Novas regras de financiamento e ações afirmativas criadas pela Justiça Eleitoral
O Fundo Especial de Financiamento de Campanha, FEFC, está regulado nas leis 13.487 e 13.488 de 2018. Foi criado quando foram proibidas doações de pessoas jurídicas nas eleições de 2016.
As eleições de 2016, quando não havia ainda os recursos do FEFC, o autofinaciamento foi relevante (REIS & EDUARDO, 2019) o que favoreceu segmentos da sociedade de classe alta detentores de maior fatia de riqueza no Brasil manterem as altas taxas de representação política no país. A título de ilustração, na Bahia, estado demograficamente habitado por pessoas pretas e pardas em taxas que superam os 80% e possui alta concentração de renda em vantagem de pessoas brancas, nas eleições de 2016, quase 50% de prefeitos e prefeitas eleitas se autodeclararam brancas (COSTA, 2021).
A solução implementada pelo legislador ao proibir financiamento de campanhas de recursos oriundos de pessoas jurídicas foi a criação de um fundo público bancado pelo Tesouro Nacional. Com dinheiro público, a possibilidade de maior ingerência das agências estatais e da sociedade sobre a forma como os partidos distribuem seus recursos tornou-se mais factível. Afinal, os recursos públicos, que se somariam aos próprios dos (as) candidatos (as) e às doações de pessoas físicas, passaram a desempenhar papel estratégico em virtude as somas expressivas destinadas para as eleições8.
Diante de vultuosos recursos originados do Tesouro Nacional e a questão da sub-representação histórica de mulheres e pessoas negras, a Justiça Eleitoral passou a ser uma arena de debates acerca da obrigatoriedade de uso desses recursos por esses segmentos historicamente sub-representados. Neste sentido, em 2018, o plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu, no julgamento da ADIN 5.617 proposta pela Procuradoria Geral da República contra o artigo 9º da lei 13.165/2015.
Esta lei foi criada entre outros pontos com a finalidade de incentivar a participação feminina na política. Entretanto, a sua redação trazia mais limitações e restrições ao direito de acesso a recursos das mulheres do que vantagens. Isto porque a lei limitava a três eleições o uso de recursos do Fundo Partidário destinados ao financiamento de campanhas femininas e na manutenção de programas para difusão e promoção da participação feminina na política. Também estabelecia a lei impugnada taxas menores de 30% dos recursos ao estabelecer entre 5% e 15% apenas.
Assim, a decisão do STF julgou inconstitucional a limitação de três eleições para o destino de recurso para as mulheres, como estabeleceu que no mínimo 30% dos recursos do Fundo Partidário deveriam ser usados nas campanhas eleitorais tanto majoritárias quanto proporcionais (REQUIÃO, 2021).
No mesmo ano do julgamento da ADIN, o TSE respondeu à consulta 0600252-18.2018.6.00.0000 elaborada por oito senadoras e seis deputadas de modo afirmativo sobre a extensão da intepretação do uso dos recursos do Fundo Partidário para também o FEFC. Assim, pelo menos, 30% dos recursos dele deveriam, já nas eleições de 2018, serem destinados às candidaturas femininas.
Tal decisão da Justiça Eleitoral foi um grande avanço, levando em conta a importância de recursos financeiros para viabilizar a eleição de um candidato (NICOLAU, 2008; PEIXOTO, 2014). Esta iniciativa abriu uma janela de investigação acerca do impacto que poderia produzir nas eleições seguintes, dada à obrigatoriedade de acesso a dinheiro pelas mulheres, tanto em disputas para cargos proporcionais, quanto majoritários e pelo papel estratégico que esses recursos passaram desempenhar.
As decisões da Justiça Brasileira, em matéria eleitoral, deram um importante passo quanto à possibilidade de transformação e redução das assimetrias produzidas pelo machismo estrutural no Brasil pelo menos no que diz respeito ao acesso de recursos financeiros. Resta saber se esses recursos serão acessados corretamente por mulheres.
Na esteira de ações afirmativas paras as mulheres, a Justiça Eleitoral as estendeu para candidaturas negras. Para tal, a Justiça Eleitoral foi provocada para se manifestar da consulta de número 0600306-47.2019.00.0000 ingressada pela deputada Benedita da Silva e o advogado Irapuã Santana. Nesta consulta, a petista propôs que 50% dos recursos fossem destinados às candidaturas negras, levando em conta a sua representação demográfica e ao que prevê lei 12.288, em seu artigo 1º, inciso IV (Estatuto da Igualdade Racial) no que diz respeito à autodeclaração.
A Justiça Eleitoral deferiu, mas estabeleceu que os recursos bem como o tempo de propaganda fossem disponibilizados de acordo com a proporcionalidade de candidaturas tanto a cargos majoritários quanto proporcionais em disputa na eleição de mulheres e homens negros. Esta regra passou a viger nas eleições de 2020 após a confirmação do Plenário do STF de medida liminar deferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski em Arguição de descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade9.
Assim, por via do Poder Judiciário, ações afirmativas na forma de cotas dos recursos públicos e tempo de propaganda foram criadas no sistema de campanhas eleitorais, visando conferir a grupos historicamente periféricos melhores condições para competir no pleito eleitoral. Assim, vale o registro que o pontapé inicial para adoção de medidas realmente afirmativas foi dado pelo Judiciário em controle de constitucionalidade.
A falta de protagonismo do Legislativo em trazer mudanças estruturais de modo a superar o racismo e o machismo dentro do sistema político eleitoral revela o quanto se consolidou a nível institucional essas mazelas prejudiciais à democracia brasileira. Com efeito, a reação às iniciativas judiciais, como a promulgação das Emendas 111/2021 e 117/2022 representam avanços, mas de cuja aplicação e resultados práticos ainda merecem ser observados.
A Emenda 111/2021 tratou de regular vários pontos, entre eles estabelecer regras transitórias para a distribuição de recursos entre os partidos do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanhas. Em seu artigo 2º, ficou estabelecido que os votos dados a candidatas mulheres ou candidatos negros para a Câmara dos Deputados nas eleições de 2022 e 2030 serão contados em dobro para fins de pontuação para o recebimento de recursos dos fundos públicos.
Esta nova regra de natureza transitória, pois o seu termo será nas eleições de 2030 (MORENO & FREITAS, 2022) corresponde a um avanço, mas com problemas: o primeiro em relação à sua natureza temporária; e o segundo porque, por uma perspectiva interseccional, o legislador não enxergou na mulher negra a condição de dupla vulnerabilidade: gênero e cor/raça. Isto porque o legislador proibiu a contagem dupla (SILVA, 2022).
A Emenda 111/2021 encontrou uma forma de compensar o déficit que mulheres e pessoas negras sofrem em relação ao número de votos recebidos para critério de financiamento. Entretanto, limitou de beneficiar apenas em relação ao acesso de recursos, não criando impacto direto na possibilidade de eleição se a contagem em dobro fosse para os votos recebidos. Isto significa que o legislador brasileiro manteve a coerência histórica de conservadorismo em relação à adoção de políticas públicas para segmentos historicamente discriminados. Vale registrar que outros países da América Latina, como Argentina e Bolívia, contam com maior representação de mulheres em seus parlamentos em comparação com o Brasil graças às ações afirmativas direcionada a reserva de assentos (MORENO & FREITAS, 2022).
A Emenda 117/2022 trata exclusivamente de questão de gênero. Nesta norma constitucional ficou imposto aos partidos a aplicação dos recursos do Fundo Partidário e do FEFC na promoção e difusão da participação política das mulheres. Outrossim, tratou de impor que 30% desses recursos, bem como o tempo de propaganda gratuita sejam destinados às candidaturas femininas.
Se por um lado, normatizou o que fora imposto via determinação judicial, mais uma vez, os recursos do Fundo Partidário, aqueles destinados à manutenção dos partidos políticos e formação de quadros, foram represados ao importe mínimo de 5%. Na redação do artigo 9º da lei 13.165/2015, cuja inconstitucionalidade foi decretada em decisão do STF na ADIN 5.617/2018, estava prevista a autorização dos partidos utilizarem do Fundo Partidário entre 5% e 15% para as candidaturas femininas. Então, ao estabelecer 5% para “[...] criação e na manutenção de programas e difusão da participação política das mulheres [...] e não pelo menos 30%, houve um retrocesso, pois a construção de quadros femininos provavelmente viverá aquele teto dado ao machismo estrutural historicamente existente nos partidos. Como se vê a resposta do legislador poderia ser mais efetiva, ajustando a norma ao balizamento feito pela Justiça Eleitoral.
Não satisfeitos os legisladores em sede de material constitucional na referida Emenda, no artigo 3º, perdoou os partidos que [...] que não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores mínimos em razão de sexo e raça em eleições ocorridas antes da promulgação desta Emenda Constitucional”. A autoanistia dos partidos representou o acordo entre os partidos de matrizes ideológicas distintas, mas convergentes em atos que prejudicaram candidaturas femininas e negras. Certamente, o perdão que os partidos se concederam geraria medida de controle de constitucionalidade, o que aconteceu com a ADIN proposta pelo partido Rede Sustentabilidade e a Federação Nacional das Associações Quilombolas (FENAq).
Como se vê, há muito do que se fazer na democracia brasileira. Uma sociedade orientada pelo patriarcado, machismo e democracia racial conseguiu estabelecer como naturalizado os espaços de poder para homens brancos. Lutar contra esses privilégios é compromisso de todas as pessoas que lutam por justiça social.
Conclusão
A história política brasileira é marcada por uma arquitetura legal que impôs a mulheres e negros barreiras de participação política tanto a nível do direito de votar, quanto a direito de serem votados. O resultado desta situação materializou-se em um déficit de representação política.
As leis, ao longo da história, funcionaram como mecanismos oblíquos de impedimento na medida em que autorizavam aqui e impunham condições acolá, traduzindo a sua essência patriarcal em que a prática machista buscava tutelar os direitos das mulheres. Já pelo lado da população negra, o Estado e a classe dirigente explicitaram a sua indiferença ao compromisso cívico para com aquela não agindo de modo a trazer condições de acesso a recursos básicos como educação e trabalho digno, impedindo, assim, o cumprimento dos requisitos estabelecidos para a participação cívica, sobretudo por um longo período ter impedido que analfabetos votassem.
Seja no Império, seja na República, até a década de 1980, a maioria da população negra foi negada a cidadania, seja pelo voto censitário, seja pela proibição de analfabetos (as) poderem votar. A evidência da exclusão e marginalização está presente nos indicadores sociais em que a população negra representa os estados de maior vulnerabilidade.
Esse quadro desfavorável autoriza a adoção de políticas afirmativas que busquem reparar os danos causados ao longo desse tempo. Há farta autorização de documentos internacionais para que ações afirmativas passem a compor o vocabulário legal e a práxis de entidades públicas e privadas, visando a redução das desigualdades. Igualmente, o STF compreende como constitucionais medidas de natureza afirmativa há mais de uma década. Com efeito, a experiência recente de adoção de políticas dessa natureza no ensino permitiu a mudança do perfil discente o que significa um avanço.
A nível de busca da democracia a partir de melhores condições de disputa entre grupos sociais, somente recentemente com a criação de regras impondo recursos financeiros para mulheres e depois para negros que, talvez, haja mudanças mais significativas no futuro próximo. Isto porque adoção de proporções de representação de mulheres, por exemplo, demonstrou insuficiência na produção de bons resultados.
Vale lembrar de que a missão das ações afirmativas é produzir impactos de curto prazo, permitindo a mudança do quadro desfavorável que mulheres e negros se encontram. E isso ainda hoje não aconteceu.
Mal chegaram as novas regras de financiamento impostas pela Justiça Eleitoral, o Parlamento decidiu finalmente regulamentar, mas manteve uma postura dúbia acerca do compromisso ético por ações afirmativas, pois não avançou a partir do balizamento trazido pela Justiça Eleitoral que impôs regras aos partidos para a distribuição dos recursos públicos em benefício de mulheres e candidaturas negras.
Certamente, como se viu, a legislação foi um importante instrumento para manter as assimetrias de acesso ao poder entre homens e mulheres, entre brancos (as) e negros (as). Por outro lado, é pela lei que se pode transformar de algum modo a realidade. Para tanto, é vital que a sociedade se mobilize, participe do processo legislativo e eleja atrizes e atores políticos capazes de contribuir para o fortalecimento da democracia pautada no respeito e na participação igualitária de todos os grupos sociais que compõem o Brasil.
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YOUNG, Iris Marion. Representação política, identidade e minorias. Lua Nova, v. 67. 2006.
Notas
Os valores foram atualizados em 1846. Para votar era necessária renda de 200 mil réis e para ser eleito o dobro (CF. NICOLAU, 2002, p. 11).
Uma exceção à regra foi o político Alfredo Casemiro da Rocha. Médico baiano, formado na Faculdade de Medicina de Salvador, Rocha tornou-se importante político na 1ª República no estado de São Paulo, tendo sido prefeito da cidade Cunha e senador estadual por aquele estado (cf. NOGUEIRA, 1992).
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Os documentos internacionais, como a Convenção Internacional de Combate as todas as formas de discriminação contra a Mulher e a Convenção Americana de Direitos Humanos ou Pacto de San José, precisam de assinatura e ratificação. No Brasil, a competência para celebrar a assinatura é do Chefe do Executivo, que assina. Posteriormente, o documento é encaminhado para referendo do Congresso Nacional. Quando se trata de documentos na área de direitos humanos, a tramitação é feita na forma de Emenda Constitucional, exigindo maioria de 3/5 nas casas em dois turnos de votação. Após a aprovação, encaminha-se o Decreto Legislativo ao Chefe do Executivo para a sua ratificação. A partir de então, o documento é incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro. Ambras convenções foram ratificadas pelo governo brasileiro: a CEDAW em 01/10/1984; e a CADH em 07/09/1992, aceitando a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos em 12/12/1998, mas não reconhece a competência da Comissão Interamericana de Direitos Humanos em relação ao disposto em seu artigo 45.
Deixou de ser crime em 1937.
Ratificada pelo Decreto n. 1.973. de 1º de agosto de 1996.
Cf. site https://prefeitas.institutoalziras.org.br/censo/ acessado em 12/02/2024.
Cf. comunicado do TSE nas eleições de 2022 https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Agosto/partidos-que-utilizarao-recursos-do-fundo-eleitoral-apresentam-ao-tse-criterios-de-distribuicao
Cf. https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=452844&ori=1 acessado em 15 de fevereiro de 2024.