6. INSTAURAÇÃO DA CPI DA “COVID DA COVID-19”
Na presença dessas inúmeras falhas e incúria por parte do Governo Federal, o então Senador da República Randolfe Rodrigues (Rede) viu a necessidade de instaurar uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), para investigar as possíveis omissões do Governo Federal no combate a pandemia do novo coronavírus (Requerimento nº 1.371, de 2021)28
Ainda, no Requerimento, Rodrigues sustentou que, após o STF firmar o entendimento sobre a autonomia dos entes federativos, reafirmando que o cuidado com a saúde pública é de competência comum, o Governo Federal optou por se omitir ainda mais face ao combate e controle da pandemia. Destaca-se ainda, questões como a recusa e o atraso na aquisição das vacinas, insuficiência de leitos de UTI, a falta de medicamentos e insumos básicos, e o já mencionado colapso que ocorreu no sistema de saúde em Amazonas29.
O Senador solicitou, ainda, que fossem examinados possíveis irregularidades em “contratos, fraudes em licitações, superfaturamentos, desvio de recursos públicos originados da União, entre outros ilícitos”30.
Diante disso, e com respaldo no art. 58, § 3º da CF, a Comissão foi instaurada em 27 de abril de 2021, com prazo de encerramento previsto para 07 de julho daquele ano. Contudo, como os trabalhos não tinham sido concluídos, a CPI foi prorrogada por mais 90 dias, findando-se em 05 de novembro de 2021. Com ela, pretendia-se:
Apurar, no prazo de 90 dias, as ações e omissões do Governo Federal no enfrentamento da Pandemia da Covid-19 no Brasil e, em especial, no agravamento da crise sanitária no Amazonas com a ausência de oxigênio para os pacientes internados; e as possíveis irregularidades em contratos, fraudes em licitações, superfaturamentos, desvio de recursos públicos, assinatura de contratos com empresas de fachada para prestação de serviços genéricos ou fictícios, entre outros ilícitos, se valendo para isso de recursos originados da União Federal, bem como outras ações ou omissões cometidas por administradores públicos federais, estaduais e municipais, no trato com a coisa pública, durante a vigência da calamidade originada pela Pandemia do Coronavírus "SARS-CoV-2", limitado apenas quanto à fiscalização dos recursos da União repassados aos demais entes federados para as ações de prevenção e combate à Pandemia da Covid-19, e excluindo as matérias de competência constitucional atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios.31
Em sua composição, estava o Senador Omar Aziz (PSD) como presidente, o Senador Randolfe Rodrigues (REDE), como vice-Presidente, e o Senador Renan Calheiros (MDB), na relatoria. Além deles, outros dez Senadores titulares e sete suplentes.
Em relatório, o Relator descreveu:
[...] buscou-se apurar se as autoridades de saúde agiram ou não com prudência e perícia, se foram ou não omissas, se deixaram ou não de efetuar planos de contingência e se agiram, ou não, com a antecedência necessária, de forma planejada e integrada, no interesse da população e conforme demandava a gravidade da crise sanitária. A situação do caos no sistema de saúde do Estado do Amazonas mereceu atenção especial, pois revelou-se um corolário da ineficiência da ação governamental.32
Calheiros expôs que, ao longo dos meses de trabalho, a CPI “colheu elementos de prova que demonstraram sobejamente que o governo federal foi omisso e optou por agir de forma não-técnica e desidiosa no enfrentamento da pandemia”33. E mais:
Comprovaram-se a existência de um gabinete paralelo, a intenção de imunizar a população por meio da contaminação natural, a priorização de um tratamento precoce sem amparo científico de eficácia, o desestímulo ao uso de medidas não farmacológicas. Paralelamente, houve deliberado atraso na aquisição de imunizantes, em evidente descaso com a vida das pessoas. Com esse comportamento o governo federal, que tinha o dever legal de agir, assentiu com a morte de brasileiras e brasileiros.34
Tendo isso em vista, passa-se, agora, à análise do objeto de pesquisa dese artigo, compreendendo se houve ou não responsabilidade em decorrência da pandemia da Covid-19, perante a falta de respiradores e leitos a pacientes que estavam internados.
7. APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DIANTE DA FALTA DE RESPIRADORES E LEITOS A PACIENTES COM COVID-19
Diante dos requisitos da responsabilidade civil do Estado, este tópico será destinado a analisar, detalhadamente, o contexto da crise de saúde pública no país, colocando como ponto central a questão da insuficiência de leitos e respiradores ao longo da pandemia. Desta forma, pretende-se verificar se houve ou não a efetiva responsabilização estatal diante de suas já constatadas omissões; se elas podem ser consideradas como fato administrativo ilícito; e se poderão acarretar danos indenizáveis aos administrados.
Importante relembrar que, para a configuração da responsabilidade extracontratual do Estado, deverão estar presentes alguns elementos (pressupostos da responsabilidade civil do Estado): a conduta, o dano e o nexo de causalidade. Além disso, a ideia de responsabilidade civil do Estado evoluiu com o decorrer dos anos até se chegar à teoria mais aceita pelo ordenamento pátrio: a de responsabilidade objetiva. Contudo, não há um entendimento sedimentado e pacífico, aplicando-se, excepcionalmente, a teoria subjetiva ou mista.
Ante a todo o discorrido anteriormente, surge o questionamento: de acordo com o atual cenário de pandemia – que envolve a carência, a precariedade e a má condução estatal, com insuficiência de leitos, respiradores e medicamentos –, aplicar-se-ia a responsabilidade objetiva ou subjetiva ao Estado brasileiro?
A resposta ainda não é certa, tendo em vista que as demandas judiciais envolvendo a pandemia da Covid-19 ainda estão sendo judicializadas, por se tratar de evento considerado natural, novo e que ainda está sendo vivenciado. Entretanto, com o passar dos anos, os Tribunais pátrios consolidarão um entendimento sobre o tema.
Nesta pesquisa, será adotada a responsabilidade extracontratual do Estado seguindo os requisitos e pressupostos da teoria objetiva. Para isso, será feito um comparativo com os casos já assentados e que possuem similaridade com o atual período de pandemia.
Conforme demonstrado ao longo do estudo, o coronavírus desencadeou um evento novo, natural e imprevisível, com alta taxa de transmissibilidade. Com isso, poderia se entender que não caberia ao Estado uma responsabilização por eventual omissão e má-administração ao longo da emergência pública, considerando os fatos como “caso fortuito” e “força maior”. Ainda, a contaminação pelo vírus poderia ser considerada a culpa exclusiva da vítima, isentando o Estado de responsabilidade.
No entanto, este não parece o entendimento mais adequado, pois, com base no princípio da precaução, o Poder Público deve atuar frente aos possíveis e potenciais risco, ainda que inevitáveis, a fim de tentar controlar, conter, ou, ao menos, minimizar os riscos aos administrados.
Corrobora com esse entendimento o Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial n° 1.299.900 julgado pela Segunda Turma. No caso, a União e o Estado do Rio de Janeiro foram responsabilizados e condenados ao pagamento de indenização sobre um caso de infecção por Aids/HIV e Hepatite C a um paciente durante um tratamento que necessitou transfusão de sangue.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. CONTAMINAÇÃO DE HEMOFÍLICOS COM O VÍRUS HIV (AIDS) E HCV (HEPATITE C). OMISSÃO ESTATAL NO CONTROLE DO SANGUE. DANO MORAL. [...] 6. Responsabilidade objetiva do Estado, com base na teoria do risco administrativo, por contaminação com o vírus HIV e HCV (hepatite C), em decorrência de transfusão de sangue. Dano e nexo causal reconhecidos pelo Tribunal de Origem. Não se observa excludente de culpabilidade no caso em análise. Reconhece-se a conduta danosa da Administração Pública ao não tomar as medidas cabíveis para o controle da pandemia. No início da década de 80, já era notícia no mundo científico de que a AIDS poderia ser transmitida pelas transfusões de sangue. O desconhecimento acerca do vírus transmissor (HIV) não exonera o Poder Público de adotar medidas para mitigar os efeitos de uma pandemia ou epidemia. Princípio da Precaução no âmbito do Direito Administrativo. [...] (grifos nossos)35
Neste julgado, foi reconhecida a responsabilidade estatal objetiva, com base na Teoria do Risco Administrativo, na qual o Poder Público assume os riscos de suas atividades. Como o Estado não tomou as medidas necessárias para conter e mitigar os efeitos do vírus na época, acarretou conduta danosa. Nota-se na jurisprudência que a falta de conhecimento acerca do vírus não afasta a responsabilidade em relação à proteção dos administrados.
Esta mesma conclusão pode-se ter a partir das omissões quanto à falta de leitos de UTI e respiradores ao longo da pandemia de Covid-19, aferindo-se, portanto, a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado. As mortes decorrentes da insuficiência destes itens, em regra, deverão ser encaradas como responsabilidade extracontratual do Estado, tendo em vista que a população – beneficiária do serviço público – não possui contrato com a administração pública, mas, sim, uma relação extracontratual.
Neste contexto, o Estado assume a posição de garante, por meio dos princípios e normas constitucionais, incluindo-se a dignidade humana e os direitos fundamentais, como o direito de personalidade, direito à vida e à saúde. Porém, conforme demonstrado ao longo da pesquisa, tais preceitos, que deveriam ser levados em consideração na atuação estatal, não tiveram a devida observância.
Em caso similar, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios apontou:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. OBJETIVA. DEVER DE AGIR. HOSPITAL PÚBLICO. NÃO DISPONIBILIZAÇÃO DE LEITO EM UTI. FALECIMENTO PACIENTE. DANOS MORAIS. INDENIZAÇÃO LEGÍTIMA. DANO MATERIAL. PENSÃO POR MORTE. NÃO CONFIGURADOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Apesar de haver clara divergência doutrinária acerca da natureza da responsabilidade civil do Estado nas hipóteses de atos omissivos do Poder Público, quando tinha o dever de agir, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de reconhecer que essa responsabilidade é objetiva qualquer que seja a falta imputada à pessoa jurídica de direito público. 2. A ausência de disponibilização de leito de UTI caracteriza omissão estatal qualificada como negligente, conduta apta a desencadear o evento danoso morte, pela retirada da chance de sobrevivência da paciente, gerando, portanto, o dever de indenizar. 3. A ofensa sofrida pelos Apelantes atinge a integridade psíquica, causando dor e sofrimento, de modo que é devida a indenização moral, sendo a quantificação fixada com observância não só a condição social e econômica do ofensor, mas, também, a natureza do dano, a sua repercussão, bem como o grau de sofrimento do ofendido. 4. Quanto aos danos materiais e ao pedido de pensão por morte, entretanto, creio que ambos são improcedentes porque não ficou comprovado nos autos que a internação em UTI evitaria o óbito. 5. Recurso parcialmente provido. (grifos nossos)36
Nessa decisão, o Estado foi responsabilizado objetivamente por não ter leito de UTI suficiente, o que caracterizou negligência em face ao paciente. Isso porque o ente estatal descumpriu sua obrigação de meio ao não disponibilizar ao doente a devida internação em leito de UTI, o que seria de extrema importância devido ao seu quadro de saúde.
Seguindo esse entendimento, mostra-se razoável defender-se a ideia de que o Estado deve, sim, ser responsabilizado por todos os danos oriundos de sua má-administração e gerenciamento, bem como sua omissão.
Observando isso, logo preenche um dos pressupostos de responsabilidade do Estado, sendo este o da conduta, veja: quando o Poder Público deveria agir e não age, este estará cometendo uma conduta de omissão específica, violando um dever legal de agir, para impedir algum resultado danoso. (OLIVEIRA, 2021, p. 1.377).
Isso foi o que aconteceu diante da escassez dos leitos de tratamento intensivo, bem como de respiradores durante a pandemia. Descumprindo seu dever legal de agir, conforme dispõe o art. 196 da CF, e o art. 2º da Lei nº 8.080/91, o Estado se absteve da sua obrigação de garantir o direito à saúde das pessoas, bem como de prover ao SUS as condições indispensáveis ao seu pleno exercício. Igualmente, ignorou o direito à vida e à dignidade.
Como tais direitos foram “esquecidos” pelo Governo Federal, que deixou de aplicar políticas públicas efetivas para garantir o acesso eficiente da população aos serviços de saúde, compreende-se ser possível aplicar a responsabilização estatal, a depender do caso concreto. Isso, pois, o Estado não cumpriu, efetivamente, seu dever prestacional em garantir leitos, respiradores e, até mesmo insumos, suficientes. Com isso, não foi possível evitar ou mitigar os efeitos danosos, caracterizando ato ilícito mediante sua conduta antijurídica prevista em lei: quando deveria agir e não agiu.
Outro pressuposto a ser analisado para a caracterização de ato administrativo ilícito e, por consequência, a responsabilidade estatal, é o dano. Isso porque, caso não seja comprovado dano decorrente da conduta do Estado, seja ela lícita ou ilícita, inexiste o dever de reparação.
O dano Inserido no contexto da Pandemia de coronavírus, poderá ser demonstrado através do prejuízo sofrido pela vítima perante a violação do interesse jurídico. Por exemplo, caso a ausência de leito ou de oxigênio tenha acarretado óbito de um familiar, está caracterizado o dano através do prejuízo morte. Porém, isso deverá ser minuciosamente analisado, casuisticamente. No mais, se presente este requisito e comprovado que a morte se deu devido à ausência do leito ou do oxigênio, os familiares da vítima terão legitimidade para pleitear danos morais, inclusive cumulados com danos materiais, conforme prevê a Súmula nº 37, do STJ37.
É relevante mencionar um projeto de lei apresentado pelo Senador Randolfe Rodrigues (REDE), em que o Estado é responsabilizado objetivamente em casos de falecimento do paciente pela falta de leito de UTI no período de emergência de saúde pública decorrente do coronavírus38.
Dantas Bisneto, Santos e Cavet pontuam:
[...] atualmente, encontra-se em trâmite no Senado o projeto de lei n° 2.033/2020, que atribui a responsabilidade objetiva ao Estado em caso de falecimento por escassez de unidade de tratamento intensivo (UTI). O projeto estabelece o pagamento de indenização aos familiares de pacientes que vier a falecer por falta de leitos de UTI no valor pré-fixado de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), além de pensionamento, apurado pela média das últimas doze remunerações do paciente, garantindo-se o valor mínimo de um salário mínimo. (DANTAS BISNETO; SANTOS; CAVET; 2020. p. 85).
Apesar da boa intenção do senador em proporcionar às famílias das vítimas um reparo indenizatório advindo dos danos causados, não ficou claro quanto a presunção do nexo de causalidade. Como já exposto, o nexo causal deverá ser analisado em cada caso específico, considerando que o Estado não é um segurador universal e que não poderá ser responsabilizado por todos os seus acometimentos e danos ocorridos no seu território. Isso pois o ordenamento jurídico brasileiro adota a Teoria do Risco Administrativo, aplicando-se a teoria do risco integral somente em casos excepcionais e específicos. (DANTAS BISNETO; SANTOS; CAVET; 2020. p. 85).
Trazendo o nexo de causalidade para o contexto pandêmico, resta evidente que ele está presente face as omissões e os danos sofridos pelos administrados. Quando o Estado tem o dever legal e específico de agir para impedir o evento danoso, e não o faz, restará caracterizado o nexo de causalidade, alinhado com a teoria da causalidade direta e imediata, que só considera o vínculo do fato administrativo que gerou o dano. Essa teoria limita o nexo causal.
Corrobora-se também desse entendimento o STJ, no julgamento do REsp n° 1.133.257, que caso tratou da morte de uma jovem no Estado do Rio de Janeiro, devido a contaminação pela dengue39.
Embora não tenha adotado a teoria objetiva, o Tribunal entendeu que “o Estado do Rio de Janeiro considerando a responsabilidade subjetiva e demonstrado o nexo de causalidade entre a omissão do Estado do Rio de Janeiro e do Município do Rio de Janeiro no combate à epidemia de dengue e a ocorrência do evento morte”40. Diante disso, impôs ao Estado o dever de reparar o pai da jovem em face ao seu falecimento, entendendo que o Poder público não adotou as políticas púbicas necessárias e eficientes para conter a epidemia de dengue no Estado.
Exposto isso, torna-se válido trazer aqui um trecho de uma reportagem em que um familiar relata o sofrimento sobre a perda de um ente querido devido à falta de respirador nas unidades de saúde:
Familiares de pacientes que estavam internados no Hospital e Pronto Socorro Platão Araújo, na Zona Leste de Manaus, relatam que parentes morreram por falta de respiradores na unidade de saúde. Em um dos casos, os médicos chegaram a usar um saco plástico como respirador improvisado. [...] Foi o caso do marido de Luziane Rabelo, Leandro Jorge de Lima, de 44 anos. Os Familiares denunciaram que não havia respirador disponível no hospital e, durante a internação de três dias, os médicos improvisaram um respirador com saco plástico. “Ele sofreu muito. Ele não conseguia respirar e eles ficam falando que tem, todos os hospitais estão equipados. Tudo mentira”, disse Luziane. Oficialmente, ele morreu de insuficiência respiratória aguda.41
Desse modo, “Os dias de terror vividos em Manaus em janeiro, com a morte de pacientes por asfixia devido à falta de oxigênio nos hospitais, à ausência de vagas em UTIs”42, como também ocorreu em outros entes federados, poderão acarretar a responsabilização estatal perante essas circunstâncias.
No caso do marido de Luziane, colacionado acima, é nítido o nexo causal, tendo em vista que o rapaz faleceu devido à falta de respirador, equipamento importante e essencial para a manutenção de sua vida naquele momento, devido ao seu quadro clínico de insuficiência respiratória. Esta situação caracteriza clara omissão estatal perante a carência de respiradores, sendo, portanto, uma “conduta apta a responsabilizar o ente público por indenização por danos morais, sobretudo pela aflição a que foi submetida a família com a reiterada negativa de tratamento adequado”43.
Desta maneira, ensejará a responsabilidade objetiva ao Estado quando o particular lesado sofrer uma omissão específica do Poder Público.
Por fim, é válido lembrar que cada caso deverá ser analisado detalhadamente, para se averiguar se estão, de fato, presentes os pressupostos de responsabilidade civil do Estado, para, só então, pleitear a sua responsabilização.