95 e 01/96, ensejando, posteriormente, a Decisão proferida pela 2ª Câmara, contida na Relação 20/98, Ata 08/98, ora recorrida, e que determinou a instauração de TCE dos responsáveis pelas irregularidades.
22. De acordo com os Relatórios de Acompanhamento de Auditoria emitidos pela CISET/MPAS acima mencionados, foram encaminhados pelo INSS 29 (vinte e nove) processos relativos às alienações dos imóveis nos Estados de Santa Catarina, Mato Grosso do Sul, São Paulo, Rio de Janeiro, Maranhão, Bahia e Rio Grande do Sul, constatando-se falhas graves em 6 (seis) processos alienados a preços inferiores ao da Caixa Econômica Federal, conforme relação de fls. 501/511 do volumeprincipal, detectando-se a mesma irregularidade em mais 28 (vinte e oito) processos, conforme relação às fls. 515/542 - Vol. Principal.
23. Por último, assinala-se, antes de adentrarmos nas razões recursais apresentadas, que o Órgão de Controle tem encaminhado periodicamente Relatórios de Acompanhamentos de Auditoria pertinentes à venda desses imóveis, sendo que, de acordo com a última análise procedida, verificou-se, no período de jan/93 a set/98, que foram enviados 714 (setecentos e quatorze) processos correspondentes à alienação de 1.068 imóveis. Desse total, 317 (trezentos e dezessete) imóveis foram vendidos em valores abaixo do estimado pela CEF, conforme Relatório de Acompanhamento de Auditoria de nº 18/98 (Volume II).
24. De acordo com os argumentos constantes da defesa encaminhada pela Diretoria da Administração Patrimonial, juntada às fls. 611/613 - Vol Principal, os resultados do Plano anterior (1992) foram pouco expressivos, razão pela qual decidiu-se pela não-indexação, na etapa 1993/1994, atingindo-se, assim, sucesso em 50% dos casos licitados. Entende-se que, tratando-se de patrimônio público, em que pese a finalidade legal do ato expresso na Lei nº 7.787/89, deve o Poder Público, também, nortear-se pelos demais princípios básicos da Administração Pública, como os da economicidade, do interesse público e da razoabilidade, segundo o qual deve haver uma proporção adequada entre os meios que certa decisão discricionária do agente público emprega e o fim que a lei deseja alcançar.
25. Outrossim, conforme leciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto, pelo princípio da razoabilidade 'o que se pretende é considerar se determinada decisão, atribuída ao Poder Público, de interpretar discricionariamente uma norma, contribuirá efetivamente para um satisfatório atendimento dos interesses públicos'.
26. O art. 17 da Lei de Licitações, que trata do instituto de alienação dos bens da Administração Pública, com disposições específicas para o caso de bens imóveis e móveis, como regra geral, preceitua que a alienação de bens imóveis dos órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta subordina-se ao interesse público devidamente justificado, à avaliação prévia e ao certame licitatório na modalidade de concorrência.
27. Em que pese o Sr. Chefe da Divisão de Engenharia de Avaliações e Estudos Especiais (fls. 634/631 - Vol. principal), procurar demonstrar 'a congruência absolutamente técnica, sem arrepio da Lei', das variáveis legislação vigente (arts. 1º, 3º, 17 e 41 da Lei nº 8.666/93) versus mercado imobiliário, há de se considerar, todavia, que, ao decidir pela não-indexação do valor de avaliação (num período altamente inflacionário), ignorando o preço mínimo da avaliação da Caixa Econômica Federal, houve inobservância aos supramencionados princípios administrativos, bem assim prática de ato antieconômico.
28. No caso concreto, havia uma finalidade legal estabelecida pela Lei nº 7.787/89 (art. 17, § 2º) para a venda dos imóveis pertencentes à Previdência Social. Outrossim, procedeu-se ao certame licitatório na modalidade apropriada (Concorrência), porém não foi observado o preço mínimo estabelecido pela avaliação prévia da CEF, ferindo-se, assim, o interesse público.
29. Na espécie, portanto, deve-se perquirir se o procedimento eleito pelo INSS, com fulcro no item 20 da Resolução nº 171/93 e no princípio da discricionariedade, foi o mais oportuno e conveniente ao interesse público, como argüiu em sua defesa o Órgão.
30. Conforme leciona a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro '... a discricionalidade é a competência-dever de o administrador, no caso concreto, após a interpretação, valorar, dentro de um critério de razoabilidade, e afastado de seus próprios standards ou ideologias, portanto, dentro do critério da razoabilidade geral, qual a melhor maneira de concretizar a utilidade pública postulada pela norma' (Direito Administrativo - 5ª edição, pág. 73).
31. Resta, nesse sentido, examinar se a decisão adotada pela Administração, com fulcro na Resolução/INSS nº 171/93, foi manifestamente adequada ou manifestamente inadequada para alcançar a finalidade legal e o interesse público. Se configurada a segunda hipótese, a Administração terá exorbitado dos limites da discricionariedade.
32. Em vista disso, tomando como amostra os seis primeiros casos tidos como irregulares (relação de fls. 501/511 - volume principal), a que se reporta o recorrente, constata-se, conforme demonstrado na tabela a seguir, que o percentual alusivo à diferença entre o preço estimado pela Caixa Econômica Federal e o valor de venda efetivado pelo INSS (ambos convertidos em UPF) variou de 16,05 % a 39,48 %. Significa, pois, que as alienações realizadas pelo INSS estiveram bem abaixo do valor mínimo estimado pela CEF, configurando, por conseguinte, a prática de ato antieconômico. (...)
33. A prática de ato de gestão antieconômico é ratificada, utilizando-se, agora, como parâmetro, os valores de venda dos imóveis constantes da relação de fls. 515/542 do volume principal, a seguir transcritos (Tabela B), os quais foram também referenciados pelo recorrente. A variação a menor entre o preço estabelecido pela Caixa Econômica Federal e o efetivado pelo INSS, convertidos em UPF, atingiu percentuais consideráveis, chegando inclusive a atingir 45% de defasagem, conforme demonstrado a seguir:
(...)
34. Posto isso, quanto aos 28 (vinte e oito) processos indicados pelo recorrente em sua defesa, como exemplos de imóveis vendidos por valores superiores aos preços de avaliação da Caixa Econômica Federal, fixados em cruzeiros reais, entende-se que tal tese seria considerada, se no período em questão toda a economia não estivesse indexada, tampouco existisse inflação, até a instituição da moeda atualmente em vigor (REAL), em 01/07/94.
35. Note-se, ainda, que todos os processos apontados pelo recorrente
como exemplos de alienações de imóveis que não acarretaram perdas para o INSS constam das Tabelas A e B, acima referenciadas. Ademais, conforme se constata da relação constante de fls. 515/522 - Vol. principal, ficou evidenciado que realmente não houve redução em valores nominais, mas indícios de perdas em seus valores reais (face à não-atualização monetária), os quais deverão ser, portanto, objeto de Tomadas de Contas Especiais, consoante o entendimento desta Casa expresso na deliberação ora recorrida, haja vista restar configurada a prática de ato antieconômico.
36. Dessa forma, embora o recorrente assegure que em termos nominais os valores correspondentes às alienações foram superiores aos preços fixados pela Caixa Econômica, não sofrendo o INSS qualquer prejuízo ao aplicar a Resolução nº 171/93, urge considerar, conforme se constata através dos exemplos já demonstrados nas tabelas anteriores, que o tempo realizado entre a emissão do laudo de avaliação da CEF e a venda dos imóveis, em sua maioria, não ultrapassou sequer a 03 (três) meses.
37. Vê-se, pois, ser um período bastante pequeno para que haja uma redução considerável de preços (oscilou em torno de 40% em cerca de 13 processos), especialmente porque as alterações conjunturais que sofre o mercado de imóveis são considerados pelos avaliadores da Caixa Econômica Federal.
38. Quanto à alegação de que a instauração de TCE oneraria os cofres públicos, não cabe prosperar, uma vez que configurando-se a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, determinam os normativos legais que a autoridade administrativa competente deve de imediato adotar as providências devidas visando à instauração de TCE para apuração dos fatos e quantificação dos danos, conforme preceitua os arts. 8º da Lei nº 8.443/92 e 84 do Decreto-lei nº 200/67.
39. Destarte, uma vez não ter ficado demonstrado que a decisão adotada pelo INSS, com fulcro no item 20 da Resolução nº 171/93, foi a mais adequada à finalidade estabelecida na Lei nº 7.787/89, e, por conseguinte, ao interesse público, restando, ainda, configurada a prática de ato antieconômico, entende-se que a decisão proferida pela 2ª Câmara, na Sessão de 26.03.98 (Relação nº 20/98), deva ser mantida.
CONCLUSÃO
40. Diante do exposto, propõe-se que:
I - seja conhecido o presente pedido de reexame, com fundamento no art. 48, c/c o art. 33, ambos da Lei nº 8.443/92, para, no mérito, ser a ele negado provimento, mantendo-se os exatos termos da decisão proferida pela 2ª Câmara, Sessão de 26/03/98, Relação nº 20/98; e II - seja comunicado ao recorrente a decisão que vier a ser adotada."
2.O Diretor de Divisão reforça em sua manifestação o entendimento da instrução, salientando, ainda, que os índices inflacionários da época,
setembro/93 a março/94, oscilavam entre 34% e 45% (IGP-M). Logo, deveria o administrador proceder à indexação do valor da avaliação da CEF "para que os imóveis mantivessem seu valor real e não houvesse prejuízo aos cofres públicos". E, ainda, que "os valores de venda (expressos em cruzeiros reais) aumentaram, tão-somente, em decorrência da proposta vencedora ser maior que o preço mínimo, porém bastante aquém da correção inflacionária daquela época". Como conclusão, acolhida pelo Titular da Unidade Técnica, constou da referida manifestação:"Considerando, pois, que restou configurada a prática de ato antieconômico, bem como infringência ao disposto nos arts. 41 da Lei nº 8.666/93 e 33 do Decreto-lei nº 2.300/86 e nas Resoluções/INSS nos 70/91 e 171/93, porquanto não houve atualização monetária dos valores relativos às avaliações dos imóveis procedidas pela CEF, sendo, por conseguinte, alienados abaixo do preço mínimo estabelecido no edital, posto que se deve considerar o valor real do imóvel e não o nominal, em face do período de instabilidade econômica por que atravessava o País, endosso a proposição alvitrada pela Sra. Analista em seu arrazoado, no sentido do conhecimento e do improvimento do presente recurso".
3.O Ministério Público, representado nos autos pelo Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas, manifesta-se em consonância com a proposta da Unidade Técnica, cabendo ressaltar de seu Parecer os trechos a seguir: "A questão central refere-se à ocorrência ou não de prejuízo, o que define a conveniência da instauração de tomadas de contas especiais. (...) Com a não observância, por parte do INSS, do preço mínimo de avaliação, a partir da não indexação, restou caracterizada infringência do art. 17 da Lei nº 8.666/93, que estabelece que 'A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá ...'. (grifo nosso)
Embora o recorrente tente demonstrar o atendimento ao interesse público e à legalidade, não há como concluir-se pela razoabilidade dos procedimentos adotados. A não indexação dos valores da avaliação era inconveniente, do ponto de vista econômico, eis que a Economia Brasileira estava indexada e a inflação mantinha altos níveis. As alienações ocorreram, em sua maioria, entre setembro de 1993 e março de 1994, período de alta inflação (entre 34 e 45% ao mês). (...) Ademais, o tempo decorrido entre a emissão do laudo de avaliação da Caixa e a venda dos imóveis, de regra, não ultrapassou a três meses, tempo exíguo para que tivesse ocorrido redução relevante de preços (algo em torno de 40%, em 13 processos), até porque as alterações conjunturais do mercado de imóveis são consideradas pelos avaliadores da CEF.
Apesar de alta inflação, o valor mínimo de venda permaneceu inalterado durante aqueles meses, fixado em cruzeiros reais, ressaltando-se que os valores de venda foram majorados somente em função de que propostas vencedoras eram superiores ao preço mínimo, porém ainda aquém do que seria o valor corrigido. Como os argumentos do recorrente não lograram descaracterizar a antieconomicidade dos atos, em razão da não atualização monetária dos valores concernentes à avaliação procedida pela Caixa Econômica Federal, manifestamo-nos pelo conhecimento e não provimento do pedido de revisão, nos termos da proposta de fls. 23 e 24."
É o Relatório.
Voto do Ministro Relator
Inicialmente, registro que, em razão da impossibilidade de ser verificado o requisito temporal para a interposição de recurso da espécie, haja vista seu julgamento em relação por este Colegiado, deve o presente Pedido de Reexame ser conhecido, nos termos do art. 48 c/c o art. 33 da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, data vênia, permito-me discordar das manifestações constantes dos autos pelas razões que a seguir aduzo. Registro, por oportuno que, quando da inclusão do presente processo para julgamento em relação, não haviam sido juntados os esclarecimentos oferecidos pelo Chefe de Divisão de Administração do Patrimônio Imobiliário e pelo Chefe da Divisão de Engenharia, de Avaliações e de Estudos Especiais, ambos do INSS, em razão das falhas graves apontadas pelo Controle Interno e que resultaram na determinação de instauração de tomadas de contas especiais. Tais esclarecimentos não foram então analisados, o que se faz nesta oportunidade.
3.As alienações dos imóveis do INSS, aqui tratadas, inserem-se no contexto da Lei nº 7.787/89, que dispôs sobre alterações na legislação de custeio da Previdência Social. Seu art.17 estabeleceu que "No prazo de sessenta dias a partir da promulgação desta Lei, o Ministério da Previdência e Assistência Social elaborará Plano de Desmobilização de Imóveis pertencentes à Previdência Social". Os §§ 2º e 3º do dispositivo definem, respectivamente, que "No prazo máximo de cinco anos, a contar da promulgação desta Lei, serão alienados os imóveis hoje pertencentes à Previdência Social e que não sejam destinados a seu uso" e que "A alienação se fará em etapas mínimas anuais de um quinto dos imóveis". Percebe-se que o texto da Lei não deixa ao administrador a opção de decidir acerca do melhor momento para a venda dos imóveis do Instituto, impondo-lhe, por outro lado, o dever de dar cumprimento ao comando legal em prazo certo. Assim, as tendências do mercado imobiliário não poderiam ser avaliadas de forma a delimitar época de menor ou maior demanda para a colocação dos imóveis, o que, segundo os preceitos das ciências econômicas, poderia garantir, em condições normais de mercado, a obtenção dos melhores preços para os produtos ofertados.
4.Nesse contexto, passou o INSS a alienar os imóveis. Conforme mencionado pelo Presidente do Instituto, em seu Pedido de Reexame, bem como pelo Chefe de Divisão de Administração e Patrimônio Imobiliário (fls. 611/613), a decisão de não indexar o valor de avaliação entre o mês em que foi realizada e o mês de abertura das propostas foi estratégica. Buscava-se dar cumprimento às disposições da Lei nº. 787/89. Assim, tendo por parâmetro a experiência de ano anterior (1992), em que só se havia conseguido êxito na venda de 18% dos imóveis ofertados, e com base em justificativas técnicas, optou-se por não efetuar a indexação. Tal decisão visava, ainda, segundo o referido Chefe, evitar incidir sobre os imóveis variação financeira medida pela variação da UPF, no período, "que com certeza não espelhava a variação do valor de mercado do imóvel".
5.Além disso, o Chefe da Divisão de Engenharia, de Avaliações e Estudos Especiais registra, com propriedade (fls. 634/639), os aspectos mercadológicos da área, no período, com cópias de matérias publicadas em jornais e revistas especializadas, a saber:
"1º - Inexistência de recursos para os investimentos no setor.
2º - Escassez de linhas de créditos para o financiamento ao adquirente.
3º - Drástica redução no poder aquisitivo dos interessados em adquirir casa própria.
4º - Desvio das aplicações dos investidores, do mercado imobiliário para os ativos financeiros, já que a inflação propiciava o 'lucro inflacionário', além da própria inflação e do lucro real.
5º - Falta de liquidez no mercado imobiliário, como resultante final, com ofertas sem que houvesse interessados; até o volume de ofertas foi reduzido pela recessão no setor."
6.Prossegue, ainda, tecendo considerações acerca de aspectos conjunturais, bastante pertinentes, com reflexo sobre a estratégia de
venda adotada pelo INSS. São elas:
"OBSERVAÇÃO 1: A recessão acima caracterizada e documentada foi intensa até OUT/94 e, sob a influência do Plano Real, ocorreu uma razoável melhora no nível de vendas até cerca de JUN/95; em seguida, e até a presente data, o mercado tem experimentado uma forte retração, a não ser que seja aberto ao investimento do capital estrangeiro a longo prazo, pois não há financiamento governamental e, o pior, o dinheiro está escasso para o Governo investir e para o mercado se tornar comprador.
OBSERVAÇÃO 2: Em face da forte recessão, se tivéssemos indexado o valor
da avaliação entre o mês em que a mesma foi realizada e o mês da licitação, certamente teríamos inviabilizado a licitação; o passo seguinte seria reavaliar o imóvel e não indexá-lo, daí resultando um valor menor do que o obtido na 1ª avaliação e se indexado, certamente, maior que o novo valor de mercado; em conseqüência estaríamos gerando um círculo vicioso, com pouquíssima chance de sucesso e expressivos prejuízos para o INSS, fenômeno esse que ocorreu no Plano Nacional de Desimobilização de 1992.
OBSERVAÇÃO 3: Estabelecido o referido círculo vicioso, também estaríamos potencializando o insucesso nas vendas, pela conjugação do não atendimento à verdade mercadológica com os naturais efeitos depreciadores do fator tempo sobre o valor de mercado do imóvel: depreciação física, deterioração pela ausência de manutenção, invasões, gastos com limpeza e vigilância, impostos e taxas municipais, demandas judiciais, etc., além das sucessivas despesas com a operacionalização em cada tentativa frustrada de licitação (concorrência pública).
OBSERVAÇÃO 4: Pelas razões mercadológicas acima expostas, mesmo com inflação baixa, aconselhamos que seja mantida a estratégia de vendas atual; a não se tomar este cuidado, certamente, pelo quadro da conjuntura nacional, chegaremos ao insucesso nas vendas, com graves prejuízos para a Previdência Social.
CONCLUSÃO: O mercado é o melhor avaliador, e se a meta é gerar vendas para o Plano Nacional de Desimobilização do INSS, não resta alternativa senão a de criar condições para o sucesso; a prova cabal desta postura é o paradoxo já constatado: em períodos anteriores, com inflação alta, o mercado não era comprador e, atualmente, com inflação baixa, o mercado também não é comprador."
7. De tudo quanto foi dito, resta claro que a Lei nº 7.787/89 (art. 17) impôs ao INSS o dever de alienar seus imóveis não operacionais e que tal alienação deveria ser feita, no prazo de 5 anos, por meio de concorrência, nos termos do art. 17, inciso I, da Lei nº 8.666/93. Por certo que não depende, tão-somente, de ato volitivo do Instituto a venda de tais bens pelo preço que poderia ser considerado o justo. O mercado imobiliário orienta-se por um conjunto de regras revisíveisem tempos de absoluta estabilidade. Todavia, este não era o quadro por que passava o País no período compreendido entre setembro de 1993 e março de 1994, época em que os fatos aqui tratados aconteceram. Os tempos eram de instabilidade e insegurança em relação ao sucesso das políticas governamentais. Assim, o esperado seria que as poupanças fossem canalizadas para ativos financeiros, de alto rendimento, em detrimento dos ativos reais, prejudicando o mercado em comento. Logo, entendo razoáveis os argumentos apresentados pelo recorrente.
8.Por fim, quero destacar que não há registro nos autos de que as concorrências realizadas para alienar os imóveis contivessem vícios, o que as comprometeria. Assim, dada a devida publicidade aos respectivos editais, permitindo-se amplo acesso aos interessados, o próprio certame serviria, por si só, para a formação do preço justo. Entenda-se, lógico, por preço justo, aquele que o mercado está disposto a pagar. De outra forma, as vendas não seriam concretizadas. Ante o exposto, pedindo vênias por dissentir das manifestações contidas nos autos, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 13 de julho de 2000.
ADHEMAR PALADINI GHISI
Ministro-Relator
Assunto
I - Pedido de Reexame
Ministro Relator
ADHEMAR GHISI
Representante do Ministério Público
UBALDO CALDAS
Unidade Técnica
10ª SECEX
Decisão
A Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, ante as razões expostas pelo Relator e com fulcro no art. 48 c/c o art. 33 da Lei nº 8.443/92, DECIDE conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Sr.Crésio de Matos Rolim, Presidente do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistente a determinação proferida pela 2ª Câmara, na Sessão de 26.03.98, no sentido de "instaurar Tomadas de Contas Especiais dos responsáveis pelas alienações de imóveis por valores abaixo dos preços de avaliação, por configurarem prática de ato antieconômico infringência ao disposto nos arts. 41 da Lei nº 8.666/93 e 33 do Decreto-lei nº 2300/86 e na Resolução/ INSS nº 70/91.
Quorum
Ministros presentes: Adylson Motta (na Presidência), Adhemar Paladini
Ghisi (Relator) e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e
Benjamin Zymler.
Sessão
T.C.U., Sala de Sessões, em 13 de julho de 2000."
Bem examinado, não resta a menor sombra de dúvida que o transcrito Acórdão, gerando efeito "erga omnis", por si só é fonte capaz de proporcionar o acatamento preliminar de extinção do feito, sem julgamento de mérito.
3. Quanto à Instrução Normativa 01/93
Quanto à Instrução Normativa 01/93, expedida pela Sr. Secretário do Patrimônio da União, a qual dera cabimento à indicação de supostas irregularidades quanto à matéria em tela, por supostamente haver sido "ferida", duas preciosas considerações há de se fazer:
a) Primeiramente, nota-se que a INSTRUÇÃO NORMATIVA - I.N., em sua própria apresentação, dirige-se a "todos os titulares das Unidades da SPU" e tem por escopo fixar normas para avaliação de imóveis da União a serem aplicadas no âmbito daquela Secretaria. É imperioso destacar, neste ato, que os imóveis encartados na causa em tela, por serem imóveis pertencentes ao patrimônio da Autarquia/INSS, e não ao Patrimônio da União, não são objeto de regulamentação por aquela I.N.
b) Além disso, uma I.N. não guarda o condão hierárquico de regulamentar uma RESOLUÇÃO, in casu, a Res. 171/93. Portanto, a Diretoria de Administração Patrimonial do INSS, ao elaborar o ato mencionado, em cumprimento à determinação ministerial, ignorou-a.
4. Quanto à participação da CISET
Conforme se verificou pela explanação de fatos e argumentos contidos no ítem "I - PRELIMINARMENTE", nota-se que a CISET teve obrigatória participação, a partir dos RELATÓRIOS cuja elaboração a ela fora determinado, que culminaram com Relatório e Certificado de Auditoria integrantes do processo que aprovou as contas do exercício de 1993, na qualidade de regulares com ressalvas.
5. Gestão do Contra-Arrazoante na
Autarquia/INSS
O Contra-Arrazoante, Servidor público de carreira, gestor administrativo de duas gestões ministeriais, Ministros Reinholdt Sthefanes e Antônio Britto, respectivamente, durante os exercícios de l992 e l993, à frente da Presidência do INSS, caracterizando-se tais gestões por buscar o equilíbrio financeiro incrementando a arrecadação e a diminuição de despesas com reconhecido combate às fraudes em Benefícios Previdenciários e à sonegação de Contribuições Previdenciárias, além de operacionalizar diversas ações de racionalização e diminuição de custos que oneravam a Autarquia, assim agindo com profundo sentimento de respeito ao erário.
Quando assumiu a Presidência da Autarquia, em data de 05/02/1992, encontrou-a em condições financeiramente negativas, e alvo de severas críticas advindas de vários seguimentos da sociedade, notadamente oriundas da imprensa. Mesmo assim, à base de exaustiva dedicação, conseguiu ver acontecer, fruto de seu árduo trabalho, dar o INSS um salto de qualidade sem precedentes na história da Autarquia. Neste sentido, cunhando de verdade o que assevera, fica com a palavra esta própria Egrégia Corte, em Decisão plenária sob número 181/1995, in verbis:
“Ementa
Auditoria Operacional no INSS. Primeira Etapa. Análise da situação econômica-financeira da Previdência Social frente ao reajuste do salário mínimo e às variações nos valores dos benefícios. Ineficiência nos modelos de simulação de arrecadação e pagamento de benefícios. Desequilíbrio econômico-financeiro nos benefícios rurais. Morosidade na cobrança nos casos de inadimplência. Determinações.”;
comenta:
“30. Na prestação de contas do INSS, relativa ao exercício de 1993 (TC 012.754/94-3), o Balanço Patrimonial do citado período (fls. 78/79), registrou um Ativo Financeiro da ordem de CR$ 431.756.361.395,04 (quatrocentos e trinta e um bilhões, setecentos e cinquenta e seis milhões, trezentos e sessenta e um mil, trezentos e noventa e cinco cruzeiros reais e quatro centavos), frente a um passivo financeiro no montante de CR$ 159.312.404.886,42 (cento e cinquenta e nove bilhões, trezentos e doze milhões, quatrocentos e quatro mil, oitocentos e oitenta e seis cruzeiros reais e quarenta e dois centavos), o que significa um superávit financeiro no valor de CR$ 320.609.045.837,62 (trezentos e vinte bilhões, seiscentos e nove milhões, quarenta e cinco mil, oitocentos e trinta e sete cruzeiros reais e sessenta e dois centavos).31. Sabe-se que a intenção de todo Administrador, ao lançar mão de operações financeiras, é resguardar o poder aquisitivo dos recursos arrecadados ou colocados à sua disposição ao longo do exercício, cujos rendimentos auferidos no mercado financeiro nada mais são que a própria correção monetária da moeda. Tal procedimento torna-se dispensável e sem importância a partir do momento em que a inflação estiver efetivamente controlada. 32. Quanto às reservas referidas pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, o TCU nada teria a observar. Pelo contrário, é da maior relevância que haja essa preocupação da parte das autoridades envolvidas no assunto, pois seria realmente temerário e irresponsável conceder benefícios e vantagens à custa do completo esvaziamento dos cofres da Previdência. Compete aos responsáveis pelo setor previdenciário decidir sobre o valor mínimo
das reservas das quais deverão dispor para o indispensável equilíbrio econômico-financeiro do referido sistema, ou mesmo para o enfrentamento de situações emergenciais que venham a surgir. 33. Vale destacar o posicionamento dos débitos previdenciários em fase de cobrança (quadro de fl. 08, subitem 2.1 que se transcreve a seguir), cujos dados foram extraídos de relatórios encaminhados pela Procuradoria-Geral do INSS e pela Diretoria de Arrecadação e Fiscalização do mesmo Instituto do Seguro Social (Anexo II). Assim é que do total de 50 bilhões de UFIRs (cerca de R$ 34 bilhões de reais), 19% decorrem de inadimplência de órgãos e entidades públicas das esferas federal, estadual e municipal, e mais da metade (31 bilhões de UFIRs), cerca de R$ 21 bilhões de reais estão na esfera judicial de cobrança.”
E apresenta:
‘Concluída esta etapa preliminar e tópica, cujo escopo precípuo é a realização de estudo analítico da situação econômico-financeira da Previdência Social, bem como dos impactos causados à mesma pelas variações do salário mínimo e de alterações nos valores dos benefícios previdenciários, encaminho o relatório da equipe técnica designada para execução do referido trabalho, dando destaque aos seguintes excertos do seu conteúdo:
1) o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS evidenciou um déficit financeiro no exercício de 1991, mas nos exercícios seguintes 1992, 1993 e 1994 foi superavitário, no que concerne ao fluxo de caixa, com os seguintes resultados
1991 ( - 41.757.746)
1992 ( + 1.573.474.360)
1993 ( + 1.962.888.937)
1994 ( + 2.721.958.295)
NB: Valores expressos em UFIR. Inobstante os resultados positivos (superávit) acima transcritos, constatou-se uma tendência declinante do índice expresso pela razão entre as receitas líquidas do INSS e as despesas com pagamento de benefícios previdenciários.
2) a Previdência Social dispõe de receita potencial da ordem
de 50 bilhões de UFIR, ou aproximadamente R$ 34 bilhões, sob a forma de débitos previdenciários, que apesar da sua elevada expressão financeira é considerada de baixa liquidez por força da ineficiência e ineficácia do sistema de cobrança do INSS, bem como da morosidade do trâmite na instância judicial.”
IV - PRÉ-QUESTIONAMENTO
Nos ítens "I - 1.", "I - 2." e "I - 3." "I - 4" "I - 5", foram argüidos Princípios norteadores de todo o conjunto jurídico positivado que rege a matéria em discussão, saudável sendo desde logo se reservar, em sede de pré-questionamento, todos os preceitos legais aplicáveis à espécie que sucumbirem violados.
V - SUSTENTAÇÃO ORAL
Requer-se a Sustentação Oral, na forma do RITCU.
VI - CONCLUSÃO
Os Ministros desta Augusta Corte, que com sabedoria conhecerão de todo o teor do presente argumento Contra-Arrzoante, conhecedores que já são do pretérito conteúdo da matéria embutida nos autos, certamente concordarão que não se faz necessário ir muito distante com o fim de sucintamente concluir tudo o que aqui se defendeu, bastando, apenas, buscar a presente conclusão nas sapientes palavras do Sr. Ministro Relator do Venerando Acórdão DC - 244/2000, de 13/07/2000, quando ele, esgotando absolutamente esta mesma matéria, naqueles autos amplamente debatida, em todo o seu teor, neles constando a plenitude do Relatório de Auditoria, todos os argumentos acusatórios e todas as razões de defesa, exarou acurada e sábia decisão terminativa daquele feito, a qual desde já se requer venia para transcrevê-lo na íntegra, verbis:
CONCLUSÃO: O mercado é o melhor avaliador, e se a meta é gerar vendas para o Plano Nacional de Desimobilização do INSS, não resta alternativa senão a de criar condições para o sucesso; a prova cabal desta postura é o paradoxo já constatado: em períodos anteriores, com inflação alta, o mercado não era comprador e, atualmente, com inflação baixa, o mercado também não é comprador."
7. De tudo quanto foi dito, resta claro que a Lei nº 7.787/89 (art. 17) impôs ao INSS o dever de alienar seus imóveis não operacionais e que tal alienação deveria ser feita, no prazo de 5 anos, por meio de concorrência, nos termos do art. 17, inciso I, da Lei nº 8.666/93. Por certo que não depende, tão-somente, de ato volitivo do Instituto a venda de tais bens pelo preço que poderia ser considerado o justo. O mercado imobiliário orienta-se por um conjunto de regras revisíveis em tempos de absoluta estabilidade. Todavia, este não era o quadro por que passava o País no período compreendido entre setembro de 1993 e março de 1994, época em que os fatos aqui tratados aconteceram. Os tempos eram de instabilidade e insegurança em relação ao sucesso das políticas governamentais. Assim, o esperado seria que as poupanças fossem canalizadas para ativos financeiros, de alto rendimento, em detrimento dos ativos reais, prejudicando o mercado em comento. Logo, entendo razoáveis os argumentos apresentados pelo recorrente.
8.Por fim, quero destacar que não há registro nos autos de que as concorrências realizadas para alienar os imóveis contivessem vícios, o que as comprometeria. Assim, dada a devida publicidade aos respectivos editais, permitindo-se amplo acesso aos interessados, o próprio certame serviria, por si só, para a formação do preço justo. Entenda-se, lógico, por preço justo, aquele que o mercado está disposto a pagar. De outra forma, as vendas não seriam concretizadas. Ante o exposto, pedindo vênias por dissentir das manifestações contidas nos autos, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 13 de julho de 2000.
ADHEMAR PALADINI GHISI
Ministro-Relator
Nenhuma palavra a mais caberia a título de conclusão que não esbarrasse em meras redundâncias e circunlóquios.
VII - PEDIDO
IPSO FACTO, havendo demonstrado em sua peça Contra-Arrazoante que não procedem os fatos e as acusações contra a sua pessoa formuladas, mediante tudo o que inclusive expendeu com a sustentação de fatos, razões e fundamentos jurídicos, inclusive provando o que alega com documentação que anexa, vem, respeitosamente, à presença desta Egrégia Corte, requerer:
a) Requer que seja acatada a preliminar suscitada, para extinguir o feito sem julgamento de mérito ou, se for o caso, no mérito, seja a presente ação julgada totalmente improcedente;
b) Requer proceder a Sustentação Oral, na forma Regimental (RITCU);
c) Requer que todas as futuras notificações e intimações sejam formalizadas e enviadas exclusivamente na pessoa do ora Contra-Arrazoante, no endereço firmado em sua regular qualificação;
d) Requer, por derradeiro, provar o alegado com todos os meios de prova que em direito seja lícita a produção, juntada de documentos que anexa e que anexará, inclusive novos documentos e perícias que solicitar ou apresentar.
Com elevada estima, pede deferimento!
Curitiba-PR, 23 de janeiro de 2004.
__________________________________
PAULO ROBERTO BARROS DA SILVA
ADVOGADO OAB/PR 26.753
__________________________________
CESAR EUGÊNIO GASPARIN
