O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse) é oriundo de projeto de lei apresentado pelo Deputado Felipe Carreras em dezembro de 2020, ou seja, submetido à Câmara dos Deputados no curso da pandemia da Covid-19 e quando se antevia uma onda de contaminação por uma variação do vírus que seria tão ou mais mortal do que a que atingiu o mundo no início daquele ano.
Como é de conhecimento geral, àquela altura, a única medida de controle do contágio do vírus disponível no Brasil era o isolamento social, implementado no início daquele ano após um consenso preliminar da comunidade científica global. Inevitavelmente, as empresas do setor de eventos, que realizavam atividades congregando expressivas quantidades de pessoas em um mesmo local, já se encontravam, pelo menos, há longos seis meses sem auferir receitas significativas para manterem suas operações ativas.
As medidas de isolamento social persistiram praticamente até o final do ano de 2021, impondo ao setor de eventos uma mudança extremamente radical ao longo de quase 24 meses, uma vez que, por necessidade, a sociedade teve que se adaptar ao trabalho e ao relacionamento de forma remota.
No mundo jurídico, por exemplo, o que era impensável em 2019 tornou-se realidade no auge da pandemia. Hoje, após termos atravessado a traumática experiência de viver em um mundo quase apocalíptico, é possível obter informações de processos, despachar, realizar audiências e participar de julgamentos de forma remota. Os outrora abarrotados corredores dos tribunais deram lugar a um ambiente praticamente deserto em algumas cidades.
A pandemia acelerou a transformação digital no sistema judiciário de uma forma sem precedentes. Ferramentas de videoconferência e plataformas digitais tornaram-se essenciais para a continuidade dos serviços jurídicos. Advogados, juízes e servidores tiveram que se adaptar rapidamente às novas tecnologias, permitindo que processos seguissem seu curso sem interrupção significativa.
Se hoje não há mais advogados, partes, servidores e magistrados circulando diariamente nos tribunais, todos aqueles que vendiam mercadorias ou prestavam serviços para essas pessoas foram duramente impactados por essa mudança na forma como as pessoas passaram a se relacionar no pós-pandemia. Infelizmente, para muitos, a pandemia não só ceifou a vida de familiares e conhecidos, mas também decretou o fim do sonho de empreender. Não por outra razão, é possível afirmar com absoluta convicção: o setor de eventos foi certamente o mais impactado pela pandemia da Covid-19. Eventos de todos os tipos – culturais, corporativos, sociais – foram cancelados ou adiados indefinidamente, e as proibições de aglomerações impediram a realização de novos eventos.
Imagine-se, caro leitor, à mercê de decretos que se renovam constantemente, prolongando a inatividade forçada e gerando uma montanha de despesas fixas e variáveis. Por quase dois anos, as luzes dos palcos se apagaram, os salões de festas ficaram vazios, e as vozes dos conferencistas silenciaram-se.
Os eventos, que constituem a essência da conexão humana, foram drasticamente interrompidos, e aqueles que dedicam suas vidas a criar essas experiências se viram sem sua principal fonte de renda. Organizadores de eventos, desde grandes promotores até pequenos empreendedores, enfrentaram um período desolador, com a proibição de operar, uma redução drástica da demanda e a necessidade de manter estruturas operacionais com recursos limitados.
Ao retornarem, esses profissionais encontraram um mercado profundamente transformado. As expectativas dos clientes mudaram, os formatos de eventos precisaram ser adaptados às novas realidades, e a concorrência por contratantes tornou-se mais acirrada. A resiliência demonstrada por essas empresas é admirável, mas as cicatrizes deixadas por esse período de incerteza ainda são visíveis.
Por essas e outras razões, os incentivos fiscais concedidos pela legislação do Perse revelam-se extremamente importantes para o setor de eventos. Se fosse possível antever a pandemia, as medidas de apoio teriam sido implementadas preventivamente, e o Perse teria sido reconhecido desde o início como uma justa compensação pelo fechamento forçado das empresas. No entanto, devido à necessidade de uma resposta rápida e emergencial no decorrer da crise, o programa foi criado e implementado de maneira reativa, o que levou a algumas interpretações equivocadas sobre a ausência de contrapartida ao incentivo concedido pelo Poder Legislativo.
Esses incentivos fiscais, contudo, não foram uma dádiva gratuita, mas sim um alívio vital para empresas que enfrentaram um colapso quase total de suas receitas enquanto continuavam a arcar com custos fixos e compromissos financeiros. Não por outra razão, quando da apresentação do projeto de lei em dezembro de 2020, sempre esteve claro que o programa tinha por objetivo mitigar as perdas do setor causadas pelo estado de calamidade pública então vigente e possibilitar a retomada dos negócios do setor nos anos seguintes.
Pode-se dizer que o Perse é um caso raríssimo no mundo político. No Congresso Nacional, o apoio ao Perse transcendeu as divisões partidárias e regionais, evidenciando uma rara convergência de opiniões. Parlamentares de diferentes espectros políticos uniram-se em defesa do programa, reconhecendo a importância dos incentivos fiscais para a sobrevivência e recuperação do setor de eventos, duramente atingido pela pandemia. Por outro lado, tanto o governo atual quanto o anterior manifestaram-se contrários aos incentivos concedidos pelo Perse, revelando uma continuidade de posição no Poder Executivo que contrasta com o apoio legislativo.
No Congresso Nacional, foi possível ver deputados e senadores de diferentes regiões e espectros políticos defendendo publicamente as benesses concedidas pelo programa. Por sua vez, no Poder Executivo, observa-se o atual governo (2023-2027) e o anterior (2019-2022) contrários a esses mesmos incentivos. É curioso e interessante ver bandeiras ideológicas distintas com opiniões tão alinhadas em relação a um mesmo tema nesses dois Poderes da República.
Se conhecemos a guerra fiscal como a disputa entre entes distintos da Federação para atrair investimentos do setor privado para determinado Estado ou Município, podemos dizer com tranquilidade que o Perse representa uma guerra fiscal entre dois Poderes da República. Contudo, tal como na luta de elefantes, em que a grama sempre se dá mal, na guerra fiscal, o contribuinte sempre acaba sendo prejudicado.
Dentro desse contexto, e para tentar restringir o incentivo concedido pelo Poder Legislativo com a aprovação da Lei n. 14.148/2021 (Lei do Perse), o Poder Executivo foi avançando na sua agenda contra o favor fiscal previsto no art. 4º da referida legislação. Inicialmente, com o veto ao dispositivo (posteriormente derrubado pelo Poder Legislativo) e com a edição da Portaria ME n. 7.163/2021, que delimitou as atividades favorecidas e impôs a exigência de inscrição no Ministério do Turismo para que determinadas empresas pudessem se valer do incentivo.
A extrapolação do poder regulamentar pela Portaria ME n. 7.163/2021 evidenciou uma prática problemática no trato das políticas fiscais e regulamentares destinadas ao setor de eventos. Desde a sua concepção, o Perse foi alvo de interpretações equivocadas do Poder Executivo quanto à abrangência dos incentivos fiscais concedidos pelo Poder Legislativo.
A exigência do cadastro no Ministério do Turismo, imposta de forma inaugural pela Portaria ME n. 7.163/2021, foi uma clara extrapolação do poder regulamentar. Embora o Poder Executivo tenha argumentado que tal exigência não excedia seus poderes, uma análise detalhada do processo legislativo que culminou na Lei n. 14.148/2021 revela o contrário. A lei foi desenhada para beneficiar todas as empresas do setor de eventos de forma abrangente, sem restringir os incentivos àquelas cadastradas no Ministério do Turismo.
A referência à Lei Geral do Turismo foi incorporada na Lei do Perse apenas para clarificar que as empresas do setor de turismo seriam incluídas no programa, e não para criar novas exigências de cadastro. Esse ajuste de redação foi uma resposta às dúvidas levantadas por alguns deputados quanto à inclusão de "parques temáticos" no curso dos debates dentro do Poder Legislativo1.
Antevendo os problemas jurídicos relacionados ao abuso de poder regulamentar com as demais medidas infralegais que até então tinham sido adotadas contra o programa (nesse sentido, também foram publicadas a IN RFB n. 2.114/2022 e a Portaria ME n. 11.266/2022), o Poder Executivo passou a se valer de medidas provisórias (MPs ns. 1.147/2022 e 1.202/2023) para reabrir as discussões sobre o programa dentro do Poder Legislativo.
Nas duas ocasiões em que utilizou o aludido instrumento, o Poder Executivo mobilizou seu capital político para implementar mudanças no incentivo fiscal concedido ao setor de eventos. Para alcançar os votos necessários, compromissos foram assumidos, mas posteriormente descumpridos, resultando em práticas que se assemelham ao contrabando legislativo2. Essa prática, onde promessas são feitas para obter apoio legislativo e depois ignoradas, é claramente prejudicial para a transparência e a confiança nas instituições.
Ao fim e ao cabo, não se pode negar que, no mundo político, o Poder Executivo se sagrou vencedor contra o Perse, não obstante a estratégia adotada possa ser questionada sob outros prismas. A vitória executiva trouxe mudanças significativas para o incentivo fiscal, alinhando-o mais aos interesses imediatos do governo, mas levantando sérias questões sobre a integridade do processo legislativo.
Por outro lado, as empresas do setor de eventos, especialmente as pequenas, que viram seus representantes no Poder Legislativo serem suprimidos diante da força do Poder Executivo, ainda podem confiar que seus pleitos terão voz no Poder Judiciário. O sistema judiciário, sendo um dos pilares da democracia, oferece um caminho para contestar as medidas que podem ter sido implementadas de maneira arbitrária ou injusta.
Nesse ponto, não parece haver dúvidas de que as restrições impostas ao Perse, inclusive as aprovadas pelo Poder Legislativo após as manobras do Executivo, precisarão ser examinadas à luz do disposto no art. 178. do Código Tributário Nacional. Este artigo impede que benefícios fiscais concedidos por prazo determinado e sob condições onerosas venham a ser restringidos ou simplesmente revogados após a sua implementação, ainda que por lei.
Ou seja, o comando legal proíbe até mesmo o Poder Legislativo de avançar contra um benefício criado por lei anterior, o que prestigia o direito adquirido e o princípio da segurança jurídica.
Engana-se, porém, quem pensa que o Poder Executivo restringiu seus esforços contra o programa apenas ao mundo político. Diante da aludida regra proibitiva, os representantes da Fazenda Nacional passaram a alegar que o incentivo trazido pela legislação do Perse não teria exigido contrapartida dos contribuintes, fundamentando-se na lógica de que toda a concessão de incentivo fiscal, de alguma forma, deveria ser antecedida por uma determinada ação do contribuinte.
Infelizmente, essa argumentação tem encontrado eco em algumas decisões judiciais desfavoráveis aos contribuintes. À medida que o tempo avança e os eventos da pandemia começam a perder relevância na memória coletiva, a Fazenda Nacional vê no tempo um aliado poderoso em sua batalha contra os incentivos concedidos pelo Perse. Com o passar dos anos, não há dúvidas de que a própria pertinência do Perse passará a ser questionada.
No entanto, os pequenos contribuintes do setor de eventos, que foram indevidamente excluídos do programa ou tiveram seus incentivos limitados pela sanha arrecadatória do Poder Executivo, mantêm a esperança de que o Poder Judiciário não perca de vista a realidade vivida por essas empresas durante a pandemia. Como se buscou sintetizar alhures, o setor de eventos foi um dos mais impactados, com faturamento muitas vezes reduzido a zero, agravando a situação financeira e emocional de executivos e funcionários em um dos momentos mais desafiadores da história recente.
Nesse particular, a discussão sobre a interpretação do artigo 178 do Código Tributário Nacional no julgamento do REsp n. 1.725.452/RS pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) é realmente relevante para entender a irrevogabilidade de benefícios fiscais, como a alíquota zero estabelecida no Programa de Inclusão Digital (Lei n. 11.196/2005, conhecida como "Lei do Bem").
Nesse caso, o STJ concluiu que a alíquota zero não poderia ser revogada unilateralmente, contrariando a tese defendida pela Fazenda Nacional. A interpretação do artigo 178 do CTN foi central para essa decisão, destacando que benefícios fiscais concedidos por lei não podem ser arbitrariamente retirados, sob pena de violação à segurança jurídica e à confiança legítima dos contribuintes.
Os votos dos ministros Napoleão Nunes Maia e Regina Helena Costa são irretocáveis e ressaltam a importância da regra para não prejudicar os contribuintes diante de decisões políticas arbitrárias que minam a segurança jurídica necessária para o setor privado desenvolver suas atividades.
Naquela ocasião, o ministro Napoleão destacou, com enorme propriedade, que a atividade econômica produtiva não pode ser vista como se fosse uma coisa improvisada e insubmissa a detalhados planos prévios e que o respeito às atividades econômicas privadas é, certamente, um dos mais importantes pressupostos do desenvolvimento social e econômico de qualquer sociedade organizada segundo os padrões democráticos. Trata-se, como disse o ministro em seu judicioso voto, da versão operativa da proteção da confiança legítima, que resguarda, em regra, apenas o indivíduo particular perante as potências do poder do Estado.
No auge de sua vasta experiência acumulada ao longo de anos de magistratura na Corte Superior, o ministro fez uma reflexão sucinta ao indagar e responder prontamente à seguinte questão: Poderia esta veneta do Governo simplesmente retirar da cena econômica do País a figura da isenção ora em exame? Penso eu, com a devida e respeitosa vênia dos que pensam de modo oposto - e sei que são a maioria - que as normas do Direito Tributário são para tutelar o contribuinte contra as demasias do poder estatal tributante e não para instrumentalizar as suas investidas (do poder estatal tributante) sobre o patrimônio dos contribuintes. O ministro prosseguiu, destacando que se esta premissa fosse aceita sem maiores resistências, penso que seriam mais livres e lépidas as relações entre o Fisco e os seus contribuintes.
Em brilhante voto-vista, a ministra Regina Helena Costa ressaltou que configura ato censurável a prematura extinção do regime de alíquota zero para tais contribuições [PIS e Cofins], após sua prorrogação para novo exercícios, os quais, somados aos períodos anteriormente concedidos, ultrapassam uma década de ação indutora do comportamento dos agentes econômicos.
Nessa linha, é importante mencionar que até mesmo a corrente minoritária, representada pelo voto-vista do Ministro Gurgel de Faria, que se manifestou de forma favorável à revogação antecipada do benefício fiscal concedido pela Lei do Bem, destacou que a condição hábil a ensejar a irrevogabilidade do incentivo fiscal deve exigir considerável empreendimento do contribuinte.
As particularidades da instituição do Perse e dos respectivos incentivos pelo Poder Legislativo, por óbvio, podem dificultar a análise sobre a legalidade das restrições frente ao art. 178. do CTN. Porém, não parece haver dúvidas de que, em decorrência da postura do Poder Público, que proibiu a realização de eventos no curso da pandemia sem nenhuma medida compensatória previamente estabelecida, a redução da alíquota zero para a apuração do IRPJ, da CSLL, do PIS e da Cofins pelo prazo de sessenta meses tem uma natureza mista. Envolve não só uma compensação pelo comprometimento do patrimônio dessas empresas, mas também serve como verdadeiro incentivo para que as empresas do setor consigam se restabelecer durante a vigência do benefício, o que se justifica diante das profundas mudanças ocorridas na sociedade e nas formas de relação entre as pessoas no pós-pandemia.
Os dados divulgados pelos institutos de pesquisa confirmam que o número de empregos no setor de eventos aumentou consideravelmente após o fim da pandemia, o que corrobora a importância do incentivo para a promoção do desenvolvimento socioeconômico das atividades empresariais do segmento3.
A questão da onerosidade do incentivo, como exposto, já havia sido bem delineada na apresentação do projeto de lei pelo Deputado Felipe Carreras e pelos demais parlamentares nos debates que se seguiram à aprovação do Perse. As vozes da legislatura passada também foram bem representadas nos debates mais recentes nas Casas Legislativas, surgidos em decorrência das Medidas Provisórias ns. 1.147/2022 e 1.202/2023, o que pode ser facilmente verificado nas emendas apresentadas pelos parlamentares ao longo dos debates dentro do Poder Legislativo. E, ainda que se busque ignorar as discussões legislativas, não se pode perder de vista que, ao aprovar a Lei n. 14.859/2024, o Congresso Nacional fez constar de forma expressa, no § 11 do art. 4º da Lei n. 14.148/2021, que o incentivo fiscal é voltado para as empresas que foram submetidas às condições onerosas decorrentes da pandemia da Covid-19.
Embora o tempo possa ser um aliado da Fazenda Nacional nas discussões judiciais, a realidade é persistente e não parece haver dúvidas de que, assim como no julgamento do REsp n. 1.725.452/RS, o Superior Tribunal de Justiça certamente fará jus à sólida posição adotada por seus ministros quando examinaram a revogação antecipada do incentivo fiscal concedido pela Lei do Bem, reconhecendo também a impossibilidade de se fazer restrições no programa após o veto presidencial ao art. 4º da Lei n. 14.148/2021 ter sido devidamente derrubado pelo Poder Legislativo.
Portanto, por maior que seja a resistência do Poder Executivo e dos entes fazendários em relação ao Perse, é crucial reafirmar que o Estado de Direito prevalece. Esperamos que, em alguns anos, seja possível dizer em relação ao Perse: ainda há juízes no Brasil.
Notas
1 Deputada Federal Renata Abreu: (...) a única alteração que houve foi o esclarecimento da indagação do Deputado a respeito da questão dos parques temáticos, que, na verdade, já estavam incluídos no texto do projeto do relatório apresentado, mas foi incluído como eventos turísticos, e na Lei Geral do Turismo já existia uma especificação que parques temáticos estavam enquadrados; então, superada a dúvida do Deputado Efraim, nós então só reformulamos, né, o relatório explicando que o motivo da não acatação da Emenda foi porque ela já tinha sido contemplada na Emenda do Deputado Bismarck. (A manifestação da Deputada Federal Renata Abreu se inicia a partir de 1h26min30seg do vídeo da sessão plenária disponível em https://www.camara.leg.br/evento-legislativo/60484).
2 No caso da primeira MP, o Poder Executivo alegou que a redução do programa era necessária para a manutenção do Perse. Após essa redução, aprovada em 2023, o Poder Executivo publicou nova MP ao final do mesmo ano revogando o programa, associando a sua extinção à necessidade de receitas para a desoneração da folha de pagamentos. Após conseguir os votos necessários para mais reduções no Perse, o Poder Executivo ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade para revogar a desoneração da folha de pagamentos então aprovada pelo Poder Legislativo.
3 Setor de eventos registra crescimento de 46,6% e se consolida como o maior gerador de empregos no país em 2023 (https://abrape.com.br/setor-de-eventos-registra-crescimento-de-466-e-se-consolida-como-o-maior-gerador-de-empregos-no-pais-em-2023/)