Resumo: a presente reflexão tem por finalidade analisar a necessidade da manutenção de uma Força Armada permanente no contexto constitucional brasileiro, especialmente levando em conta os princípios fleumáticos relacionados às relações internacionais, a decisão do Supremo Tribunal Federal sobre seu papel moderador e as ineficazes diligências de garantia da lei e da ordem.
Palavras-chave: Princípios Constitucionais. Relações Internacionais. Forças Armadas. Regularidade. Permanência.
Conforme enuncia o artigo 143, caput, da Constituição Federal de 1988,
As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. (g. n.)
Ora, conforme se depreende do dispositivo constitucional, as Forças Armadas são instituições nacionais, o que implica dizer que sua atuação não se restringe ao âmbito federal, apesar de subordinadas ao Presidente da República, além de serem permanentes e regulares, ou seja, devem ser mantidas em funcionamento mesmo em situação de paz nacional e internacional.
Conforme leciona Eduardo dos Santos, as forças armadas têm existência perene para o cumprimento estrito de suas funções constitucionais de defesa da pátria, garantia dos poderes constitucionais e garantia da lei e da ordem.
Sem embargo, a própria Constituição da República, em seu artigo 4º, estabelece vários princípios que tornam as Forças Armadas uma instituição de ultima ratio, ou seja, só seriam acionadas em caso de ameaça estrangeira em andamento. Eis os princípios elencados, verbis:
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;
IV – não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos;
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X - concessão de asilo político. (g. n.)
Ora, com tantos princípios pacifistas, fica difícil prever quando as Forças Armadas seriam realmente acionadas.
Malgrado, o Brasil já participou de forma supletiva de alguns conflitos militares aos quais não deu causa, como na Segunda Guerra Mundial, através da FEB (Força Expedicionária Brasileira).1
Além disso, outra missão bastante conhecida foi a MINUSTAH2, a qual visava a pacificação no Haiti entre 2004 e 2017, cujo objetivo central do governo federal era adquirir relevância perante a ONU (Organização das Nações Unidas) a fim de conseguir uma vaga permanente no Conselho de Segurança, mediante reforma estatutária, o que não ocorreu até hoje3.
Com efeito, o único conflito digno de nota foi a Guerra do Paraguai entre 1864 e 1870 (período do império), considerado o maior e mais letal conflito armado na América Latina, cujos países aliados Brasil, Argentina e Uruguai, conhecidos como Tríplice Aliança, enfrentaram o Paraguai governado por Solano López, com vitória para os aliados4.
No entanto, a Lei Complementar n. 97. de 1999 veio dar fôlego a atuação das Forças Bélicas, com previsão de atribuições subsidiárias no âmbito interno. Eis os seus termos:
Art. 16. Cabe às Forças Armadas, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, integra as referidas ações de caráter geral a participação em campanhas institucionais de utilidade pública ou de interesse social. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004)
Art. 16-A. Cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes, também como atribuições subsidiárias, preservadas as competências exclusivas das polícias judiciárias, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, independentemente da posse, da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela recaia, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de: (Incluído pela Lei Complementar nº 136, de 2010).
I - patrulhamento; (Incluído pela Lei Complementar nº 136, de 2010).
II - revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e (Incluído pela Lei Complementar nº 136, de 2010).
III - prisões em flagrante delito. (Incluído pela Lei Complementar nº 136, de 2010).
Parágrafo único. As Forças Armadas, ao zelar pela segurança pessoal das autoridades nacionais e estrangeiras em missões oficiais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, poderão exercer as ações previstas nos incisos II e III deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº 136, de 2010). (g. n.)
Destarte, cabe às Forças Militares atuar de forma subsidiária no cenário da segurança pública nacional, além de cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil.
Conforme ensina o professor Pedro Lenza sobre o emprego das Forças Armadas para garantia da lei e da ordem,
Excepcionalmente, contudo, de forma subsidiária e eventual, a Constituição admite o emprego das Forças Armadas para atuar também em segurança pública, conforme se observa na parte final do art. 142, caput, regulamentado pela LC n. 97/99 e de acordo com o Decreto n. 3.897/2001,20 mas jamais para a sua atuação como poder moderador na hipótese de conflito entre os poderes (MI 7.311, j. 10.06.2020). (g. n.)
Malgrado, uma GLO (Garantia da Lei e da Ordem) bastante conhecida do povo brasileiro ocorreu no Rio de Janeiro na gestão do ex-Presidente da República Michel Temer, por muitos considerada um grande fracasso, visto que não resolveu em nada a questão da segurança coletiva, e agora o atual governo do Presidente da República Luís Inácio da Silva repete a panaceia5[ 6].
Como se não bastasse, apesar do texto constitucional ser expresso em conferir às Forças Militares garantir os poderes constitucionais, a doutrina tem realizado uma interpretação bastante restritiva do dispositivo. Eis o que ensina o professor Flávio Martins ao tratar sobre a Defesa do Estado e das Instituições Democráticas:
Ora, segundo a Constituição Federal, as Forças Armadas destinam-se “à garantia dos poderes constitucionais” (art. 142, caput). Dessa maneira, não podem elas dissolver um Poder, ameaçá-lo, limitar indevidamente sua atuação etc. É óbvio que qualquer um dos Poderes pode errar (e o faz com bastante frequência no Brasil). Todavia, para tais casos existe o sistema de freios e contrapesos. No modelo constitucional adotado no Brasil, cabe ao Judiciário dar a última palavra na interpretação constitucional, podendo, inclusive, invalidar atos de outros Poderes (como uma lei ou um decreto presidencial). Trata-se do judicial review, que explicamos no capítulo 1 desta obra. Como afirmamos, é salutar questionar as limitações do judicial review. A Constituição Federal e a legislação brasileira se preocupam com os excessos praticados por ministros do STF. Por isso, os nomes desses ministros são escolhidos com a participação direta dos demais Poderes (o nome é indicado pelo presidente e aprovado pelo Senado) e eventuais falhas podem configurar crime de responsabilidade, denunciado por qualquer cidadão e julgado pelo Senado Federal. Todavia, num Estado de Direito, a aplicação da lei é um dos seus componentes mais essenciais. Dessa maneira, é absolutamente descabida a ideia de que as Forças Armadas seriam um novo Poder Moderador, que somente existiu na vigência da Constituição Imperial brasileira de 1824. (g. n.)
Nesse ponto, o autor já se adianta no sentido dos abusos que tem sido cometidos pelo Supremo Tribunal Federal em nome da “democracia”, consignando que a escolha de seus juízes passa pela sabatina do Senado Federal e indicação do Presidente da República. Entretanto, olvida que não há notícias de que o Senado da República tenha procedido a qualquer abertura de processo de impeachment em face dos Ministros do STF, o que torna o sistema de freios e contrapesos (checks and balaces) falho no país7. Além de tudo, temos uma crise de legitimidade representativa sem precedentes, o que torna a escolha desses agentes públicos distante dos anseios populares.
Obviamente, visando a sua autopreservação e supremacia, a Suprema Corte sufragou esse entendimento doutrinário na ADI n. 6457-DF, cuja ementa transcreve-se a seguir:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 142. DA CONSTITUIÇÃO. ATRIBUIÇÕES DAS FORÇAS ARMADAS. LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 97/1999, ARTIGOS 1º, CAPUT, E 15, CAPUT E §§ 1º, 2º e 3º. SEPARAÇÃO DE PODERES. PODER MODERADOR. PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. INEXISTÊNCIA. ADOÇÃO DA TRIPARTIÇÃO DE PODERES. ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. ATRIBUIÇÕES DO PRESIDENTE DE REPÚBLICA. COMANDO SUPREMO DAS FORÇAS ARMADAS. INTERPRETAÇÃO CONFORME. LIMITES NAS COMPETÊNCIAS DESCRITAS NO ARTIGO 84 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FORÇAS ARMADAS. INSTITUIÇÃO DE ESTADO. ARTIGO 34, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO. CARÁTER EXEMPLIFICATIVO. INTERVENÇÃO NOS PODERES. IMPOSSIBILIDADE. ATUAÇÃO MODERADORA. IMPOSSIBILIDADE. GARANTIA DA LEI E DA ORDEM. PROVOCAÇÃO DOS PODERES. ATUAÇÃO SUBSIDIÁRIA. REFERENDO CONVERTIDO EM JULGAMENTO DE MÉRITO. AÇÃO CONHECIDA E JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
Dessa forma, é cada vez mais questionável a necessidade de manutenção de uma Força Pública cujas atribuições são subsidiárias, e cuja República Federativa visa, sobretudo, a solução pacífica dos conflitos, a defesa da paz, a não-intervenção etc.
Conforme pondera Luís Roberto Barroso acerca da estabilidade institucional vigente no país,
Todas essas crises foram enfrentadas dentro do quadro da legalidade constitucional. É impossível exagerar a importância desse fato, que significa a superação de muitos ciclos de atraso. O Brasil sempre fora o país do golpe de Estado, da quartelada, das mudanças autoritárias das regras do jogo. Desde que Floriano Peixoto deixou de convocar eleições presidenciais, ao suceder Deodoro da Fonseca, até a Emenda Constitucional no 1/1969, quando os Ministros militares impediram a posse do vice-presidente Pedro Aleixo, o golpismo foi uma maldição da República. Pois tudo isso é passado. Na sucessão de crises recentes, o Supremo Tribunal Federal evitou mudanças casuísticas nas regras do impeachment, embora, lamentavelmente, em momentos subsequentes, tenha sido casuístico em outros pontos da sua própria jurisprudência. Já as Forças Armadas têm mantido o comportamento exemplar que adotaram desde a redemocratização do país. Em suma: trinta anos de estabilidade institucional, apesar de tudo. Nessa matéria, só quem não soube a sombra não reconhece a luz. (g. n.)
Outrossim, conforme a sempre brilhante exposição de Manoel Gonçalves Ferreira Filho acerca da tentação militar de golpe de Estado,
Ora, a politização das Forças Armadas é sempre perigosa porque os militares são homens e, portanto, sofrem dos defeitos humanos. Transformadas em partido, evidentemente as Forças Armadas falseiam o jogo democrático porque não podem perder, ou melhor, não perdem nunca. Divididas em facções, a desordem que geram é a pior possível, uma vez que não há bombeiros para apagar o fogo que bombeiros atearam e atiçam… Por outro lado, casos há em que as Forças Armadas não podem, nem devem assistir, impassíveis, à luta política. Se pertencem a um Estado democrático, não podem tolerar que um grupo ou um partido antidemocrático use do poder para destruir a democracia. Nem podem aceitar que, falhando ou corrompendo-se a liderança civil — como às vezes sucede — seja o país atirado ao caos ou à decadência. Claro está que essa intervenção não é sem riscos. Sempre há, por exemplo, o perigo de que a ambição de chefes veja necessidade onde não existe. (g. n.)
Nesse particular, falhou muito a Força Castrense quando assistiu impassível aos casos de corrupção do Mensalão e da Lava Jato (a despeito das graves falhas processuais os crimes existiram), além da volta dos agentes condenados ao cenário político, além do ridículo movimento da direita “espera mais 72 (setenta e duas) horas na frente do quartel” nas eleições de 20228.
Portanto, preferimos a posição de Ives Gandra da Silva Martins, em breve esclarecimento de seu posicionamento após grande celeuma no mundo jurídico após as eleições de 20229:
Em palestras posteriores, ao explicitar meu pensamento, inclusive nas aulas para a Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, esclareci que, se houvesse um conflito entre o Poder Executivo e qualquer dos outros poderes com claro ferimento da Lei Maior, sem outro remédio constitucional, o presidente não poderia comandar as Forças Armadas na solução da questão, se fosse o poder solicitante, e, pois, parte do problema. Nessa hipótese, caberia aos comandantes das Três Armas a reposição da lei e da ordem. Por fim, sempre expus em palestras que a reposição da lei e da ordem seria pontual, isto é, naquele ponto rompido, sem que as instituições democráticas fossem abaladas. É interessante notar que o título que cuida dos três poderes é denominado de "Organização dos Poderes", mas, na Carta da República, o título que cuida das Forças Armadas é denominado “Da defesa do Estado e das instituições democráticas", vale dizer, se os poderes deixarem de ser harmônicos e independentes e colocarem em risco a democracia com invasões de competência uns dos outros, para sustar tais invasões um dos poderes atingidos pode solicitar a intervenção apenas para sustar a invasão, e para mais nada. (g. n.)
Nada obstante, como houve um esvaziamento da competência das Forças Armadas após a decisão da Corte Constitucional na ADI n. 6.457-DF, e tendo em vista que as operações para Garantia da Lei e da Ordem (GLO) geralmente não solvem a crise da segurança pública, mas a postergam, melhor seriam uma reforma constitucional para transformar esse órgão em instituição interina, cujos recursos seriam aplicados na ampliação e fortalecimento das atribuições da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal para atuarem de forma pioneira também nos casos elencados na Lei Complementar n. 97/99.
Ademais, caso avance a proposta do governo federal de transformar a Polícia Rodoviária Federal em Polícia Ostensiva Federal, poderemos ter mais uma “força auxiliar e reserva do Exército” em parceria com as Polícias Militares dos Estados, o que reforçaria o questionamento realizado no título deste artigo10.
Evidentemente, tal discussão não se estende aos militares dos Estados, que exercem indeclinável e diuturna atividade de segurança pública com efetiva exposição a risco.
Referências bibliográficas
Alves de Santana Junior, G. (2023). A crise de legitimidade da democracia representativa brasileira: poderia o direito ser conciliatório? Revista Eletrônica Da PGE-RJ, 53. https://doi.org/10.46818/pge.v5i3.314
Barroso, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 9. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020.
Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 38. ed., rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012.
Lenza, Pedro. Direito Constitucional. 26. ed. – São Paulo: SaraivaJur, 2022. (Coleção Esquematizado)
Martins, Ives Gandra da. Minha interpretação do artigo 142 da Constituição Federal. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-ago-27/ives-gandra-minha-interpretacao-artigo-142-constituicao/
Martins, Flávio. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. - São Paulo: SaraivaJur, 2022.
Santos, Eduardo dos. Direito constitucional sistematizado. Indaiatuba: Editora Foco, 2021.
Notas
1 Disponível em: https://brasilescola.uol.com.br/historiag/forca-expedicionaria-brasileira-feb.htm
2 Disponível em: https://www.gov.br/defesa/pt-br/assuntos/relacoes-internacionais/copy_of_missoes-de-paz/historico-da-participacao-brasileira-em-missoes-da-onu
3 Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/135355-governo-e-deputados-defendem-vaga-no-conselho-de-seguranca-da-onu/
4 Disponível em: 5 Disponível em: https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2023/11/6054530-nas-entrelinhas-o-fracasso-pode-se-repetir-com-a-glo.html
6 Disponível em: https://www.brasildefato.com.br/2023/11/07/especialistas-veem-com-ceticismo-glo-do-governo-lula-em-portos-e-aeroportos
7 Disponível em: https://www.estadao.com.br/politica/ministro-do-supremo-pode-sofrer-impeachment-entenda-nprp/
8 Disponível em: https://www.gazetadopovo.com.br/republica/apesar-de-anulacao-formal-corrupcao-nalava-jato-existiu-diz-fux/
9 Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-ago-27/ives-gandra-minha-interpretacao-artigo-142-constituicao/
10 Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/politica/governo-quer-transformar-prf-em-policia-ostensiva-federal/