1 – Introdução
O Estado brasileiro, seguindo a tradição euro-americana [01], mantém uma relação com a economia de mercado predominantemente por meio da intervenção indireta. Adota uma técnica de intervenção que denominamos de neoliberalismo de regulação. A expressão, com forte aceite nos meandros doutrinários do Direito Econômico [02], pode provocar um estranhamento inicial, mas, em verdade, consiste na pedra fundamental de qualquer construção teórica que pretenda caracterizar a ação do Estado Democrático de Direito brasileiro no capitalismo contemporâneo.
É comum, atualmente, atribuir-se o qualificativo neoliberal a quaisquer iniciativas político-econômicas que se contraponham às ações do que se conhece por Estado Social, Welfare State, ou Estado-Empresário, como se todas elas levassem a um retorno ao Estado Liberal, patrono do liberalismo econômico clássico. Fala-se em onda neoliberal, doutrina neoliberal, designando uma corrente que propõe liberdade total ao mercado e condena qualquer ação econômica do Estado [03]. Nilson Araújo de Souza (2007, p. 200) nos afirma que para os neoliberais outra função não cabia ao Estado além de "proteger a propriedade privada e seu corolário, o mercado".
A disseminação dessa doutrina, chamada neoliberal, entre os governos latino-americanos, a partir do Consenso de Washington (1989), foi feita pelo Fundo Monetário Internacional-FMI e pelo Banco Mundial, os quais condicionaram seus empréstimos à adoção de políticas de abertura econômica, de desestatização e de outro modelo de regulação econômica. Mas a adoção dessas políticas jamais foi realizada de uma só vez, nem foram completamente aceitas. As medidas para sua implantação foram tomadas paulatinamente no passar da década de 1990, e mesmo após sua intensificação na segunda metade daquele decênio não se pode dizer que o liberalismo clássico, estatofóbico, passou a viger no Brasil.
Aos poucos, foi-se entendendo que seria preciso rever as posições político-científicas sobre as reformas do Estado e do mercado, pois o paradigma científico em que nos encontramos é por demais sofisticado [04] para que subsistam definições simplistas de qualquer fenômeno que seja, especialmente quando se trata de fenômenos econômicos. Paulo Nogueira Batista Jr. (2002, p. 52) é incisivo ao lembrar a superficialidade com que os fenômenos econômicos mais recentes são estudados nos países em desenvolvimento: "O fascínio pela ‘globalização’ é revelador do estado de prostração mental e desarmamento intelectual em que se encontram países como o Brasil".
Assim, é preciso rever o significado de neoliberalismo. O termo neoliberal deve ser entendido, mais adequadamente, como união do prefixo neo à palavra liberal, e por isso, deve significar um novo liberal; quer dizer, neoliberalismo é um novo modelo de liberalismo. Neoliberais não são as teorias como a de John Williamson, que presidiu o Consenso de Washington, mas sim as políticas econômicas e os novos modelos de Estado estruturados com inspiração naquelas. No mesmo sentido, o New Deal (baseado no reformismo keynesiano) e o Estado Social jamais representaram um socialismo puro. Tanto no início (Revolução Russa de 1917) como no fim (Consenso de Washington) do século XX surgiram posições teóricas extremistas quanto à função do Estado no mercado, mas a implementação delas nos meios jurídico e econômico é realizada com diversas adaptações, e por causa destas é que podemos chamar neoliberais todos os arranjos que se fizeram na estrutura dos Estados. Essas adaptações aproveitaram sempre princípios liberais originais, preservando-se o mercado, porém, ora o Estado intervém com mais vigor na economia, ora com menos.
O liberalismo econômico, cujo expoente maior foi Adam Smith, permitiu ao sistema capitalista desenvolver as potencialidades de um mercado livre, com um Estado minimamente interventor. Norberto Bobbio (2006, p. 23) nos lembra que o Estado só deveria agir em defesa da sociedade contra inimigos externos, em defesa dos indivíduos contra eles mesmos, e no desempenho de obras públicas desinteressantes à iniciativa privada.
Quando o liberalismo econômico clássico, ao lado do liberalismo político (gravado nas Constituições), já não era suficiente para dar ao mercado condições seguras de crescimento – em meio a intensos conflitos sociais e ao surgimento do socialismo real (desde 1917, na Rússia) – um novo liberalismo emergiu. Na maioria dos países de constituição escrita, os Textos Magnos passaram a incluir direitos do trabalhador e normas de ação direta e indireta do Estado no domínio econômico. Nos Estados Unidos (New Deal) e na Inglaterra, as mudanças ocorreram diretamente no âmbito das políticas econômicas, as quais passaram a ser mais contundentes e planejadoras do que meramente subsidiárias às privadas.
Mais adiante, durante a Guerra Fria, as condições de crescimento econômico mudaram severamente, e para melhor. A tecnologia oriunda da indústria bélica invadia os meios de produção tornando o sistema cada vez mais eficiente. O mercado adquiriu novamente grande capacidade autônoma de expansão, e diante dos sucessivos fracassos do socialismo real da ex-União Soviética, iniciou-se uma importante re-configuração neoliberal; agora, o Estado devia afastar-se progressivamente da exploração direta da atividade econômica (do chamado Estado-empresário). Ademais, o fim definitivo do socialismo real e as "falsas novidades da globalização" [05] abriram as consciências para o Consenso de Washington, segundo o qual Estado e atividade econômica devem se afastar. No Brasil, as mais recentes reformas constitucionais são reflexos desse novo neoliberalismo econômico.
Veremos a seguir, num tom ainda introdutório, as características e denominações adequadas para cada período de reformulação do neoliberalismo econômico, fazendo uma relação com os respectivos modelos de Estado. Antes, porém, algumas observações serão feitas quanto às dificuldades com o uso do termo neoliberalismo.
2 – Quem é neoliberal?
Nilson Araújo de Souza (2007, p. 199) lembra que o ideário presente no Consenso de Washington sistematizava o que se passou a chamar de neoliberalismo. A expressão neoliberal tem sido usada, então, para designar uma retomada teórica em favor de um Estado mínimo e a radicalização da autonomia do mercado.
Em artigo, Luiz Carlos Bresser Pereira (1997) defende as reformas no aparelho do Estado (pelas quais foi o principal responsável, à frente do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) e diz que elas não são neoliberais, e questiona:
Desde quando eliminar monopólios estatais, desde quando eliminar privilégios na previdência e recuperar seu equilíbrio financeiro, desde quando reformar o aparelho do Estado e tornar a burocracia mais responsável perante o governo e a nação, desde quando privatizar, desde quando abrir o país comercialmente de forma pragmática, desde quando lugar dia a dia (sic) pelo ajuste fiscal e a estabilidade da moeda é estar engajado em reformas neoliberais? (BRESSER PEREIRA, 1997, p.68)
Ser neoliberal, também para Bresser Pereira, é defender um Estado mínimo. Descreve o pensamento neoliberal: "Já que o Estado se tornou um problema, (...), vamos reduzir o Estado ao mínimo e entregar toda a coordenação da economia ao mercado".
Entre os juristas, Robério Nunes dos Anjos Filho (2004, 349) afirma que "nos anos posteriores à promulgação da Carta houve uma série de reformas constitucionais e inovações legislativas que penderam para a matriz neoliberal. [06]" E não está só. Daniel Sarmento (2004, p. 401)) assevera:
Com efeito, nossa Constituição, que consagra um modelo de Estado do Bem-Estar Social, fortemente intervencionista, foi pega no contrapé pela onda neoliberal que varreu o mundo na fase final do séc. XX. Assim, a partir de 1995, o governo federal, (...) iniciou um ciclo de reformas na ordem envolvendo a extinção de certas restrições existentes ao capital estrangeiro (EC n. 6 e 7) e a flexibilização de monopólios estatais sobre o gás canalizado, as telecomunicações e o petróleo (EC n. 5, 8 e 9). [sem o grifo no original]
Então, por que queremos chamar neoliberal (neoliberalismo de regulação) a atuação econômica do atual Estado brasileiro? A resposta, como já vimos, parte de uma perspectiva diferenciada. É neoliberal, não porque se trata de uma tendência de retorno ao liberalismo econômico clássico, mas porque preserva princípios originários deste e os faz conviver com técnicas diferentes de ação econômica do Estado. As reformas do New Deal, portanto, instituíram as técnicas do neoliberalismo de regulamentação, e as reformas constitucionais e políticas pós-Consenso de Washington, as do neoliberalismo de regulação. O primeiro neoliberalismo exigiu um Estado Social, cuja atuação no domínio econômico se dava diretamente (via empresa pública, sociedade de economia mista e fundações) e indiretamente (mediante rígidas normatizações), tudo em nome do desenvolvimento ou do crescimento (CLARK, 2008, 69). O segundo se realiza no Estado Democrático de Direito, e as intervenções diretas passam a ser minimizadas [07] e prioriza-se a intervenção indireta (eis que aparecem no cenário jurídico as Agências Reguladoras [08]).
Um neoliberalismo não requer necessariamente o Estado mínimo, digo, o Estado de Direito, mas pode apresentar-se no Estado Social ou no Estado Democrático de Direito. Na mudança dos modelos de Estado encontramos o liberalismo, passamos pelo neoliberalismo de regulamentação e chegamos ao neoliberalismo de regulação.
3 – Do Estado Liberal ao Estado Democrático de Direito
O Estado moderno foi concebido sob a predominância de uma tradição política liberal consubstanciada na idéia fundamental de limitação da autoridade estatal. Norberto Bobbio (2006, p. 17) nos define o liberalismo como uma doutrina do "Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto às suas funções". Não se deveria permitir ao Estado interferir na esfera dos particulares, onde se viveria em liberdade, com segurança e desfrutando dos benefícios da propriedade privada. A garantia de que o Estado não interferiria na vida dos particulares era dada pela Constituição, que determinava os limites de sua atuação e representava a assinatura de um Contrato Social.
O Estado Liberal, ou simplesmente Estado de Direito, foi o reflexo político-jurídico dos anseios de uma nova sociedade racionalista e expansionista, que vivia um capitalismo ainda incipiente. As conquistas dessa sociedade representaram o desmanche do Antigo Regime, uma época em que o Estado detinha grandes poderes de interferência no mercado através de políticas econômicas conhecidas como mercantilismo. Neste, o Estado atuava na esfera econômica ao definir comandos para importação e exportação, estabelecer impostos para as atividades produtivas internas, exercer o poder de polícia e organizar o mundo do trabalho (CLARK, 2001, p. 18). A política econômica mercantilista foi responsável pelo acúmulo de capitais necessário para a industrialização e incremento das atividades comerciais européias a partir do século XVIII. Neste mesmo século em que se formou a esfera pública burguesa [09], a doutrina liberal era aceita como fundamento de um novo Estado e de uma nova sociedade. A liberdade do indivíduo, a emancipação do homem europeu (nessa época, também do homem norte-americano) dependia, ao mesmo tempo, de uma limitação do poder e de uma ação protetora estatal que permitissem o máximo desenvolvimento das suas faculdades. Faculdades que estavam compreendidas essencialmente no âmbito de uma liberdade econômica, que proporcionou o nascimento e o desenvolvimento da sociedade mercantil burguesa.
O Estado de Direito, no âmbito da doutrina liberal, é aquele em que os poderes públicos estão subordinados às leis gerais do país (limite formal), mas também as leis estão subordinadas ao limite material dos direitos fundamentais considerados constitucionalmente [10] (Bobbio, 2006). Seguramente, o intuito de um État Gendarme (Estado-guardião) e com poderes limitados para intervir no domínio privado dos indivíduos era o de promover o máximo desenvolvimento das faculdades de uma sociedade dominada pelos ideais econômicos burgueses, uma vez que eram estes que acabavam de promover o surgimento de uma esfera pública política. A emancipação desta esfera pública passava obviamente pelo sucesso das atividades econômicas privadas, para o qual um Estado absoluto e exageradamente interventor deixou de ser útil.
Nesse contexto, os ideais econômicos perseguidos exigiam uma reestruturação do Estado. Há, pois, uma relação direta entre os interesses dominantes na esfera pública burguesa e a formação do Estado Liberal. Aquela se interessava por uma afirmação do mercado, do livre comércio e da livre contratação, e este, então, devia garantir o espaço propício para tanto. As economias nacionais deveriam ser reguladas pelas leis do mercado e, minimamente, por leis estatais. Daí a idéia de um Estado mínimo, pouco intrometido nas atividades econômicas, as quais deveriam ser desempenhadas prioritariamente pela iniciativa privada. Todavia, os poderes públicos não se quedam totalmente inativos do âmbito socioeconômico, aliás pelo contrário, como ensina Clark (2001, p. 21)
O Estado Liberal, cujos registros históricos nos remetem à Revolução Francesa, com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, deveria permitir o estabelecimento de uma economia ao máximo livre das interferências do Estado, e que atuasse simplesmente sob os ditames da liberdade, da igualdade e da fraternidade entre os indivíduos, os quais deveriam ser livres para agir economicamente. O pressuposto filosófico estava no jusnaturalismo (Bobbio, 2006, p. 12).
A doutrina dos direitos naturais, de fato, está na base das Declarações dos Direitos proclamadas nos Estados Unidos da América do Norte (a começar de 1776) e na França revolucionária (a começar de 1789), através das quais se afirma o princípio fundamental do Estado liberal como Estado limitado:/O objetivo de toda associação política é a conservação dos direitos naturais e não prescritíveis do homem (art. 2º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, 1789). [p. 13]
Contudo, o crescimento industrializado das economias nacionais, uma das razões de existir do Estado Liberal, veio, no decorrer do século XIX, tornar-se fator decisivo para que se mostrassem grandes desafios a serem enfrentados. A exploração de milhares de trabalhadores (crianças e adultos, com jornadas de 14 horas) propiciou uma forte contestação do modelo de Estado em vigor. Movimentos sociais operários espalharam-se pelo "Velho Continente" nos primeiros anos do século XX, e contracorrentes do liberalismo ganhavam cada vez mais evidência.
As idéias que surgiam nesse início do século XX previam a atuação incisiva do Estado na economia a fim de solucionar as crises cíclicas do mercado e amenizar o caos social provocado pelo capitalismo até então, e, com isso, impedir o desmoronamento desse sistema de produção, como havia ocorrido com o mercantilismo tempos atrás. Sob as lições de J. M. Keynes, as políticas econômicas públicas foram reformuladas, e o novo modelo foi muito bem sucedido. Tanto que, depois da Segunda Guerra Mundial, a ação econômica do Estado foi decisiva para a reconstrução das economias européias. A partir de então, assumiram que o capitalismo não sobreviveria sem o auxílio e a participação direta do poder estatal. No Brasil, os anos de 1950 a 1970 representaram o ápice dessa atuação, quando ocorreu uma reestruturação da Administração Pública e o surgimento de entes estatais prestadores de serviços públicos universais (saúde, previdência) e empresas públicas para realização de atividade econômica (mineração, transporte aéreo, telefonia etc.). Esse é o neoliberalismo de regulamentação. O Estado, assim como ficou configurado nas Constituições nacionais (primeiro no México, em 1917, e na Alemanha, em 1919 [Weimar]), ficou conhecido nesse período como Estado Social, Estado-Providência, ou Estado do Bem-estar (Welfare State). Esses ideais predominaram até que uma crise abatesse as economias capitalistas e, com isso, prefigurassem novas técnicas de intervenção econômica dos Estados.
A revolução tecnológica ocorrida nas últimas décadas do século XX e o soerguimento das economias européias – antes fragilizadas com as duas Grandes Guerras – modificaram as condições de atuação econômica da iniciativa privada. Muito mais capaz, o mercado se achava agora demasiadamente dependente do Estado. Crises, como a do Petróleo nos anos 70 passados, do avanço das lutas sociais, dos entraves burocráticos e da possível redução media dos lucros, dentre outros, são motivos para surgissem novas exigências, principalmente dos donos do capital. Por fim, a queda do muro de Berlim – e, com o muro, caíra também a hipótese de viabilidade de uma economia socialista, pelo menos no modelo aplicado na União Soviética – criou um ambiente propício a uma nova guinada dos ideais liberais de tendência ao Estado mínimo (BOBBIO, 2006).
O capitalismo aparecia – agora mais acreditado – como único modelo de produção possível (SOUZA CRUZ, 2003, p. 481). Como já foi tratado, os incentivos internacionais para o desenvolvimento de economias pobres foram acompanhados de recomendações/imposições para uma reforma do Estado, com base no documento chamado Consenso de Washington. O cerne das novas idéias estava na alteração das funções estatais no domínio econômico: deveria ser abandonado o modelo de intervenção direta através das empresas estatais, pois este se mostrou, em discutível suposição, caro, ineficiente e impróprio para a realização dos direitos fundamentais do homem. Queriam os donos do dinheiro-poder, um Estado mínimo, pois, com o uso crescente de tecnologias, o capital privado tornou-se apto a investir em setores básicos, como a telefonia, a energia elétrica, a aviação civil, a saúde e a educação. Ou seja, foram alargadas as fronteiras para os ganhos via juros e lucros.
Neste contexto, surgem enfim o Estado Democrático de Direito e o neoliberalismo de regulação. Aquele procura destruir as bases constitucionais de governos autoritários, e este, por sua vez, visa concentrar as ações do Estado na economia através da intervenção indireta.
O Estado Democrático de Direito nasceu no Brasil com a Constituição de 1988, e a consolidação teórica do que, em geral, deve representar esse conceito em terrae brasilis é tarefa árdua que tem ocupado a academia jurídica e seus mais avançados expoentes [11]. Mas no que se refere, estritamente, à Constituição Econômica [12], as mudanças político-jurídicas são demasiado profundas, o que nos permite falar na presença de um neoliberalismo de regulação, após as Emendas Constitucionais realizadas a partir de 1995. Aquele foi configurado principalmente pela criação das Agências Reguladoras, entes públicos que acumulam funções técnico-setoriais de regulação nos três âmbitos da Federação (Federal, Estadual e Municipal).
Washington Peluso Albino de Souza (2005) nos esclarece que a regulação deve ser considerada como uma espécie de "graduação" da ação do Estado no domínio econômico, no "modo de conduzir a política econômica"; e acrescenta:
Os objetivos da "regulação, portanto, enquadram-se no mesmo sistema operacional da "intervenção". De certo modo, a Regulação afasta-se da forma densamente intervencionista do Estado do Bem-Estar, ou das atuações diretas do Estado-Empresário. Orienta-se no sentido do absenteísmo, sem jamais atingi-lo completamente, sob pena de negar a sua existência, por ser, ela própria, uma forma de "ação" do Estado. (p. 331)
Com Luís Roberto Barroso (2003, p. 291), ao analisarmos a reforma do Estado no Brasil, é fundamental compreender que as reformas econômicas não chegaram a produzir um modelo que possa ser identificado com o de Estado mínimo. "Pelo contrário, apenas deslocou-se a atuação estatal do campo empresarial para o domínio da disciplina jurídica, com a ampliação de seu papel na regulação e fiscalização dos serviços públicos e atividades econômicas". Isso é o neoliberalismo de regulação.