Zoneamento: alternativa ao estudo de impacto ambiental e estímulo ao desenvolvimento

Considerações sobre o Zoneamento

O sentido aqui atribuído ao ato de "zonear" é o de separar, dividir, distribuir por zonas, ou seja, indicar onde será localizada determinada coisa nos limites territoriais do Município.

Nas palavras de José Afonso da Silva, zoneamento consiste num "instrumento de ordenação e ocupação do solo" (SILVA, 2004, p. 267). De outro modo, esse instituto é utilizado para "encontrar lugar para todos os usos essenciais do solo e dos edifícios na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar adequado, inclusive as atividades incômodas" (Idem, p. 268).

Coaduando ao coerente pensamento de José Afonso da Silva, Paulo Affonso Lemes Machado aponta que

sua finalidade consiste em delimitar geograficamente áreas territoriais, com o objetivo de estabelecer regimes especiais de uso da propriedade e dos recursos naturais nela existentes; contribuir para a realização da função social da propriedade (MACHADO, op. cit., p168).

Nesse sentido, o zoneamento surge como um instrumento para ordenar o uso do solo com o objetivo de realizar a exigência constitucional de garantir o bem-estar dos habitantes de determinada região.

As espécies de Zoneamento

Segundo José Afonso da Silva, existem duas formas de zoneamento: o urbano e o ambiental – do qual fazem parte o zoneamento industrial, o zoneamento destinado às pesquisas ecológicas, às áreas de proteção ambiental, aos parques públicos e ao amortecimento e corredores ecológicos. O foco desse estudo enfatizará as duas espécies acima mencionadas, explorando o zoneamento industrial e relacionando-o com a viabilidade do Estudo de Impacto Ambiental.

A Constituição Federal, em seus artigos. 30, VIII e 182, permite que o Município promova o adequado ordenamento territorial e o desenvolvimento das funções sociais da cidade – com vistas a garantir o bem-estar de seus habitantes – "por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" (sic) (SILVA, 2004, p. 269-270). Nessa linha de raciocínio, o zoneamento urbano consiste, pois, na repartição do território municipal, com o objetivo de organizar o espaço urbano para que possam ser desenvolvidas as funções sociais da cidade, quais sejam, finalidade residencial, industrial, comercial, recreativa, institucional, de serviços, entre outras, de modo a garantir o bem estar da sociedade.

O zoneamento ambiental, por sua vez, trata-se de um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, II da Lei 6.938/81) e, nas palavras de José Afonso da Silva (2004, p. 271), pode ser considerado como "um procedimento por meio do qual se instituem zonas de atuação especial com vistas à preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental". O autor ainda tece uma consideração interessante: se se comparar os zoneamentos urbano e ambiental, do ponto de vista técnico, não se encontrará diferença alguma, visto que ambos se destinam à repartição do uso do solo. "A diferença é apenas de enfoque, está apenas no fato de que o objetivo do Zoneamento Ambiental é primordialmente a proteção do meio ambiente, de sorte que o uso aí permitido será estritamente limitado" (SILVA, 2004, p. 271-272). A extensão do zoneamento ambiental, porém, é mais ampla, pois sua área de abrangência extrapola o objetivo organizacional do zoneamento urbano.

Resta ainda, a análise de uma última espécie a ser trazida à lume por este estudo. Como mencionado anteriormente, inserto na espécie zoneamento ambiental está o zoneamento industrial. A regulamentação federal sobre o zoneamento industrial tem, atualmente, mais de 27 anos, iniciando com o surgimento da Lei 6.803, em 03.07.1980. A criação desse diploma legal representou avanço significativo no que concerne às questões ambientais, pois as elevou a tema de grande importância, conseguindo atrair, pela a primeira vez, todo o Congresso Nacional para formular pontos de vista e votar um problema ambiental.

Essa preocupação em regulamentar zonas específicas para instalação de indústrias surgiu com o fato de que

a excessiva concentração industrial em certas áreas metropolitanas provocava poluição aguda e significativa nessas áreas, postulando uma política de equilíbrio, de modo a conciliar o desenvolvimento em alta velocidade com um mínimo de efeitos danosos sobre a ecologia. (SILVA, op. cit., p. 272)

Em poucas palavras, José Afonso da Silva sintetiza, de maneira cabal, o objetivo deste trabalho: mostrar que é possível "conciliar o desenvolvimento em alta velocidade com um mínimo de efeitos danosos sobre a ecologia". E o zoneamento pode contribuir para que esse fim se concretize.

Portanto, é possível depreender, de todo o arcabouço de informações anteriormente transcrita, que zoneamento industrial seria uma área de terras, demarcadas previamente, inserida na zona urbana ou dela separado, com topografia, tipo de solo e distância pré-determinada de manancial hídrico. Essa breve conceituação pode facilmente ser corroborada com a leitura dos artigos 2º e 3º da Lei 6.803/80:

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Art. 3º - As zonas de uso predominantemente industrial destinam-se, preferencialmente, à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a métodos adequados de controle e tratamento de efluentes, não causem incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso noturno das populações.

Em razão dessas variáveis, esse local seria "pré-preparado" para o recebimento de uma indústria de transformação capaz de emanar de médias a grandes quantidades de resíduos no ambiente em que está instalada.

Discute-se na doutrina sobre a conveniência ou não de se limitar zonas de uso exclusivo. José Afonso da Silva aponta para o fato de que "há uma tendência para propugnar por zonas de usos predominantes (sic), sem exclusão, portanto, de outros usos não prejudiciais àqueles (...)" (2004, p. 270).

Significa dizer que existe uma preferência sobre a implantação de zonas nas quais seja possível a convivência harmônica entre residências, estabelecimentos comerciais ou industriais, a não ser nos casos em que seja necessário salvaguardar o interesse coletivo.

Não desapareceu, contudo, a conveniência, em certos casos, da fixação de zonas de uso exclusivo, quando esse seja o meio adequado de salvaguardar o interesse coletivo. Assim é, essencialmente, em relação às atividades potencial ou efetivamente degradantes do meio ambiente. (SILVA, op. cit, p. 270)

Acerca do estabelecimento das zonas de uso exclusivo, faz-se necessária a análise da realidade existente no Município para, então, fixá-las. Como exemplo, pode existir em uma determinada cidade grande potencial turístico, fato que constituiria forte motivo para se estabelecer zonas residenciais exclusivas. Assim, não seria equivocado dizer que a implantação de zonas predominantes ou de zonas exclusivas dependerá de análise da oportunidade e da conveniência do Município, de acordo com os benefícios que serão proporcionados ao desenvolvimento local.

Competência para o estabelecimento das zonas industriais

Consoante dispõe o art. 11, I da Lei 6.803/80, a competência para a indicação do local da instalação das indústrias e das zonas de reserva ambiental é do Município. Entretanto, Paulo Affonso Leme Machado afirma que "as decisões sobre zoneamento ambiental podem ser tomadas em nível municipal, mas a maioria delas deve operar sobre um território muito mais extenso dentro do qual hão de conjugar-se as correspondentes opções". (2002, p. 164). Nesse sentido também seguiu a Lei 6.803/80, quando, no inciso I do art. 10, estabeleceu que ao Estado cabe a aprovação das áreas estabelecidas pelo Município.

I - aprovar a delimitação, a classificação e a implantação de zonas de uso estritamente industrial e predominantemente industrial.

Assim, é oportuno mencionar que a lei acima referida, em seu art. 11, I, determina que o Município é competente para indicar o local onde será implantada a zona industrial; a aprovação desse local, no entanto, é destinada ao Estado ou à União, dependendo da área de abrangência.

O mesmo autor entende, no entanto, que o dispositivo acima exposto é dotado de "duvidosa constitucionalidade", pois "privilegia um dos poderes do Estado – o Executivo do Estado – para intervir com exclusividade" (MACHADO, 2002, p. 183). Ou seja, segundo Machado, a Lei 6.803/80 estabelece que "a estruturação do zoneamento será fruto da decisão do Poder Executivo e do Legislativo" (Idem. p. 182) e, nesse sentido, determinar que apenas o Poder Executivo do Estado tenha competência para a aprovação do local das zonas de uso seria uma afronta àquele diploma legal.

Ainda foram atribuídas ao Estado as incumbências de "instalar e manter, nas zonas de uso estritamente e predominantemente industriais e nas zonas de uso diversificado, serviços permanentes de segurança e prevenção de acidentes danosos ao meio ambiente", bem como de "administrar as zonas industriais de sua responsabilidade direta ou quando esta responsabilidade decorrer de convênios realizados com a União", nos moldes dos incisos III e V do art. 10 da Lei 6.803/80. No que tange ao assunto, é oportuno mencionar que ao Estado caberá a aprovação, apenas, quando se tratar de zonas estritamente industriais, zonas predominantemente industriais ou ainda em zonas de reserva ambiental; a instalação de quaisquer outras zonas de uso do solo não dependerá daquela pessoa jurídica para sua aprovação e instalação.

Outro aspecto relevante consiste no fato de o Estado ter o poder de administrar as zonas industriais. No entanto, a lei 6.803/80 não previu como os Estados alcançariam a administração das zonas industriais ou se desapropriariam áreas para implantarem suas próprias zonas destinadas às indústrias.

Vale dizer ainda que, embora os Estados realizem os licenciamentos das zonas industriais, bem como também o faz a União, no que concerne à instalação de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares, esses entes não podem se sobrepor à decisão do Município, tendo em vista que esta é a pessoa jurídica de Direito Público determinada por lei para dar a última palavra sobre a implantação das zonas industriais e ambientais.

A Viabilidade do Zoneamento x Estudo de Impacto Ambiental

A regra geral é a implantação de indústrias dentro das zonas destinadas a elas. Existem, obviamente, exceções, desde que cumpridas as determinações dos arts. 8º e 10, § 4º da lei 6.803/80.

Art. 10.

(...)

§ 4º - Em casos excepcionais, em que se caracterize o interesse público, o Poder Estadual, mediante a exigência de condições convenientes de controle, e ouvidos a SEMA, o Conselho Deliberativo da Região Metropolitana e, quando for o caso, o Município, poderá autorizar a instalação de unidades industriais fora das zonas de que trata o § 1º do artigo 1º desta Lei.

No que tange à indústria, como já mencionado, a Lei acima citada estipula dois tipos de zoneamento possíveis de ser implantados nos Municípios: a zona de uso estritamente industrial, a zona de uso predominantemente industrial.

As zonas de uso estritamente industrial são destinadas àquelas indústrias capazes de ocasionar graves danos à saúde, à segurança e ao bem-estar da população. As empresas instaladas nessa zona devem implantar métodos adequados para o tratamento dos efluentes líquidos, sólidos e gasosos, com o intuito de combater a poluição. O local para a implantação dessa categoria de zona deve ser capaz de assimilar uma alta capacidade de resíduos e deve favorecer a instalação de infra-estrutura e serviços ao funcionamento seguro da indústria.

As zonas de uso predominantemente industrial são aquelas cujas empresas mantêm adequado controle de sistemas de tratamento de efluentes que não causam perturbações à demais atividades da população.

As zonas industriais, como se pode perceber, podem constituir boas alternativas para os Municípios atraírem investimentos. Trata-se de um recurso extremamente importante, pois, em tese, reduz os custos de instalação da empresa e motiva sua instalação e permanência no local, em contraposição ao Estudo de Impacto Ambiental, que requer altos investimentos.

Não se defende, neste trabalho, a extinção do Estudo de Impacto Ambiental, mesmo porque existe a possibilidade de instalações industriais fora do âmbito de abrangênia das zonas de uso industrial, conforme disposto nos artigos. 8º e 10, § 4º já comentados. Para esses casos, o EIA será necessário para verificar as exigências desses dispositivos legais.

Ocorre que as zonas industriais são áreas planejadas especificamente para receber indústrias, as quais abarcam empresas cujo potencial poluidor pode percorrer variados graus, desde o alto potencial poluidor até baixo potencial degradante.

Assim, para os casos de indústrias que são abarcadas por essas áreas, frise-se, a elas destinadas, o Estudo de Impacto Ambiental poderia ser realizado de forma simplificada. Um exemplo desse estudo simplificado é o que requer o Departamento de Avaliação de Impactos Ambientais do Estado de São Paulo nos casos de empreendimentos de nível poluidor muito pequeno.

No entanto, não seguiria os moldes estritos daquele Departamento, pois o EIA seria implementado para estabelecer qual o potencial poluidor da indústria e em quais zonas industriais a empresa poderia ser instalada, bem como quais seriam os métodos adequados para a implementação de sistemas de tratamento e controle de resíduos sólidos e efluentes a fim de se evitar a disseminação de poluentes à população e aos arredores de suas instalações.

As zonas industriais juntamente com o Estudo de Impacto Ambiental de modo simplificado, portanto, seriam soluções coerentes com a situação econômica dos Municípios e proporcionaria maior desenvolvimento em âmbito local.

O Estado de São Paulo, inclusive, criou a Lei do zoneamento industrial metropolitano (Lei 1.817/80), a qual, em seus artigos. 36 a 41, criou um fundo financeiro para compensar Municípios da região metropolitana pela perde de receitas, caso não sejam passíveis de instalação de mais indústrias. Essa medida poderia perfeitamente ser implantada a todos os Estados da Federação.

Essas medidas protetivas e mitigadoras do avanço da degradação ambiental poderiam ser responsáveis por evitar o que se demonstrou no início desse estudo: o surgimento de fatores que contribuem para o fracasso da tomada de decisões em grupo e que afetam toda uma coletividade, a ponto de extingui-la.

A partir do momento que o homem se deu conta de que pode manipular o seu ambiente e que não está a mercê da natureza, ele avocou a responsabilidade de cuidar de onde vive. Cabe a ele, pois, impedir o avanço da destruição ambiental e manter a qualidade de vida não apenas para a geração atual, como também para as futuras gerações que residirão neste planeta.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tom Cardoso e Roberto Rockman, repórteres do Jornal Valor Econômico, publicaram matéria no caderno EU&, afirmando que "a urbanização torna crítica a disparidade entre o crescimento das cidades e a capacidade de o Poder Público resolver questões de infra-estrutura". Andaram bem, os autores, ao redigirem tal assertiva.

Como já evidenciava Jared Diamond, entre as variáveis capazes de motivar o colapso de sociedades está a incapacidade humana para perceber que as alterações no ambiente podem causar, no futuro, sérios problemas estruturais, fundamentais para a sobrevivência de determinada comunidade.

Este trabalho, por sua vez, investigou algumas dessas variáveis e demonstrou que a mentalidade do homem, além de necessitar de evolução cultural, precisa de "freios". Em muitas ocasiões, a moral ou ainda o bom senso não tem o condão de impor tais "freios", necessitando, pois, da aplicação das regras cogentes do Direito. Assim foi com a implementação do Estudo de Impacto Ambiental pela Resolução 001/86.

Investigou-se, também, os conceitos e as características dos institutos do Estudo de Impacto Ambiental e do Zoneamento Ambiental. Concluiu-se que este instituto consiste numa medida mitigadora de degradação ambiental capaz de satisfazer as necessidades de desenvolvimento econômico e de boa qualidade de vida, uma vez que permite às indústrias de pequeno porte, que, muitas vezes, não detêm recursos financeiros suficientes para custear um completo Estudo de Impacto Ambiental, desenvolverem-se e, por sua vez, contribuírem para o crescimento do local onde estão instaladas.

Nesta pesquisa, as questões ambiental, social e econômica estiveram intimamente ligadas e foram capazes de motivar reflexões constantes entre Poder Público e a sociedade. Este trabalho deixa evidente que a convivência harmônica entre medidas discrepantes deve ser sempre o objetivo do homem, de modo a evitar atitudes voltadas especificamente a uma delas, capaz de causar o fim não apenas de florestas e animais, mas do próprio ser humano.

Notas

⁰¹ O Colapso das Sociedades Complexas (tradução livre do autor deste trabalho).

⁰² Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente.

⁰³ The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) has been established by WMO and UNEP to assess scientific, technical and socio- economic information relevant for the understanding of climate change, its potential impacts and options for adaptation and mitigation. http://www.ipcc.ch/ Acesso em 31 de julho de 2007.

⁰⁴ It is currently finalizing its Fourth Assessment Report "Climate Change 2007", also referred to as AR4. The reports by the three Working Groups provide a comprehensive and up-to-date assessment of the current state of knowledge on climate change.. http://www.ipcc.ch/ Acesso em 31 de julho de 2007.

⁰⁵ Ler os Relatórios dos Grupos de Trabalho GT-III, no site http://www.mnp.nl/ipcc/index.html.

⁰⁶ No caso do Estado do Paraná.

⁰⁷ Trata-se do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA. Consiste num documento que refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental, registrando todas as atividades realizadas no EIA.

⁰⁸ Medidas mitigadoras e/ou minimizadoras são aquelas capazes de diminuir o impacto negativo, ou mesmo sua gravidade, não compensando danos. Este último seria utilizado em última instância, quando não houvesse forma de minimizar. De maneira simples, pode-se exemplificar esta medida através de ações já adotadas, como reassentamento de uma comunidade afetada por um empreendimento de grande porte. (MEDEIROS, 1989, p. 168-172)