Representação proporcional e sistema de partidos

INTRODUÇÃO

A Representação Proporcional é sem dúvida a mais democrática das formas apresentadas pelo Sistema Eleitoral hoje vigente. Como ramo da Ciência Política, nos ensina o professor Jorge Miranda que por Sistema Eleitoral compreende-se "o conjunto de regras, de procedimentos e de práticas, com a sua coerência e a sua lógica interna, a que sujeita a eleição em qualquer país e que, condiciona (juntamente com elementos de ordem cultural, econômica e política) o exercício do direito de sufrágio"1. Além da Representação Proporcional, o Sistema Eleitoral ainda compreende o sistema majoritário e misto, porém estes não serão objetos de nosso estudo.

Com o surgimento do governo democrático e a idéia de que o poder emana do povo, nasceu a idéia de que a representação popular deveria ser estendida a tantas quantas fossem as classes de cidadãos apresentadas em determinada região. Ou seja, se antes predominava o conceito de que somente os grandes partidos deveriam governar, a partir de então, surgiu a necessidade de que os pequenos partidos também se fizessem representados, e assim, tivessem espaço político para defender os interesses das minorias.

Enquanto no sistema majoritário o número de partidos com probabilidade de êxito eleitoral é restrito, na representação proporcional esta possibilidade é bem mais elástica, visto que, tanto os grandes partidos quanto os conhecidos "nanicos" ou mesmo "legendas de aluguel", terão possibilidade concreta de eleger representantes.

Isso acontece porque o sistema de representação proporcional visa distribuir de forma mais justa as cadeiras que estão em disputa, para que seja feito um verdadeiro mapa eleitoral da circunscrição, onde cada partido ou grupo de partido irá eleger tantos representantes quanto os seus votos se mostrarem necessários para tal fim.

Assim, é permitido que se estabeleça uma cultura multipartidária. Se antes as disputas se concentravam entre dois grandes partidos ou blocos partidários com chances de lograr êxito numa eleição, agora, qualquer que seja a legenda partidária, única ou em coligação, poderá se fazer representar em um parlamento.

A representação proporcional tenta fugir das críticas do sistema majoritário, que cria a possibilidade de formação de pequenos feudos eleitorais ou mesmo o caso concreto das eleições francesas de 1997, onde o Front National mesmo atingindo 14% dos votos nacionais, só conseguiu eleger um deputado.

Para Hermens, em seu artigo, "Dinâmica da Representação Proporcional",

"Bastará dizer que todos os sistemas de representação proporcional têm forçosamente um aspecto comum: terão de ser eleitos vários candidatos por um círculo eleitoral, admitindo normalmente os mais destacados defensores da RP que o número de candidatos não deve ser inferior a cinco. Os candidatos serão depois eleitos na proporção do número de votos a seu favor" 2.

Lijphart dá a sua contribuição ao dizer que "o modelo consensual assente no voto proporcional é mais adaptado às sociedades plurais" 3, ou seja, quanto mais heterogênea for uma sociedade, assim também deverá ser a sua representação política, para que todas as divergências e as diversas tendências políticas se façam representadas.

Digamos, então, que a representação proporcional "é um elemento básico do sistema democrático" 4, como entende o professor Canotilho, já que, na visão de Maurice Duverger, "ela assegura em cada circunscrição uma representação das minorias na proporção exata dos votos obtidos" 5.

Por fim, podemos concluir que o sistema eleitoral de representação proporcional é o mais democrático de todos os já apresentados até o momento, sendo a expressão mais sincera da vontade eleitoral demonstrada em votos, uma vez que este modelo garante a representação democrática mais efetiva e heterogênea, já que todas as frentes que disputam a eleição terão a possibilidade de conquistar tantas vagas em disputa quanto aquelas que os seus votos se fizerem necessários para assumi-las. Como iremos ver ao longo desta apresentação, o sistema poderá se apresentar de diferentes maneiras, sendo os seus restos aproveitados também de formas distintas.

1. REPRESENTAÇÃO PROPORCIONAL

A representação proporcional, segundo Duverger, "consiste em assegurar em cada circunscrição uma representação das minorias na proporção exata dos votos obtidos" 6, ou no dizer de Nohlen, é o sistema que visa "representar todas as tendências políticas em proporção à sua força numérica" 7.

Esse princípio, cuja justiça e racionalidade tem sido tantas vezes positivamente criticado, procura estabelecer a perfeita igualdade de votos, e dar a todos os eleitores o mesmo peso, podendo o eleitor dessa forma sentir a força e eficácia do seu voto.

Foi na Bélgica, em 1899, que o princípio da representação proporcional foi utilizado pela primeira vez. Dali se irradiou para a maioria dos paises da Europa ocidental e latino-americanos. Atualmente tem-se uma lista enorme de países que adotam tal modelo, como Portugal (Método de Hondt), Itália (método maiores restos), Dinamarca (método de Saint Lague modificado), Alemanha (representação proporcional personalizada), dentre outros.

Como pode-se perceber acima, a representação proporcional possui uma multiplicidade de métodos proporcionais para a tradução de votos em mandatos, além dos diferentes lugares de base atribuídos a cada lista e também do distinto caráter de cada lista, conforme estudar-se-á abaixo.

1.1. Classificação quanto à determinação de lugares de base atribuídos a cada lista

Em primeiro lugar, para se determinar o número exato de candidatos eleitos, tem-se que levar em conta os sufrágios obtidos, sendo que, a partir destes serão atribuídos a cada lista seus respectivos lugares de base, sem ter em conta os "restos", que serão estudados a seguir.

A determinação desse número se faz mediante dois grandes sistemas: o sistema do quociente eleitoral e o sistema do número uniforme. Vale salientar o entendimento de Duverger, de que "entre os dois, pode conceber-se o sistema do quociente nacional" 8.

1.1.1. Sistema do quociente eleitoral

O sistema do quociente eleitoral consiste na divisão do número de sufrágios expressos pelo número de mandatos a serem conferidos, o resultado obtido chama-se quociente eleitoral. Uma lista elegerá tantos candidatos quantas vezes a totalidade de seus sufrágios contenha o quociente eleitoral.

Para melhor entendimento dos mecanismos do sistema, examine-se um exemplo hipotético: Na região Y, para as eleições parlamentares concorreram três partidos, A, B, C, que disputavam 100 lugares da assembléia. Os votos expressos foram no total 10.000.000. Neste caso, ao utilizar a regra descrita acima, tem-se o quociente eleitoral igual a 100.000. Sendo assim, ao dividir o número de votos de cada partido por 100.000, obter-se-á o número de lugares conquistados. Desta feita, se o partido A receber 5.200.000 votos terá 52 deputados eleitos; Já se B tiver 3.500.000 votos terá 35 deputados eleitos; e C com o restante, 1.300.000 votos, elegerá 13 deputados.

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Vale relembrar que este exemplo é um caso de representação proporcional, integral e perfeita, uma vez que o quociente eleitoral raramente terá divisores exatos, surgindo imediatamente o problema dos restos.

1.1.2. Sistema do número uniforme

No sistema de número uniforme, a lei fixa antecipadamente o número de votos válidos necessários para que uma lista possa eleger um deputado, sendo que uma lista elege tantos deputados quantas vezes esse número uniforme for atingido pela lista. Tem-se então, que no sistema de número uniforme, a lei eleitoral estabelece de maneira prévia um quociente fixo, como exemplo da "(...) Alemanha, que estabelece 60.000 votos para uma lista partidária eleger um deputado" 9.

Vale observar que nesse sistema o número de deputados não é fixado antes das eleições, isto porque varia de acordo com a participação eleitoral 10 (no caso do sufrágio não ser obrigatório) e também do aumento ou diminuição da população com votos ativos.

1.1.3. Quociente nacional

Duverger entende que entre esses dois sistemas existe o quociente nacional, que consiste na divisão do número de votos válidos de todo o país pelo de mandatos a serem conferidos.

Doutrinariamente podem-se perceber duas posições, a de Duverger, o qual entende que o "quociente nacional é utilizado da mesma maneira que o número uniforme" 11, e a de Bonavides, que estuda quociente nacional juntamente com o de quociente eleitoral.

Duverger percebe também que votos expressos não podem ser determinados com precisão antes do resultado definitivo e incontestado das eleições, "a necessidade de proceder a uma repartição aproximada dos lugares, baseada nos resultados eleitorais provisórios" 12.

Vale frisar o pensamento de Stuart Mill de que "a representação nacional proporciona a melhor garantia as aptidões intelectuais desejáveis nos representantes" 13

2. CLASSIFICAÇÃO QUANTO AO CARATER DAS LISTAS

Abaixo verificar-se-á como são classificadas as listas dentro do sistema proporcional. Primeiramente será feito o estudo da lista fechada e bloqueada, esta com caráter mais partidário, e posteriormente destacar-se-á três sugestões dentre as várias tendentes a "assegurar a pessoalização do voto e a garantia de proximidade entre eleitores e eleitos" 14, como o voto preferencial, sistema de panachage e sistema de representação proporcional personalizado.

2.1. Lista fechada e bloqueada

Por lista fechada, compreende-se o sistema pelo qual os partidos, antes das eleições, em convenção ou segundo previsão em seus estatutos, definem a ordem dos candidatos na lista. Vale dizer, os convencionais apontarão aqueles que ocuparão as vagas, segundo a preferência popular, no caso restrita ao partido e não a nomes, especificamente. Sendo assim, tem o eleitor "um voto único e categórico na lista proposta pelo partido" 15. Os candidatos eleitos serão aqueles que encabeçam a lista, segundo a ordem de apresentação feita pelo partido.

O principal argumento em defesa do sistema proporcional de lista fechada é que ela fortalece os partidos. Em primeiro lugar, o processo de escolha dos candidatos ganha enorme importância, o que vitaliza os partidos. Em segundo lugar, os partidos passam a ter um papel predominante nas campanhas, já que os eleitores passam a votar exclusivamente nas legendas. Em terceiro, a disputa torna-se muito mais ideológica que pessoal.

O ilustre autor Canotilho é contrário a essa idéia. Entende o autor que uma das acusações dirigidas à lista fechada é que ela "potência a alienação política, hipertrofia o monopólio partidário e torna impessoal a escolha dos representantes políticos" 16.

Entretanto, muitos países utilizam os sistemas de lista fechada com sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, adotaram-na ainda na fase de redemocratização e conseguiram organizar um sistema partidário consistente. Já a África do Sul e Israel têm utilizado o sistema de lista fechada para favorecer determinados grupos étnicos e religiosos. A Argentina, para garantir a representação feminina no Legislativo. A Suécia utilizou com sucesso a lista fechada até 1994. Vale frisar que não há nenhuma evidência de que os partidos nestes países sejam menos democráticos do que os de outras democracias.

2.2. Lista fechada flexível ou voto preferencial

Canotilho ensina que, "no sistema de voto preferencial, permite-se aos eleitores a modificação da ordem dos candidatos dentro de uma determinada lista" 17, "de modo a favorecer aqueles de sua preferência pessoa" 18. Deste modo, o eleitor, pode (ou deve), alterar ou determinar a ordenação dos candidatos. Todavia, vale ressaltar que, a expressão de preferências tem de circusncrever-se aos candidatos de uma única lista.

Alguns países europeus, como Bélgica, Holanda, Suécia, Dinamarca, Noruega, Áustria têm utilizado a representação proporcional de lista flexível, isto porque nesses países, os partidos ordenam a lista de candidatos tal qual o sistema de lista fechada, com a diferença de que o eleitor pode reordenar a lista.

Essa técnica de flexibilização que a lista de voto preferencial confere tem um aspecto positivo segundo Canotilho e Bonavides, pois "permite ao eleitor o ensejo de abrandar o rigor do voto partidário tão típico do sistema de representação proporcional e conciliá-lo com o voto na personalidade do candidato, sem que se verifique, portanto, quebra dos laços partidários" 19.

Logo, a lista flexível confere ao eleitor o poder de combinar simultaneamente a vontade do partido e a dos eleitores, pois os partidos apresentam uma lista ordenada de candidatos, sendo que o eleitor caso concorde com a lista vota na legenda e, caso queira privilegiar um candidato específico pode fazê-lo.

2.3. Lista aberta composta ou sistema de Panachage

O sistema de Panachage permite ao eleitor a escolha de nomes dentre os propostos nas várias listas concorrentes, pois "a ordem dos candidatos apresentadas pelo partido não é fixa, podendo ser alterada pelas preferências expressas pelos eleitores" 20. Trata-se de um sistema proporcional com escrutínio plurinominal de lista. A grande diferença é que as listas não estão fechadas e bloqueadas, autorizando assim, o eleitor escolher nomes de várias listas, selecionar uma lista já feita, ou fornecer a sua própria lista com nomes das diferentes listas apresentadas a sufrágios.

Tal modelo facilmente aponta duas vantagens, como o maior grau de escolha eleitoral e o favorecimento à renovação política. Mas também abaliza duas desvantagens, sendo elas o estímulo a competição entre os candidatos do mesmo partido e o pouco controle que têm os dirigentes partidários sobre os representantes que serão eleitos.

Faz-se mister observar o Brasil, país que adota o modelo de panachage, pois chama a atenção por duas razões. A primeira delas é a longevidade, uma vez que nenhum país do mundo utiliza lista aberta há tantos anos. A segunda deriva da magnitude do eleitorado brasileiro, 115 milhões em 2002, em contraste com o de outros países que utilizam o mesmo modelo: Polônia, 29,4 milhões (2001); Peru, 14,9 milhões (2001); Chile, 8,1 milhões (2001); Finlândia, 4,1 milhões (1999) 21.

2.4. Sistema de representação proporcional personalizado

O sistema de representação proporcional personalizado, também chamado sistema de duplo voto, tenta conciliar as vantagens da representação proporcional com as de escrutínio uninominal. Trata-se de um sistema em que uma parte dos deputados é eleito em círculos uninominais e outra parte é eleito em círculos plurinominais. Todavia, a atribuição do número de lugares pelos diferentes partidos políticos é determinada de acordo com o sistema da representação proporcional.

Tal sistema teve sua origem na Alemanha, em 1949, após a segunda guerra mundial. Porém, primeiramente foi utilizado o sistema de voto único, "em que o voto de cada eleitor influenciou simultaneamente a seleção do candidato individual e da lista partidária" 22. Até hoje o sistema Alemão é o mais conhecido. Todavia o sistema adotado atualmente na Alemanha é o de duplo voto 23, pois, entendeu-se com a prática, que tal sistema favorece uma melhor percepção por parte dos eleitores. Também passaram a adotar o sistema de duplo voto, com algumas nuances, a Nova Zelândia (1993), a Venezuela (1993) e a Bolívia (1997) 24.

No sistema da representação proporcional, o eleitor pode votar num partido relacionado na lista nacional e também optar pelo candidato apresentado por esse mesmo partido, ou de outro partido, ou em um candidato independente à sua circunscrição uninominal. Pode também, o eleitor, optar por utilizar apenas um dos votos ao seu dispor.

Se um candidato concorrer tanto na lista nacional como no círculo uninominal e for eleito por esta última via, seu nome será desconsiderado da lista partidária, tomando o seu lugar o Deputado que lhe segue nessa ordenação.

Vale observar que não se trata de um sistema misto pois, ao se analisar o efeito produzido pela representação proporcional personalizada, tem-se que, "apesar de composto (de combinar elementos dos sistemas maioritários e dos proporcionais), não pode ser integrado no grupo dos sistemas mistos, uma vez que com ele se opera uma atribuição proporcional do número de lugares no Parlamento" 25.

Sobre a relação existente entre os dois tipos de representantes (representantes eleitos por lista e representantes eleitos por círculo), Lijphart entende que o sistema de "duplo círculo é uma forma particularmente atraente de combinar a vantagem de um contato próximo entre deputado e eleitor em círculos de dimensão reduzida com a maior proporcionalidade dos círculos de grande dimensão" 26

Foram também realizados estudos na Alemanha sobre as diferenças comportamentais entre os representantes eleitos por lista (fechada) dos eleitos por círculo. Concluiu-se que "os parlamentares de círculo têm um contato mais assíduo com os cidadãos, com 99% deles a terem pelo menos um contato semanal, contra 84% dos parlamentares partidários" 27. Tais dados levam a crer que os representantes partidários são politicamente mais orientados na sua atuação, enquanto que os parlamentares de círculo anseiam por representar todas as pessoas da sua circunscrição.

3. REPARTIÇÃO DOS RESTOS ELEITORAIS

Em qualquer dos casos, quando a eleição não tem lugar num círculo eleitoral único, a aplicação do quociente eleitoral ou do número uniforme pode não conduzir à imediata atribuição de todos os mandatos, implicando, então, a repartição dos restos, isto é, da votação partidária restante, que não pode atingir o quociente necessário à eleição de um representante. Vale dizer que, "esses restos não são desprezados visto que isso viria a contrariar o principal mérito daquela modalidade de representação, a saber, sempre que possível, não deixar votos ociosos ou perdidos" 28.

Para esse efeito, recorre-se em regra a dois métodos principais para a solução do problema: o da transferência das sobras para o plano nacional ou o da repartição das sobras no plano da circunscrição eleitoral, sendo que neste último se aplica onde haja ocorrido o emprego do quociente eleitoral e compreende três técnicas mais usuais: a dos maiores restos, da maior média e média mais alta.

3.1. Transferência das sobras para o plano nacional

No método da transferência das sobras para o plano nacional, calculam-se as sobras somando-se os restos que cada partido obteve em todo país, sendo que um partido elegerá tantos deputados quantas vezes o número uniforme estiver contido no total de restos de cada uma das listas.

Entretanto, Duverger faz uma objeção. Entende o referido autor que "tal sistema tem o inconveniente de multiplicar ao extremo o número de partidos; mesmo os partidos sem importância, que obtém em cada circunscrição senão uma ínfima minoria, podem esperar obter representantes, em consequência da adição de todos os seus votos no conjunto do país" 29. No entanto, segundo Bonavides, "semelhante método resguarda o princípio de justiça da representação proporcional, atendendo a uma de suas virtudes básicas: a proteção dos grupos políticos minoritários" 30.

3.2. Repartição dos restos no plano da circunscrição eleitoral

3.2.1. Maiores restos

Pode-se dizer que o sistema dos maiores restos é o mais simples, pois consiste em atribuir os lugares não preenchidos aos partidos que obtiveram a maior sobra de votos não utilizados, como ver-se-á no exemplo hipotético representado na tabela 31 abaixo.

Como pode ser observado, no primeiro momento apenas três dos cinco mandatos foram preenchidos, surgindo assim uma lacuna de dois mandatos que foram completados em ordem decrescente das maiores sobras, no caso em tela, o primeiro pelo partido C e o segundo pelo partido D.

Ainda pode-se notar na tabela acima, como bem ressalta Duverger, que esse "sistema favorece os pequenos partidos em detrimento dos grandes, tornando-se assim injusto" 32. Tal injustiça ocorre porque pode acontecer, por exemplo que um partido, "com apenas cem ou duzentos votos a mais da metade obtido por outro, eleja tantos representantes quanto este" 33.

3.2.2. Maior média

No sistema da maior média os mandatos sobrantes são atribuídos às listas que obtiveram às médias mais elevadas por cada um dos candidatos eleitos. Para tanto, divide-se o número total de votos obtidos por cada lista pelo número de mandatos que ela já obteve, acrescido de um, à lista que tiver a média mais forte atribui-se efetivamente o lugar a preencher.

Como a lista C é a que tem a maior média é a ela que se atribui o primeiro dos lugares sobrantes. Para se apurar o segundo lugar, recomeça-se a operação, com uma diferença fundamental: o divisor do partido C passa a ser 1+1, já que soma o lugar conquistado a outro fictício. Desta feita, a lista A passa a ter a maior média, ficando então, com o segundo dos lugares sobrantes.

Como ficou exemplificado, no primeiro caso (distribuição dos mandatos sobrantes pelos maiores restos), são favorecidos os partidos de menor expressão eleitoral. Já no segundo exemplo (distribuição dos mandatos sobrantes pelas maiores médias) são favorecidos, sobretudo os grandes partidos.

3.2.3. Média mais forte

O método da média mais forte regulamenta de modo diferente o cálculo dos lugares. Atualmente os métodos mais utilizados são o de Hondt "(usado em Portugal, Bélgica, Espanha)" 34, Imperiali, St. Lague e St. Lague modificado "(usado na Dinamarca, na Noruega e na Suécia)" 35. Tais métodos utilizam-se de técnicas de divisor eleitoral que estabelecem uma divisão sucessiva do número total de sufrágios que cada partido recebeu. Desse modo obtêm-se quocientes eleitorais, em ordem decrescente, atribuindo cada mandato não conferido ao quociente mais alto oriundo das sucessivas operações divisórias levadas a cabo.

A natureza dos métodos utilizados por todas as fórmulas descritas acima são os mesmos, o que os diferenciam é a série de divisores adotada, sendo os seguintes:

1.Método de Hondt: 1,2,3,4,5...

2.Método Imperiali: 2,3,4,5,6...

3.Método de St. Lague: 1,3,5,7,9...

4.Método de St. Lague modificado: 1,4; 3; 5; 7; 9...

Exemplificar-se-á abaixo o método de Hondt, por ser o mais utilizado na prática. O método tem o nome do jurista belga que o inventou, Victor D`Hondt, e foi utilizado pela primeira vez na Bélgica em 1899. Tal método tem, segundo Duverger "a vantagem de permitir encontrar através duma única operação o número total de lugares correspondente à lista (lugares de quociente e lugares de resto)" 36, como observar-se-á no exemplo hipotético a seguir.

Duverger, "ordena os quocientes obtidos por ordem decrescente, até ao limite do número de lugares a preencher; ao último chama-se número repartidor ou divisor comum" 37 . No caso em tela corresponde ao número 28.666, relativo ao quinto lugar a preencher, e não é igual ao quociente eleitoral que, no exemplo que se vem estudando, é 40.000. Uma lista obtém tantos lugares, quantas vezes o número repartidor estiver contido no número de votos dessa lista:

Caso ocorra de os termos seguintes da série serem iguais e de listas diferentes, e restar apenas um mandato para distribuir, o mandato caberá à lista que tiver obtido o menor número de votos. O que não aconteceu no exemplo acima e dificilmente acontece na prática.

Comparando os resultados obtidos pelos partidos em função do método aplicado há de verificar que a fórmula de Hondt beneficia o partido mais votado, sendo o "segundo partido mais votado o mais penalizado" 38 como se pode ver por este exemplo.