O Direito Migratório tem sido objeto de intensas discussões nas últimas décadas por motivos diversos, perpassando por questões jurídicas, sociais, culturais, religiosas, econômicas e políticas.
De fato, o fenômeno da globalização fez surgir uma onda migratória extraordinária, gerando para os países a necessidade de controlar, cada vez mais, a entrada, a estada e a saída dos migrantes de seus territórios.
Acerca do direito de ir e vir assim estabelece o artigo 5º, XV da Constituição Federal de 19881:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…)
XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens. (grifos nossos)
Verifica-se, portanto, que a liberdade de ingresso, de permanência e de saída do território brasileiro não constitui direito absoluto, devendo ser sempre observados os termos da lei.
No Brasil, os temas migratórios - que eram tratados pelo revogado Estatuto do Estrangeiro (Lei nº 6.815/19802) - são atualmente abordados pela Lei nº 13.445/20173.
Em sentido diametralmente oposto ao Estatuto do Estrangeiro, que possuía uma ideologia conservadora e nacionalista e considerava o estrangeiro como uma ameaça à estabilidade e à coesão social do país, a nova Lei de Migração, de ideologia progressista, orienta-se pelos princípios da igualdade e da não discriminação, entendendo o imigrante como um sujeito de direitos, detentor de diversas garantias constitucionais, harmonizando, assim, a temática migratória, com a Constituição Federal de 1988.
A mudança de paradigma no trato do Direito Migratório, trazida pela nova Lei de Migração, tem apresentado diversos questionamentos, no que diz respeito à sua aplicabilidade, não somente aos visitantes e imigrantes como também a todos aqueles que, de uma forma ou outra, militam na seara migratória.
A respeitável diretriz de maior inclusão e solidariedade em relação aos estrangeiros não pode, de forma alguma, resultar no afrouxamento estatal no tocante ao controle de suas fronteiras e à manutenção da regularidade da situação migratória dos visitantes, residentes fronteiriços e imigrantes no território brasileiro.
O empenho e a responsabilidade atinentes à regularização migratória devem ser recíprocos, propiciando ao Estado o integral controle de sua população estrangeira, possibilitando, assim, a tomada de decisões acertadas atinentes às políticas públicas, e ao imigrante a capacidade de usufruir plenamente dos direitos e garantias que lhe foram assegurados pela Constituição Federal e reafirmados pela Lei de Migração.
Espera-se que este artigo possa auxiliar o leitor a compreender acerca das características dos estrangeiros que adentram o território brasileiro bem como sobre a importância e as formas de regularização de sua situação migratória, à luz da novel legislação.
1. VISITANTES, RESIDENTES FRONTEIRIÇOS E IMIGRANTES
A Lei nº 13.445/2017 - denominada Lei de Migração, e o Decreto nº 9.199/2017, que a regulamenta, tratam, dentre outros temas, da regularização da situação migratória no Brasil.
Portanto, o nacional de outro país ou apátrida que pretenda vir ao Brasil, independentemente do motivo, deverá estar atento ao cumprimento das regras discriminadas na Lei nº 13.445/2017 e nos normativos infralegais correlatos.
Os nacionais de outros países ou apátridas são classificados, de acordo com a Lei de Migração, da seguinte maneira:
Visitante - é aquele que vem ao País para estadas de curta duração, sem pretensão de se estabelecer de forma temporária ou definitiva no território nacional (Art. 1º, § 1º, V);
Residente Fronteiriço - trata-se da pessoa nacional de país limítrofe ou apátrida que conserva a sua residência habitual em município fronteiriço de país vizinho (Art. 1º, § 1º, IV);
Imigrante - consiste na pessoa nacional de outro país ou apátrida que trabalha ou reside e se estabelece no Brasil de forma temporária ou definitiva (Art. 1º, § 1º, II).
No tocante aos imigrantes, há aqueles que, de forma voluntária, decidem residir no Brasil para fins de trabalho, estudo, investimento, reunião familiar, tratamento de saúde, prática de atividade religiosa, serviço voluntário etc.
Outros, no entanto, fixam residência no Brasil de forma involuntária, normalmente em razão de fundado temor de perseguição em seu país de nacionalidade ou de residência habitual por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social, opiniões políticas, ou em virtude de grave e generalizada violação de direitos humanos, como é o caso dos apátridas, refugiados e asilados políticos.
O artigo 1º, § 1º, VI da Lei de Migração esclarece que apátrida é a “pessoa que não seja considerada como nacional por nenhum Estado, segundo a sua legislação, nos termos da Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas, de 1954, promulgada pelo Decreto nº 4.246, de 22 de maio de 2002, ou assim reconhecida pelo Estado brasileiro”. (Brasil, 2017).
Refugiado, de acordo com a Lei nº 9.474/19974 , é todo indivíduo que se encontra fora de seu país de nacionalidade e não pode ou não quer acolher-se à proteção de tal país, devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política, como também devido a grave e generalizada violação de direitos humanos.
Em relação ao asilado político, convém ressaltar o disposto no artigo 108 do Decreto nº 9.199/2017, segundo o qual o asilo político, que constitui ato discricionário do Estado, será concedido como instrumento de proteção à pessoa que se encontre perseguida em um Estado por suas crenças, opiniões e filiação política ou por atos que possam ser considerados delitos políticos.
Há, ainda, aquela classe de imigrantes constituída por autoridades e funcionários estrangeiros que viajam ao Brasil em missão oficial de caráter transitório ou permanente e representam Estado estrangeiro ou organismo nacional reconhecido, aos quais serão concedidos vistos diplomáticos e oficiais (Art. 53. do Decreto nº 9.199/2017).
A legislação prevê, também, a concessão de visto de cortesia para personalidades e autoridades estrangeiras em viagem não oficial ao Brasil e para empregados particulares de beneficiários de visto diplomático, oficial ou de cortesia, dentre outras hipóteses mencionadas no artigo 57 do Decreto nº 9.199/2017.
2. REQUISITOS PARA INGRESSO REGULAR NO TERRITÓRIO BRASILEIRO
Para ingressar no território brasileiro os nacionais de outros países ou apátridas deverão possuir um documento de viagem válido, além de obter o visto respectivo junto às representações consulares brasileiras no exterior.
Documentos de viagem são aqueles relacionados no artigo 5º da Lei de Migração5, sendo mais frequente o uso do passaporte.
Nos termos do artigo 6º da Lei nº 3.445/2017, “O visto é o documento que dá a seu titular expectativa de ingresso em território nacional.” (Brasil, 2017)
Consoante o artigo 12 da Lei de Migração ao solicitante que pretenda ingressar ou permanecer em território nacional poderá ser concedido visto:
de visita;
temporário;
diplomático;
oficial; e
de cortesia.
Os vistos diplomático, oficial e de cortesia são os únicos que, excepcionalmente, poderão ser concedidos no Brasil (Art. 7º, Parágrafo único da Lei de Migração).
3. VISTO DE VISITA
Conforme dispõe o artigo 13 da Lei de Migração, o visto de visita poderá ser concedido ao nacional de outro país ou apátrida que venha ao Brasil para estada de curta duração, sem a intenção de estabelecer residência, nos casos de turismo, negócios, trânsito e atividades artísticas ou desportivas, além de outras hipóteses definidas em regulamento.
Observa-se, no entanto, que a dispensa de visto poderá ser concedida, a critério do Ministério das Relações Exteriores, aos nacionais de país que assegure reciprocidade de tratamento aos nacionais brasileiros, conforme assevera o artigo 25, § 1º do Decreto nº 9.199/2017.
É sempre recomendável a consulta ao Quadro Geral de Regime de Vistos para a Entrada de Estrangeiros no Brasil - QGRV 6, através do qual o Ministério das Relações Exteriores, também denominado Itamaraty, expõe acerca da exigência ou da dispensa de vistos diplomáticos, oficiais ou de visita.
Os visitantes não precisam se cadastrar no Sistema de Registro Nacional Migratório - SISMIGRA, administrado pela Polícia Federal, haja vista a sua estada de curta duração no território nacional. Desse modo, também não recebem a Carteira de Registro Nacional Migratório - CRNM, concedida aos imigrantes em geral.
4. VISTO TEMPORÁRIO
As modalidades de visto temporário estão descritas no artigo 14 da Lei de Migração, bem como no artigo 33 do Decreto nº 9.199/2017, ora transcrito:
Art. 33. O visto temporário poderá ser concedido ao imigrante que venha ao País com o intuito de estabelecer residência por tempo determinado e que se enquadre em, no mínimo, uma das seguintes hipóteses:
I - o visto temporário tenha como finalidade:
a) pesquisa, ensino ou extensão acadêmica;
b) tratamento de saúde;
c) acolhida humanitária;
d) estudo;
e) trabalho;
f) férias-trabalho;
g) prática de atividade religiosa;
h) serviço voluntário;
i) realização de investimento;
j) atividades com relevância econômica, social, científica, tecnológica ou cultural;
k) reunião familiar; ou
l) atividades artísticas ou desportivas com contrato por prazo determinado;
II - o imigrante seja beneficiário de tratado em matéria de vistos; ou
III - o atendimento de interesses da política migratória nacional.
Para a concessão de visto temporário em algumas hipóteses relacionadas a trabalho ou realização de investimento, as repartições consulares exigirão do interessado uma autorização de residência prévia, que deverá ser solicitada, através do sistema MIGRANTEWEB 7 (integrado ao Portal Único do Governo Federal), à Coordenação-Geral de Imigração Laboral - CGIL, órgão atualmente vinculado ao Ministério de Justiça e Segurança Pública.
Após o ingresso no território brasileiro, de posse de seu documento de viagem válido e de seu visto temporário, o imigrante deverá se dirigir até uma unidade da Polícia Federal para efetuar o registro no sistema SISMIGRA e obter a sua Carteira de Registro Nacional Migratório - CRNM 8.
Verifica-se que, conforme o disposto no artigo 19 da Lei de Migração, “O registro consiste na identificação civil por dados biográficos e biométricos, e é obrigado a todo imigrante detentor de visto temporário ou de autorização de residência”. (Brasil, 2017)
5. VISTOS DIPLOMÁTICO, OFICIAL E DE CORTESIA
Os detentores de visto diplomático, oficial e de cortesia não serão registrados pela Polícia Federal, mas sim pelo Ministério das Relações Exteriores, em sua base cadastral.
Tais imigrantes receberão um documento denominado Carteira de Registro Diplomático - CRD, que terá validade em todo o território nacional.
O assunto atinente aos vistos diplomático, oficial e de cortesia encontra-se disposto nos artigos 15 a 22 da Lei de Migração e nos artigos 51 a 57 e 82 a 85 do Decreto nº 9.199/2017.
Observa-se, ainda, que a Portaria MRE nº 841/20189 dispõe acerca dos procedimentos de registro e identificação civil para os detentores de visto diplomático, oficial e de cortesia.
6. AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA
De acordo com o artigo 123 do Decreto nº 9.199/2017 “O imigrante, o residente fronteiriço e o visitante, por meio de requerimento, poderão solicitar a autorização de residência no território nacional.” (Brasil, 2017).
Diferentemente do visto, que é solicitado nas repartições consulares brasileiras no exterior, a autorização de residência é requerida pelo estrangeiro que já se encontra no Brasil.
O requerimento de autorização de residência é direcionado, em regra, à Polícia Federal, através do Sistema de Registro Nacional Migratório - SISMIGRA 10.
Em alguns casos, relacionados a trabalho ou realização de investimento, o interessado deverá obter a autorização de residência junto à Coordenação-Geral de Imigração Laboral - CGIL ou ao Conselho Nacional de Imigração - CNIg, mediante a utilização do sistema MIGRANTEWEB 11.
A autorização de residência poderá ser concedida de forma temporária (estudo, tratamento de saúde etc.) ou definitiva (refúgio, apatridia, asilo político etc.)
A autorização de residência temporária poderá, em alguns casos, ser transformada em definitiva.
Uma vez concedida a autorização de residência, o imigrante deverá ser registrado no sistema SISMIGRA, e então receberá a sua Carteira de Registro Nacional Migratório - CRNM.
7. APÁTRIDAS
O processo de reconhecimento da condição de apátrida será iniciado por meio da solicitação do interessado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública ou a uma unidade da Polícia Federal.
Consoante o artigo 30, § 4º da Lei de Migração “o solicitante de refúgio, de asilo ou de proteção ao apátrida fará jus a autorização provisória de residência até a obtenção de resposta ao seu pedido.” (Brasil, 2017)
Caberá ao Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública o reconhecimento ou não da condição de apátrida, a qual será publicada no Diário Oficial da União.
Uma vez reconhecida a condição de apátrida, o imigrante será registrado no Sistema de Registro Nacional Migratório - SISMIGRA e receberá a sua Carteira de Registro Nacional Migratório - CRNM, conforme o disposto no artigo 1º, XIV da Portaria Interministerial nº 03/201812.
Reconhecida a condição de apátrida, na hipótese de o beneficiário optar pela naturalização, o Ministério da Justiça e Segurança Pública publicará, no prazo máximo de trinta dias, ato de instauração de processo simplificado de naturalização com os atos necessários à sua efetivação.
O artigo 26 da Lei de Migração e os artigos 95 a 107 do Decreto nº 9.199/2017 tratam do tema referente à proteção do apátrida e à redução da apatridia.
8. REFUGIADOS
Ao adentrar o território brasileiro o imigrante poderá expressar a sua vontade de solicitar o reconhecimento de sua condição de refugiado a qualquer autoridade migratória que se encontre na fronteira.
O solicitante do reconhecimento da condição de refugiado deverá formalizar o requerimento ao Comitê Nacional para os Refugiados - CONARE, utilizando-se do sistema SISCONARE, nos termos da Resolução Normativa CONARE nº 29/201913.
Uma vez preenchida a solicitação, o imigrante deverá se dirigir a uma unidade da Polícia Federal para a coleta de seus dados biométricos, bem como para o recebimento do Documento Provisório de Registro Nacional Migratório - DPRNM, consoante o artigo 119, § 2º do Decreto nº 9.199/2017.
Caso seja reconhecida a condição de refugiado, conforme decisão definitiva do CONARE, o imigrante será registrado na Polícia Federal e receberá a sua Carteira de Registro Nacional Migratório - CRNM, conforme estabelece o artigo 1º, XII da Portaria Interministerial nº 3/2018.
A temática do refúgio é contemplada principalmente pela Lei nº 9.474/1997 e pelos artigos 119 a 122 do Decreto nº 9.199/2017.
Convém destacar, ainda, a supracitada Resolução Normativa CONARE nº 29/2019, atinente ao sistema SISCONARE, bem como a Resolução Normativa CONARE nº 18/201414, que estabelece os procedimentos aplicáveis ao pedido e tramitação da solicitação de refúgio.
9. ASILADOS POLÍTICOS
O artigo 4º, X, da Constituição Federal estabelece que a concessão de asilo político é um dos princípios que regem o Brasil em suas relações internacionais.
Caso o interessado esteja no exterior, deverá formalizar o pedido de asilo político junto às repartições consulares brasileiras (asilo diplomático). Caso se encontre no Brasil, o requerimento poderá ser protocolado na Polícia Federal ou nas representações regionais do Ministério das Relações Exteriores (asilo territorial).
Se o pedido for protocolizado na Polícia Federal, esta o remeterá ao Ministério das Relações Exteriores.
A decisão sobre o pedido de asilo político compete ao Presidente da República, consultado o Ministro de Estado das Relações Exteriores.
Conforme dispõe o artigo 1º, XIII da Portaria Interministerial nº 3/2018, compete à Polícia Federal efetuar o registro, no SISMIGRA, de autorização de residência de imigrante que teve asilo político concedido pelo Estado brasileiro, disponibilizando ao asilado a sua Carteira de Registro Nacional Migratório - CRNM.
O assunto referente ao asilo político consta dos artigos 27 a 29 da Lei nº 13.445/2017 e dos artigos 108 a 118 do Decreto nº 9.199/2017.
10. RESIDENTES FRONTEIRIÇOS
De acordo com o artigo 86 do Decreto nº 9.199/2017 “Ao residente fronteiriço poderá ser permitida a entrada em Município fronteiriço brasileiro por meio da apresentação do documento de viagem válido ou da carteira de identidade expedida por órgão oficial de identificação do país de sua nacionalidade.” (Brasil, 2017)
No entanto, para facilitar a sua livre circulação, o residente fronteiriço poderá requerer à Polícia Federal a autorização para a realização de atos da vida civil, inclusive atividade laboral e estudo, sendo que tal autorização indicará o município fronteiriço no qual este poderá exercer os direitos a ele atribuídos pela Lei nº 13.445/2017.
Verifica-se, portanto, que enquanto a Lei de Migração prevê a possibilidade de concessão, ao imigrante, de autorização de residência em todo o território nacional, ao residente fronteiriço será concedido, se for o caso, a autorização para a realização de atos da vida civil em município fronteiriço brasileiro.
Nestes termos, assim estabelece o artigo 89 do Decreto nº 9.199/2017:
Art. 89. O residente fronteiriço que pretenda realizar atos da vida civil em Município fronteiriço, inclusive atividade laboral e estudo, será registrado pela Polícia Federal e receberá a Carteira de Registro Nacional Migratório, que o identificará e caracterizará a sua condição.
O tema atinente ao residente fronteiriço consta dos artigos 23 a 25 da Lei de Migração e dos artigos 86 a 94 do Decreto nº 9.199/2017.
Destacam-se, ainda, as seguintes legislações atinentes aos residentes fronteiriços: