Resumo: Este artigo avalia a pertinência da sociedade civil moçambicana no debate sobre a dualidade (in)compatível de funções do Presidente da República de Moçambique, tendo como caso de estudo o Partido Frelimo, pelo facto de os Presidentes daquela agremiação política serem igualmente Presidentes da República. Esta prática se reitera desde 1975 até a actualidade, visto que os textos constitucionais preceituam o Presidente da República como um dos Órgãos de Soberania. O Presidente do Partido é igualmente Presidente da República, por força da Constituição de 1990. O Partido que sempre alcançou resultados satisfatórios, na história das eleições em Moçambique, é o Partido Frelimo, que de acordo com o seu Estatuto, o candidato eleito a nível interno, é igualmente o candidato à Presidência da República, verifica-se uma displicência ao ignorar o comando contido no artigo 148 da CRM, desprezando a sua aplicação e fazendo coincidir na mesma entidade a chefia do Estado com a chefia de um partido politico, factor que consubstancia um enorme obstáculo ao funcionamento verdadeiramente democrático do Estado moçambicano. Na prática, se evidencia uma situação de dualidade de funções do Presidente da República, enquanto Presidente do Partido Frelimo, no exercício da função política bem como administrativa. Assim, julga-se que a adopção da figura do Presidente da República como um Órgão suprapartidário seria oportuna face a dualidade de funções. Enquanto não se Para o efeito, olhando para o que tem sido o modus operandi das Organizações da Sociedade Civil (OSC) na formulação de políticas públicas em prol da solidificação do Estado de direito democrático e de justiça social, procura-se saber, o que as OSC têm feito face ao problema aludido. Como metodologia, usamos a abordagem qualitativa, tendo como instrumentos de recolha de dados a revisão bibliográfica, documental e administração de entrevistas semi-estruturadas a alguns membros das OSC. Com a pesquisa, chegou-se a conclusão de que, neste quesito, as OSC ainda não se debruçaram sobre o mesmo. Todavia, é pertinente e urgente, para o bem da consolidação da democracia, através da advocacia e mobilização pública, participando nos processos de reforma legislativa, no monitoramento e fiscalização e na construção de consensos.
Palavras-chave: dualidade incompatível de funções, Organizações da Sociedade Civil; órgão suprapartidário; Presidente da República; Presidente do Partido Frelimo.
Introdução
Conquistada a Independência Nacional a 25 de Junho de 1975, devolveram-se ao povo moçambicano os direitos e as liberdades fundamentais. A Constituição de 1990 estabeleceu, pela primeira vez, que os órgãos representativos do Estado são escolhidos através de eleições feitas por sufrágio universal, directo, secreto, pessoal e periódico, em que todos os cidadãos têm o direito de participar, e que o apuramento dos resultados das eleições obedece ao sistema de eleição maioritária (artigo 107). A Constituição de 2004 revista pontualmente; em 2018, reafirma, desenvolve e aprofunda os princípios fundamentais do Estado moçambicano, consagra o carácter soberano do Estado de Direito Democrático, baseado no pluralismo de expressão, na organização política democrática e no respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do homem (artigo 3). Constitucionalmente, o Presidente da República é o Chefe do Estado, simboliza a unidade nacional, representa a Nação no Plano interno e internacional e zela pelo funcionamento correcto dos órgãos do Estado. O Chefe do Estado é o garante da Constituição. O Presidente da República é o Chefe do Governo, e o Comandante-Chefe das Forças de Defesa e Segurança (artigo145).
Segundo Chambule (2000), o Presidente da República é simultaneamente um órgão administrativo e um órgão político. Como Órgão administrativo, ele tem o poder de convocar e presidir às sessões do Conselho de Ministros, nomear, exonerar e demitir o primeiro-Ministro, criar ministérios e comissões de natureza ministerial, nomear, exonerar e demitir os Ministros e Vice-Ministros, os Governadores Provinciais, os Reitores e Vice-Reitores das Universidades estatais, o Governador e o Vice-Governador do Banco de Moçambique e os Secretários de Estado. Administrativamente, o seu objecto visa a satisfação regular e continua das necessidades colectivas de segurança, cultura, informação, educação, saúde, bem-estar económico e social. Como órgão Político, ele define as grandes linhas, os grandes rumos da colectividade, pratica actos políticos como a declaração do estado de guerra e a sua cessação, o estado de sítio ou de emergência, celebra tratados e decreta a mobilização geral ou parcial, orienta a política externa, celebra tratados internacionais, nomeia, exonera e demite embaixadores e enviados diplomáticos da República de Moçambique e recebe as cartas credenciais de Embaixadores e enviados diplomáticos de outros países. Como se pode depreender, o Governo da República de Moçambique é o Conselho de Ministros, nomeado, exonerado ou demitido pelo Presidente da República na sua qualidade de Chefe do Governo de acordo com as disposições combinadas dos artigos 159 e 199, todos da CRM.
Por outro lado, os Partidos expressam o pluralismo político, concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e são instrumento fundamental para a participação democrática dos cidadãos na governação do país e a sua estrutura interna e o funcionamento devem ser democráticos (artigo74). Daí que, a FRELIMO, nos termos do seu Estatuto, é um Partido patriótico, independente de qualquer organização política ou social, Estado, Governo, confissão religiosa ou entidade supranacional (artigo 3 do Estatuto da Frelimo, doravante designado por EPF).
Diante do exposto, se mostra necessário questionar, neste artigo, se as Organizações da Sociedade Civil (OSC), que têm tido um papel preponderante na luta pela consolidação do Estado de Direito Democrático e de justiça social já se debruçaram sobre a dualidade de funções do Presidente da República de Moçambique não obstante o Chefe do Estado, Chefe do Governo, e o Comandante-Chefe das Forças de Defesa e Segurança em quanto Presidente do Partido Frelimo, e avaliar a pertinência da sociedade civil face à dualidade (in) compatível de funções do Presidente da República, partindo do estudo de caso do Partido Frelimo.
1. Contextualização e Problematização do Tema
Na organização do Poder Político em Moçambique, o Presidente da República, hierarquicamente, é o primeiro órgão de soberania, pelo que se rege pelo princípio de separação e interdependência de poderes constitucionalmente consagrados devendo obediência e o cumprimento das demais leis (artigo 133 da CRM). O Presidente da República é eleito por sufrágio universal directo, igual, secreto, pessoal e periódico (nº.1 do artigo146 da CRM). Nos termos do nº.2 do artigo146 da CRM, são elegíveis candidatos à Presidente da República os cidadãos moçambicanos que tenham cumulativamente a nacionalidade originária e não possuam outra nacionalidade; possuam a idade mínima de trinta e cinco anos; estejam no pleno gozo dos direitos civis e políticos e tenham sido propostos por um mínimo de dez mil eleitores.
É igualmente consagrada na CRM a liberdade de constituir, participar e aderir a partidos políticos a todos os cidadãos, sendo a sua adesão voluntária e deriva da liberdade dos cidadãos de se associarem em torno dos mesmos ideais políticos (artigo 53 da CRM). Assim, o candidato à Presidente da República sendo cidadão nacional, este pode estar filiado a qualquer partido político, no caso de estudo, o Presidente da República foi eleito sob proposta do Partido Frelimo.
Sobre a incompatibilidade, dispõe o artigo 148 da CRM, que ´´o Presidente da República não pode, salvo em casos expressamente previstos na Lei, exercer qualquer outra função pública e, em caso algum, desempenhar quaisquer funções privadas´´. Entende-se que o Presidente da República, enquanto Presidente do Partido Frelimo, desempenha funções privadas, violando desta forma o preceito constitucional que determina a incompatibilidade de funções dando a percepção da dualidade de funções públicas e privadas, não obstante ao facto do Partido ser independente de qualquer organização política ou social, Estado, Governo, Confissões Religiosas ou entidade supranacional, conforme reza o n.1 do artigo 3 do EPF.
A seguir, avaliar-se-á o que é que as Organizações da Sociedade Civil têm feito face a esta violação do preceito constitucional que determina a incompatibilidade de funções dando a percepção da dualidade de funções públicas e privadas, ciente de que o Presidente da República deve ser um Órgão Suprapartidário.
2. Dualidade de Funções do Presidente da República
Na perspectiva política, o conceito de dualidade pode ser aplicado à noção de dualidade de funções ou poderes, a origem do poder, o escopo de actuação do poder executivo e do poder politico, bem como a legitimidade e responsabilização. Essa dualidade reflecte a complexibilidade dos sistemas políticos democráticos, onde o equilíbrio entre o poder executivo e os demais actores políticos é essencial para a preservação do Estado de Direito e da separação de poderes.
Sobre a incompatibilidade, dispõe o artigo 148 da CRM o seguinte: “O Presidente da República não pode, salvo em casos expressamente previstos na Constituição, exercer qualquer outra função pública e, em caso algum, desempenhar quaisquer funções privadas”. Sobre a função pública, de acordo com Mello (1969, p. 141), a finalidade do Estado é, precisamente, a de prestar serviço público: Trata-se de processo técnico especial de satisfação das necessidades colectivas, de comunidades”. Por sua vez, a função pública, “é o Estado em movimento, em acção de comando legal, praticando actos e realizando serviços.” (Sobrinho, 1979, p.47). Para Ribas (1866, p.78), as funções públicas essenciais ou directas são aquelas ligadas “à própria substancia da administração”, sem as quais ficaria o Podere Executivo “inabilitado para preencher a sua missão”.
A função pública rege-se para além dos outros princípios, ao Princípio da prossecução do interesse público: o agir administrativo deve procurar, acima de tudo, a prossecução do interesse geral e não ceder a interesses privados; esse interesse geral não deve, acima de tudo, violar o núcleo essencial da dignidade humana, no âmbito de uma democracia humana (a dignidade humana como fundamento e limite do interesse público), bem como ao Princípio da imparcialidade que pressupõe uma prossecução do interesse público alheia a interesses privados, impedindo-se situações de favorecimento ou de desfavorecimento (Hipólito 2016/2017, p.26).
Dois conceitos acima expostos, consubstanciam-se a premissa de que o Presidente da República desempenha uma função pública, estando assim impedido de exercer qualquer outra, no caso em concreto de Presidente do Partido. Entende-se igualmente que como Presidente do Partido, desempenha uma Função privada, pois EPF, dispõe no seu nº.1 do artigo 3, que: “O Partido é independente de qualquer organização política ou social, Estado, Governo, Confissões Religiosas ou entidade supranacional”. O que pressupõe que a entidade dispõe de regras próprias para o seu funcionamento, dispõe de um programa específico, com fim último do alcance de objectivos de um grupo de interesses e não se atrela aos objectivos de outras entidades. É evidente a dualidade, pois são duas posições diferentes, com funções distintas que incidem sobre a mesma pessoa (Presidente da República e Presidente do Partido).
3. Presidente da República como ente Suprapartidário
Segundo o Dicionário online, “Suprapartidário “significa que está acima dos interesses e ideologias dos Partidos Políticos; Que junta diferentes Partidos, mas não se submete ao interesse particular de nenhum deles. Que está acima dos Partido; Que congrega ou reúne vários Partidos mas não se subordina a nenhum deles. (https/www.dicio.com.br).
Do conceito supradito, se pretende trazer a ideia de que a observância da incompatibilidade prevista no artigo 148 da CRM se mostraria efectiva se o Presidente da República estivesse acima dos interesses e ideologias dos Partidos Políticos (com assentos na Assembleia da República), e dele não fizesse parte activa, como membro efectivo.
No caso em apreço, o Presidente da República, é igualmente Presidente do Partido
Frelimo. Assim, sem no entanto descorar os requisitos de elegibilidade a candidatos à
Presidente da República bem como ao modo de organização e funcionamento dos Partidos Políticos e as ideologias do Partido Frelimo, sugere-se uma reflexão sobre a possibilidade de, alcançada a vitória do candidato a Presidente da República e através da organização interna do Partido, seja possível que o mesmo renuncie ou suspenda o mandato de Presidente do Partido Frelimo, para que de forma imparcial e independente se adopte a figura de um Presidente da República Suprapartidário. Sugere-se, igualmente, uma reflexão tendo em conta que existe no Partido Frelimo, a figura do Secretário-geral, e usando-se da prerrogativa de delegação de poderes, delegar-se-ia os poderes adstritos ao Presidente do Partido Frelimo, ao Secretário-geral num mandato expresso (fixar o período da vigência dos poderes delegados).
Da definição do conceito suprapartidário, acima descrito, conduz a possibilidade da efectivação dos princípios de imparcialidade, independência, democracia participativa a boa governação, a separação do poder político do executivo gerando um poder neutro. A neutralidade não deve ser genérica, deve estabelecer uma relação em que o Presidente da República age em defesa e protecção de todos os partidos políticos e do estatuto dos cidadãos.
A figura do Presidente da República suprapartidário, pressupõe igualmente que o Presidente não deve dirigir uma entidade privada, como é o caso do Partido Frelimo. Para o efeito, a sugestão seria a possibilidade de a quando do anúncio do candidato vencedor à Presidente da República, o mesmo, por meio de uma resolução interna do seu Partido, suspenda ou renuncie o mandato (conforme o caso) à Presidente do Partido, pelo período igual ao seu mandato a Presidente da República com a possibilidade de renovação conforme o caso, garantindo assim a efetivação do princípio da imparcialidade, independência e separação de poderes. Assim, o Presidente da República governaria o país com total independência política e seria um mediador ou moderador de todos os Partidos Políticos existentes no País.
Relativamente aos poderes e competências adstritas ao Presidente do Partido nos termos do seu Estatuto, estas poderiam ser adstritas a figura do Secretário-Geral por delegação de competências. A descentralização de tais competências confortaria a actual dualidade de funções que o impedem de exercer um verdadeiro papel de fiscalizador e mediador de conflitos entre os diferentes órgãos e os partidos políticos considerados como oposição ao Partido que estiver no poder, e no caso, o Partido Frelimo.
Se, por hipótese, um partido político da oposição vença as eleições presidenciais e analógica e jurisprudencialmente se adopte a mesma forma de ser e estar do Partido Frelimo, igualmente em termos de organização política ter-se-ia o Presidente da República da oposição, sendo o mesmo Presidente do seu Partido. Esta prática poderá ser reiterada e assumida como o “modus operandi” da Política moçambicana. E se, porventura, considerar-se a alternância política, como se ouve de algumas vozes políticas, consequentemente o Partido designado de Oposição, poderá dispor dos poderes todos à semelhança do que se vive actualmente.
Para que não se chegue à hipotética realidade, a melhor saída seria a adopção da figura de um Presidente Suprapartidária. Para tal, é chamada a Sociedade Civil, para que de forma organizada e interventiva, estude a possibilidade da concretização deste desiderato, propondo a Assembleia da República e ao Partido Frelimo a reflexão sobre o tema.
Acredita-se que um Presidente suprapartidário pode manter a independência política durante o mandato se ao montar o seu governo: i) procurar nomes competentes de diferentes partidos políticos evitando uma composição dominada por apenas um partido o que ajudaria a manter o equilíbrio e a independência do governo; ii) deve estar sempre disposto a dialogar e negociar com os diversos partidos políticos, pois permite construir consensos e obter apoio para suas propostas, sem depender exclusivamente da sua própria base partidária; iii) mantiver total transparência em suas acções e decisões, prestando contas regularmente à sociedade, ajudando a manter a confiança da população; iv) evitar o favorecimento de apenas os interesses do seu partido político em detrimento dos outros, tomando decisões com base no que é melhor para o país, e não para o seu partido; v) mantiver uma imagem de imparcialidade e de preocupação com o bem comum, oque fortalece a sua legitimidade perante a população, dificultando que seja acusado de se submeter a interesses partidários.
Portanto, a manutenção da independência política de um Presidente suprapartidário depende de uma serie de factores, desde a composição do governo até a sua postura e comunicação com a sociedade.
4. Presidente da República e Presidente do Partido
De acordo com Macuácua (2023), a Constituição de 1990 não definia um regime de incompatibilidades no exercício das funções de Presidente da República, salvo os casos decorrentes do princípio da separação de poderes. Esta situação sofreu uma alteração com a Constituição de 2004, que veio estabelecer que o Presidente da República não pode, salvo nos casos expressamente previsto na Constituição, exercer qualquer outra função pública e, em caso algum, desempenhar quaisquer funções privadas (artigo 148 da CRM). Para este autor, este princípio constitucional é fundamental e estruturante, pois coloca a figura do Presidente da República na posição de um Chefe de Estado, Pai da Nação, que deve exercer a mais alta magistratura na condução do Estado e, por isso, em regime de exclusividade, e não associado a determinados interesses de grupos, ou grupos de interesses, sejam eles políticos, económicos, sociais ou culturais para assegurar a sua equidistância, imparcialidade, isenção, independência e transparência no exercício das suas funções.
Por sua vez, Chambule (2000, p.35), afirma que a qualificação do Presidente da República como órgão administrativo não lhe tira a sua qualidade de órgão político; para este autor, há órgãos que são políticos e administrativos simultaneamente. O Governo, por exemplo, tem a virtualidade de ser um órgão político e administrativo. Esta posição é igualmente defendida por Marcelo Caetano e Marcelo Rebelo de Sousa ao considerar que o Governo é o órgão de soberania que exerce simultaneamente as funções políticas, legislativa e administrativa.
A posição destes autores encontra maior acolhimento na prática na medida em que, o Presidente da República é o centro gravitacional do sistema político. Nos termos do artigo 145, o Presidente da República é o Chefe do Estado, simboliza a Unidade Nacional, representa a Nação no plano interno e internacional e zela pelo funcionamento correcto dos órgãos do Estado. Importa fazer menção que o artigo 199 da Constituição da República dispõe que: ´´o Governo da República de Moçambique é o Conselho de Ministros´´, sendo este nomeado, demitido ou exonerado pelo Presidente da República.
Com estes conceitos, não obstante a incompatibilidade prevista na constituição, fica evidente que os poderes do Presidente da República advêm igualmente do comando constitucional que assim os atribuí, no entanto, a quando da implementação dos mesmos mostram-se excessivos e até certo ponto comprometendo o princípio da imparcialidade e interdependência. Com base no posicionamento de Macuácua, reforça-se a ideia de um Presidente Suprapartidário que no exercício das suas funções garante a isenção, independência e transparência para todos os partidos políticos e em última instância para o bem-estar de todos os moçambicanos.
Na perspectiva do direito comparado, indaga-se em que Estado ou País o Presidente da República é Suprapartidário? Pesquisas feitas, demostram que no Brasil, o Presidente da República é a semelhança de Moçambique, o Chefe de Estado e Chefe de Governo, ele não é suprapartidário. O Presidente é filiado a um partido político específico e representa os interesses desse partido durante o seu mandato.
O Sistema político que possui um presidente suprapartidário é a Suíça. No Sistema político suíço, o Conselho Federal é o Órgão executivo composto por sete membros eleitos pelo Parlamento. Esses sete membros, conhecidos como Conselheiros Federais, actuam de forma colectiva e não partidária, representando os diversos partidos políticos presentes no Parlamento. O Presidente da Confederação Suíça é escolhido anualmente entre os sete Conselheiros Federais e desempenha um papel mais cerimonial do que de liderança executiva. O Sistema político da Suíça é conhecido por ser um modelo de democracia directa, no qual os cidadãos têm um papel fundamental na tomada de decisões políticas.
Algumas características –chave do sistema politico suíço incluem:
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Federalismo: A Suíça é um Estado federal composto por 26 estados semiautónomos, cada um com sua própria constituição, parlamento, governo e tribunais. O Presidente da Confederação Suíça é eleito anualmente entre os membros do Conselho Federal que representa os diferentes estados. Essa estrutura federativa ajuda a garantir a representação dos diversos interesses regionais;
Democracia directa: Os cidadãos suíços tem o direito de iniciativa e referendo, o que lhes permite propor novas leis ou votar sobre questões importantes por meio de plebiscitos. O Presidente da Confederacao não possui poderes executivos significativos, pois o Conselho Federal actua colectivamente. Essa estrutura de poder compartilhado reflete o papel central dos cidadãos na tomada de decisões por meio de iniciativas e referendos.
Conselho Federal: O Conselho Federal é o órgão executivo do governo suíço, composto por sete membros eleitos pelo Parlamento Federal. Eles actuam como um colegiado e compartilham o poder de forma igualitária, sem primeiro-ministro;
Parlamento Bicameral: O Parlamento Federal suíço e composto por duas câmaras: o Conselho Nacional, que representa a população e o Conselho dos Estados que representa os estados;
Neutralidade Política: A Suíça mantem uma política de neutralidade em relação a conflitos internacionais, o que lhe confere um papel importante como mediador em disputas globais: O presidente da Confederação Suíça representa a neutralidade do país em relação a conflitos internacionais. Essa característica reforça o papel do presidente como figura conciliadora e a política. Portanto, as características-chave do sistema político suíço, com o federalismo, a democracia directa, o consenso político e a neutralidade, contribuem para a construção da figura do presidente suprapartidário, que actua como um mediador e catalisador do equilíbrio de forças políticas no país.
Consenso Politico: O sistema politico suíço se caracteriza pela busca do consenso entre os diferentes partidos e grupos da sociedade, evitando a popularização politica. Conselho Federal Suíço. (2024). O Sistema politico suíço. Publicação do Conselho Federal Suíço. Recuperado em 17 de Junho de 2024, de [URL https://www.admin.ch/gov/pt/start/sistema-politicosuico.html ].
Esse modelo de Governo Suíço, com um Conselho Federal multipartidário e um presidente rotativo, é considerado um sistema político suprapartidário, pois busca promover a cooperação e o consenso entre as diferentes forças políticas, em vez de um confronto entre maioria e minoria. (Assistente da Anthropic, comunicação pessoal , 17 de Junho de 2024).