1 – Considerações preliminares e finalidade do instituto
A Emenda Constitucional n° 45, de 30 de dezembro de 2004 (1), também denominada "Reforma do Judiciário", teve como estrela-guia a celeridade na prestação jurisdicional.
O grande Rui Barbosa desde há muito já advertiu que "justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta". Para Carnelutti, "o tempo é um inimigo do direito, contra o qual o juiz deve travar uma guerra sem tréguas". Assim, forçoso concluir que processo justo é processo célere.
Extremamente pertinente a observação formulada pelos processualistas Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, segundo os quais "o direito a um processo justo tem de levar em conta, necessariamente, o perfil judiciário brasileiro. Vale dizer: tem de ter presente as normas de organização judiciária, dentre as quais se destacam aquelas que visam a delinear a função que se acomete aos tribunais superiores em nosso país e a maneira como essa vai ser desempenhada" (Repercussão Geral no Recurso Extraordinário, p. 12).
Devemos analisar, mais especificamente, as atribuições do Supremo Tribunal Federal, posto que guardião da Constituição da República que, por seu turno, forma o substrato jurídico de todo o ordenamento pátrio. Incumbe-lhe, portanto, contribuir para a unidade do Direito no Estado Constitucional brasileiro.
Estatísticas fornecidas pelo Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário (acessível pelo site http://www.stf.gov.br/bndpj/stf/ClasseProc.asp) revelam que aproximadamente 90% dos processos distribuídos aos senhores ministros da Excelsa Corte são decorrentes de recursos extraordinários e agravos de instrumento contra despacho denegatório de seguimento de recurso extraordinário.
Para alcançar o seu desiderato, a EC 45 alterou e inseriu dispositivos na Constituição Federal que objetivam a compatibilização vertical das decisões judiciais (2), a igualdade no formalismo processual (3) e a racionalização da atividade judiciária (4).
Assim, veio a lume a repercussão geral da controvérsia constitucional suscitada no recurso extraordinário, através da inserção do §3°, no art. 102, da CF, in verbis:
"No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros".
Da simples leitura do dispositivo constata-se que se trata de um requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, funcionando como um "mecanismo de filtragem recursal".
Arruda Alvim leciona que "a relevância é um sistema de filtro que permite afastar do âmbito dos trabalhos do tribunal as causas que não têm efetivamente maior importância e cujo pronunciamento do tribunal é injustificável. Mas, como se sublinhou, se, dentre essas, algumas se marcarem pela sua relevância, dessas haverá de tomar conhecimento o tribunal" ("A alta função jurisdicional do Superior Tribunal de Justiça no âmbito do recurso especial e a relevância das questões", RePro 96/40, apud Luiz Orione Neto, Recursos Cíveis, p. 492).
Ademais, a decisão acerca da inexistência da repercussão geral vincula o próprio Tribunal, "vinculação horizontal", art. 543-A, §5°, do CPC, e, nos processos com idêntica controvérsia, impõe "vinculação vertical", à medida que os Tribunais de origem represam os recursos e estes são considerados automaticamente não admitidos quando negada a existência da repercussão geral, art. 543-B, §2°, do CPC (Cf. Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, op. cit., p. 21).
No discurso de abertura do Ano Legislativo, em 02 de fevereiro de 2007, no Congresso Nacional, a ministra Ellen Gracie (5), em nítida alusão à sobrecarga que assola a Suprema Corte, asseverou que a repercussão geral "devolve ao Supremo Tribunal Federal condições de funcionamento razoável".
O ministro Gilmar Mendes salientou que a repercussão geral é "uma forma de selecionar os temas que são apreciados pelo STF devido a sua relevância" (6).
Por fim, saliente-se que o §3°, do art. 102, da CF, integra a categoria das normas constitucionais de eficácia limitada, posto que carecedor de atividade legislativa posterior e infraconstitucional que complemente os seus efeitos, não sendo bastante em si para aspirar a produção de efeitos (Cf. José Afonso da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, p. 116/119).
2 – A Lei n° 11.418, de 19 de dezembro de 2006
Em cumprimento ao disposto no artigo 7° da Emenda Constitucional n° 45, e para regulamentar o §3°, do art. 102, da Constituição Federal, o Congresso Nacional deu à luz a Lei n° 11.418, sancionada pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República em 19 de dezembro de 2006, e publicada no Diário Oficial da União no dia seguinte.
Esta Lei Federal acrescentou os artigos 543-A e 543-B e seus parágrafos ao Código de Processo Civil, com o fito de regulamentar o disposto no §3° do artigo 102 da Constituição Federal.
O artigo 543-A traz as linhas mestras da aplicação da repercussão geral, in verbis:
"Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.
§ 1º Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
§ 2º O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral.
§ 3º Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal.
§ 4º Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário.
§ 5º Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 6º O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 7º A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão".
Já o artigo 543-B disciplina os casos em que há multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, in verbis:
"Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo.
§ 1º Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte.
§ 2º Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos.
§ 3º Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se.
§ 4º Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.
§ 5º O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral".
Verifica-se, ademais, que o legislador infraconstitucional atribuiu ao Supremo Tribunal Federal a incumbência de estabelecer, em seu Regimento Interno, normas procedimentais complementares necessárias à execução da Lei (art. 3°). Em seção administrativa realizada em 23 de março p.p., os senhores Ministros do Supremo Tribunal Federal aprovaram a Emenda Regimental n° 21.
3 – Natureza jurídica
A doutrina é uníssona em afirmar que a natureza jurídica da repercussão geral é de "requisito de admissibilidade recursal", posto constar expressamente no §3°, do art. 102, da Carta da República, que o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso.
Assim, é inquestionável que o Tribunal, em juízo de prelibação, verificará se as questões ventiladas no recurso extraordinário oferecem ou não repercussão geral.
Sérgio Bermudes assevera que "o §3° do art. 102 criou mais um pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário: a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, cabendo à lei estruturar o modo de demonstração desse requisito" (A Reforma do Judiciário pela Emenda Constitucional n° 45, p. 56, apud Vinícius Martins Pereira, Questões polêmicas acerca da repercussão geral no recurso extraordinário).
Teresa Arruda Alvim Wambier, José Miguel Garcia Medina e Luiz Rodrigues Wambier lecionam que "a repercussão geral pode ser considerada novo requisito para admissibilidade do recurso extraordinário" (Repercussão Geral e Súmula Vinculante, p. 373, in Reforma do Judiciário, apud Vinícius Martins Pereira, op. cit.).
Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero não divergem dos demais, e acrescentam que a repercussão geral é "requisito intrínseco de admissibilidade recursal: não havendo repercussão geral, não existe poder de recorrer ao Supremo Tribunal Federal" (Op. cit, p. 33).
É oportuno relembrar que os requisitos intrínsecos de admissibilidade recursal estão relacionados à existência do poder de recorrer. São eles: o cabimento, a legitimidade, o interesse recursal e a inexistência de fato extintivo do direito de recorrer. Já os requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal relacionam-se ao modo de exercer o poder de recorrer. São eles: a regularidade formal da peça, a tempestividade, o preparo e a inexistência de fato impeditivo do direito de recorrer.
Luiz Orione Neto é peremptório ao afirmar que "como se trata de pressuposto recursal específico, a repercussão geral é parte integrante e indissociável do RE jamais devendo ser apresentada em peça autônoma" (Op. cit., p. 493).
Aliás, impende frisar que o §2°, do art. 543-A, do CPC, dispõe expressamente que a existência da repercussão geral deve ser demonstrada pelo recorrente "em preliminar do recurso". Caso o recorrente não o faça, será caso de não conhecimento deste.
4 – Repercussão Geral: um conceito jurídico indeterminado
A EC 45 acrescentou um § 3° no art. 102 da Carta Política, condicionando o conhecimento do recurso extraordinário à demonstração, pelo recorrente, da existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso.
Muito se disse e se discutiu sobre o conteúdo normativo da expressão "repercussão geral" do recurso extraordinário. Houve quem tenha alegado a inconveniência da utilização de conceitos jurídicos indeterminados (7). Por outro lado, houve quem tenha classificado a técnica como louvável e consentânea com o crescimento das relações sociais e sua maior complexidade, posto que ao legislador não é dado antever os tipos de relações onde possam ocorrer conflitos de repercussão geral (8).
Sustenta Vinícius Martins Pereira, que "ao STF deve ser dada a prerrogativa de considerar se determinada questão tem repercussão geral, pois assim como a realidade social é dinâmica e complexa, é também a noção do que repercute de forma geral na sociedade" (9).
Com o advento da Lei n° 11.418/06, um pouco de luz foi lançada sobre a questão, ao acrescentar no §1°, do art. 543-A, do CPC, que "para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa".
Arruda Alvim esclarece que "a identificação das hipóteses de relevância, e, mais ainda a explicação dos motivos do acolhimento das argüições de relevância, faz com que hajam de ser transpostas as barreiras do caso concreto. E isto ocorre para a finalidade de que a hipótese concreta passe a ganhar generalidade" (A argüição de relevância no recurso extraordinário, p. 31, apud Luiz Orione Neto, op. cit., p. 495).
Luiz Manoel Gomes Júnior em interessante estudo sobre o tema, e ainda antes da Lei n° 11.418/06, elencou uma série de exemplos em que a repercussão geral das questões constitucionais transcendem ao normal (os reflexos da decisão não se limitam apenas aos litigantes, mas se estendem sobre uma coletividade), e apresentam relevância econômica, política, social ou jurídica:
"a) Reflexos econômicos: quando a decisão possuir potencial de criar um precedente outorgando um direito que pode ser reivindicado por um número considerável de pessoas (alteração nos critérios para se considerar a correção monetária dos salários de determinada categoria, por exemplo).
b) Quando presente relevante interesse social: que tem uma vinculação ao conceito de interesse público em seu sentido lato, ligado a uma noção de ‘bem comum’.
Apontar algumas situações fáticas, inclusive nas quais reconheceu-se a legitimidade do Ministério Público para a defesa de interesses individuais homogêneos, pode ser útil, todas dotadas de repercussão geral: b.1) aumento das mensalidades escolares; b.2) questões vinculadas ao Programa de Crédito Educativo; b.3) nulidade de cláusula de instrumento de compra e venda, inclusive proibindo a sua utilização nos contratos futuros; b.4) defesa de trabalhadores de minas que atuavam em condições insalubres; b.5) proteção do direito ao recebimento do salário mínimo por servidores municipais; b.6) aumento das mensalidades de planos de saúde; b.7) ausência de discriminação das ligações interurbanas em apenas um único município; b.8) objetivando a regularização de loteamentos urbanos destinados a moradias populares.
c) Reflexos políticos: na hipótese de decisão que altere a política econômica ou alguma diretriz governamental de qualquer esfera de Governo (Municipal, Estadual ou Federal).
d) Reflexos sociais: existirão quando a decisão deferir um direito ou indeferi-lo e esta mesma decisão vir a alterar a situação fática de várias pessoas. Nas ações coletivas, a regra é que sempre, em princípio, haverá repercussão geral a justificar o acesso ao STF, considerando a amplitude da decisão, claro, se a questão possuir natureza constitucional.
e) Reflexos jurídicos: este é um requisito relevante, sob vários aspectos. Será relevante a matéria deduzida no recurso extraordinário todas as vezes que for contrária ao que já decidido pelo STF ou estiver em desacordo com a jurisprudência dominante ou sumulada. Se o papel do STF é uniformizar a interpretação da Constituição, decisões contrárias ao seu entendimento não podem ser mantidas" (A repercussão geral da questão constitucional no recurso extraordinário, RePro 119, p. 101/102.).
Barbosa Moreira, utilizando-se de experiências do direito estrangeiro, enumera situações nas quais há "relevância":
"’a) questão capaz de influir concretamente, de maneira generalizada, numa grande quantidade de casos’. Exemplos que podem ser citados: questões relacionadas a tributos federais ou a contratos cujo objeto seja de larga utilização – ‘cadernetas de poupança’;
‘b) decisão capaz de servir à unidade e aperfeiçoamento do direito ou particularmente significativa para o seu desenvolvimento’. Uma hipótese seria a delimitação da incidência de dispositivo que regule o direito aos recursos, ou mesmo discussão sobre os limites constitucionais das tutelas de urgência;
‘c) decisão que tenha imediata importância jurídica ou econômica para círculo mais amplo de pessoas ou para mais extenso território da vida pública’. Um caso recente foi a alteração do índice de correção nos contratos de leasing pactuados em dólar norte-americano. É de todo evidente a importância econômica para o universo de consumidores, especialmente pela ampla utilização de tal instrumento;
‘d) decisão que possa ter como conseqüência a intervenção do legislador no sentido de corrigir o ordenamento jurídico positivo ou de lhe suprir lacunas’. A correta compreensão quanto à legitimidade de políticas públicas em determinadas situações onde haja um grande número de feitos, bastando citar a questão da correção monetária das contas do FGTS;
‘e) decisão que seja capaz de exercer influência capital sobre as relações com Estados estrangeiros ou com outros sujeitos de direito internacional público’" (Comentários ao Código de Processo Civil, 8ª ed., p. 547, apud Luiz Orione Neto, op. cit., p. 496.).
Bastante didáticos e quase matemáticos, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero (Op. cit., p. 33.) indicam a fórmula da repercussão geral:
REPERCUSSÃO GERAL = RELEVÂNCIA + TRANSCENDÊNCIA
E mais adiante acrescentam o seguinte:
"A transcendência da controvérsia constitucional levada ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal pode ser caracterizada tanto em uma perspectiva qualitativa como quantitativa. Na primeira, sobreleva para individualização da transcendência o importe da questão debatida para a sistematização e desenvolvimento do direito; na segunda, o número de pessoas susceptíveis de alcance, atual ou futuro, pela decisão daquela questão pelo Supremo e, bem assim, a natureza do direito posto em causa (notadamente coletivo ou difuso)" (Op. cit., p. 37.)
Aliás, falar em "transcendência de um recurso" não é novidade no ordenamento jurídico brasileiro. A Medida Provisória n° 2.226, de 04 de setembro de 2001, inseriu o artigo 896-A na Consolidação das Leis do Trabalho, in verbis:
"Art. 896-A. O Tribunal Superior do Trabalho, no recurso de revista, examinará previamente se a causa oferece transcendência com relação aos reflexos gerais de natureza econômica, política, social ou jurídica".
Ocorre que a constitucionalidade do dispositivo está sendo questionada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, através da Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2527, ainda em curso, razão pela qual o requisito da transcendência não vem sendo aplicado no recurso de revista no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho (10).