1. Evolução histórica
O termo juro [01] vem de longa data. Encontra-se no Código de Hamurabi (capítulo VII, artigos L a R), no Código de Manu (Parte Especial, capítulo IV - Das Dívidas, artigos 148 a 153) e na Lei das XII Tábuas (Tábua Terceira – Dos Direitos de Crédito, artigo 2º). Nessa última, os juros estavam limitados a 12% ao ano.
Para a Igreja Católica, com suporte no Antigo [02]e no Novo Testamento [03], desde o século III, notadamente do século IV, com o Concílio de Nicéia, no ano de 325, toda espécie de juro era contrária à caridade cristã. Continuou nos Concílios de Latrão, dos anos de 1139 e 1179, ocasião em que foi proclamada a proibição da usura – entendida como juro - como lei universal da Igreja.
Contudo, ainda que contrária, a Igreja não tinha como vedá-la inteiramente, devido a razões econômicas e sociais da época, relacionadas ao crédito. Uma das saídas foi os judeus emprestarem aos cristãos, posto que eram considerados estrangeiros, para os quais não havia vedação (Levítico, XXV, 37). Já os cristãos desenvolveram diversos meios comerciais para contornar a proibição: venda com retrovenda; mortgage (os frutos da garantia); venda de renda de propriedade; juros moratórios; empréstimo com risco.
O Código Civil francês de 1804 – ou Código de Napoleão - assentou que era permitido estipular juros para o empréstimo simples. Esses juros são os legais, fixados pela lei, ou os convencionais, combinados pelas partes.
Já no direito português, todas as Ordenações cuidaram do assunto, proibindo o juro, exceto no contrato de câmbio. [04]
Nas Ordenações Filipinas, o Livro IV, Título LXVII, trata dos "contratos usurários". Em nota, consta que usura em geral vem a ser "todo interesse que se tira do dinheiro que se empresta, seja legal ou ilícito. Mas ordinariamente a usura se toma em mal sentido, e pelo ganho excessivo que se tira do dinheiro, além do preço taxado pelas leis do país". Desse modo, usura é o juro extorsivo, excessivo, acima do limite legal.
A primeira norma regulando o tema no Brasil adveio no período imperial, com a Lei de 24.10.1832, dispondo que os juros seriam de 6% ao ano, nas hipóteses de condenação em juízo, quando não houvesse taxa convencionada. O Código Comercial de 1850, no artigo 248, autorizou o uso de juros, mesmo que não estipulado. A Consolidação das Leis Civis de Teixeira de Freitas de 1858 (arts. 361-363) e as Consolidações Civis de Carlos de Carvalho de 1899 (arts. 876 e 1.133) reproduziram que os juros legais seriam de 6% ao ano, valendo igualmente o mesmo percentual, quando não houvesse convenção.
O anterior Código Civil, de 1916, enunciou que os juros moratórios seriam de 6% ao ano, quando não convencionada outra taxa (art. 1.062). O mesmo percentual valia para os juros devidos em decorrência de lei, ou quando as partes assim os convencionassem, sem sua prefixação (art. 1.063). Autorizou a convenção por cláusula expressa de taxa de juros de mútuo, abaixo ou acima da taxa legal, com ou sem capitalização (art. 1.262).
Em 07.04.1933, o Poder Executivo federal editou o Decreto n. 22.626 que, em seu artigo 1º, dispõe:
"Artigo 1º - É vedado, e será punido nos termos desta lei, estipular em quaisquer contratos taxas de juros superiores ao dobro da taxa legal (Código Civil, art. 1.062)."
Estava, então, vedada a usura, que corresponde a taxa superior a 12% ao ano.
Coube ao Conselho Monetário Nacional, afastando o regramento do Decreto referido, regular a taxa de juros para o sistema financeiro. Estatui o artigo 4º da Lei n. 4.595, de 31.12.1964:
"Art. 4º - Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República: (Redação dada pela Lei n. 6.045, de 15.05.74) (Vetado)
(...)
IX - Limitar, sempre que necessário, as taxas de juros, descontos comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, inclusive os prestados pelo Banco Central da República do Brasil, assegurando taxas favorecidas aos financiamentos que se destinem a promover:
- recuperação e fertilização do solo;
- reflorestamento;
- combate a epizootias e pragas, nas atividades rurais;
- eletrificação rural;
- mecanização;
- irrigação;
- investimentos indispensáveis às atividades agropecuárias;"
O tema ganhou contorno constitucional nas Cartas da República de 1934, 1937, 1946, 1967 e na Emenda Constitucional n. 1/69 [05], ora destacando a proibição da usura, ora estabelecendo que ao Senado Federal competia limitar a taxas de juros das obrigações emitidas pelos Estados e Municípios. Igualmente, delegou à lei a fixação da taxa de juros, na hipótese de desapropriação de propriedade territorial rural.
2. Constituição de 1988
Na Constituição de outubro de 1988, o constituinte originário definiu a questão no Capítulo IV, na parte regulatória do sistema financeiro:
Redação original: "Art. 192 - O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em lei complementar, que disporá, inclusive, sobre:
(...)
§ 3º - As taxas de juros reais, nelas incluídas comissões e quaisquer outras remunerações direta ou indiretamente referidas à concessão de crédito, não poderão ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrança acima deste limite será conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar." (destaque nosso).
A matéria para integrar a Constituição recebeu, em 11.05.1988, 314 votos a favor, 112 contrários e 34 abstenções. E para ter essa redação final, o texto constitucional recebeu 474 votos favoráveis, 15 contrários e 15 abstenções.
Preocupado com o status constitucional que ganhou a matéria de taxação de juros, limitada a 12% ao ano, o Poder Executivo, sob o comando do presidente José Sarney, tão logo passou a viger a atual Carta Constitucional, dois dias após, portanto em 07.10.1988, aprovou o Parecer Normativo SR n. 70, emitido pela Consultoria Geral da República, na pessoa do Consultor Geral Saulo Ramos, com força normativa dentro da referida Administração, pelo qual o Banco Central distribuiu a Circular n. 1.365/88 aos agentes do sistema financeiro nacional, autorizando-os a cobrar de juros reais acima do estipulado pelo constituinte originário, posto que o preceito não seria auto-aplicável e que requisitaria de lei complementar para entrada em vigor.
Contrariada com a medida, a Câmara dos Deputados elaborou o projeto de decreto legislativo n. 22/1998, de 12.10.1988, com a finalidade de sustar a aplicação da orientação administrativa.
Na mesma Casa Legislativa, tramitaram outros projetos com a finalidade de regulamentar a matéria:
i) Projetos de Lei ns. 982/88, 989/88, 2.005/89, 2.708/89, 4.363/89, 6.621/90 e 214/2001.
ii) O Projeto de Lei n. 989/88 foi apensado ao Projeto de Lei n. 602/83 (que instituía como crime de usura a taxa de juros e comissões superiores à taxa de 12% ao ano, acima da correção monetária, modificando, pois, o aludido art. 4º da Lei n. 1.521/51); a esse último projeto foram anexados os Projetos de Lei ns. 1.971/89, 2.227/89, 3.105/89 e 1.520/91.
iii) Projetos de Lei Complementar ns. 43/91, 47/91, 113/92, 126/2000, 150/2000 e 199/2001.
iv) Houve, em 15.06.1994, até proposta para o Poder Executivo regulamentar o artigo 192, parágrafo 3º.
Registre-se que a Câmara dos Deputados, em 14.01.2003, criou comissão destinada a analisar todos os projetos de lei em trâmite na Casa que visavam a regulamentar o dispositivo constitucional.
Porém, em 27.03.2007, a Casa se viu obrigada em declarar prejudicada a avaliação retrocitada, devido à revogação da aludida regra constitucional.
No Senado da República, foram apresentados os Projetos de Lei Complementar ns. 17/95, originário do Projeto de Lei Complementar n. 27/91, e 126/2000, que tinha como anexo o Projeto n. 199/2001.
Saliente-se que em 28.03.1995 iniciou-se na Câmara dos Deputados a tentativa de extirpar o parágrafo 3º do artigo 192 da Constituição Federal - considerado "corpo estranho" –, por meio dos Projetos de Emenda Constitucional ns. 39/95 e 254/95. Na justificativa desse último estava bastante clara a razão: a ineficácia da limitação dos juros reais para "baratear o crédito, associado às enormes distorções que tal instrumento pode promover no sistema de intermediação financeira". Ademais, embora reconhecendo o louvor do texto constitucional, que fomentava a redução do custo do dinheiro e poderia reduzir o custo financeiro do endividamento público, ressaltou que somente seria possível alcançar esse fim com medidas estruturais, e não pela via normativa. Ponderou, no entanto, que mesmo assim se poderia adotar lei infraconstitucional.
No Senado Federal também surgiu o Projeto de Emenda Constitucional n. 41/95, visando à revogação do parágrafo 3º do artigo 192 da Constituição Federal, arquivado em 29.01.1999, por encerramento da legislatura. Na mesma Casa, houve o Projeto de Lei Complementar n. 36/2000, com o objetivo de regulamentar o dito parágrafo 3º. Contudo, esses projetos não chegaram a alcançar seu intento.
Foi o Projeto de Emenda Constitucional n. 21/97, de autoria do então senador José Serra, que conseguiu efetivamente retirar da Lei Maior a limitação da taxa de juros, dando origem à Emenda Constitucional n. 40, de 29.05.2003.
O artigo 192 passou a ter a seguinte redação:
"Art. 192 - O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.
I - (Revogado).
II - (Revogado).
III - (Revogado)
a) (Revogado)
b) (Revogado)
IV - (Revogado)
V -(Revogado)
VI - (Revogado)
VII - (Revogado)
VIII - (Revogado)
§ 1°- (Revogado)
§ 2°- (Revogado)
§ 3°- (Revogado)" (grifo nosso)
No âmbito do Poder Judiciário, por ter o texto original feito menção que a matéria de taxação de juros limitados a 12% ao ano seria feita nos termos que a lei determinasse, muito se discutiu sobre a possibilidade de sua incidência imediata.
A Corte Suprema, no julgamento da ADI n. 4/DF (rel. Min. Sydney Sanches, DJU, de 25.06.1993, apresentada pelo Partido Democrático Trabalhista em 12.10.1988), concluiu que o aludido parágrafo 3º não era auto-aplicável, demandando, pois, a edição de norma infraconstitucional.
A ação impugnava o já citado parecer do Poder Executivo, daí o Supremo, em preliminar, considerar a "impossibilidade jurídica do pedido, por impugnar ato não normativo (Parecer SR n. 70, de 06.10.1988, da Consultoria Geral da República, aprovado pelo Presidente da República)."
No mérito, assim dispõe parte da ementa do acórdão
"(...)
4. Improcede a alegação preliminar, no sentido de que a ação, como proposta, visaria apenas a obtenção de uma interpretação do Tribunal, sobre certa norma constitucional, se, na verdade, o que se pleiteia, na inicial, é a declaração de inconstitucionalidade de certo parecer da Consultoria Geral da República, aprovado pelo Presidente da República e seguido de circular do Banco Central.
5. Como o parecer da Consultoria Geral da República (SR n. 70, de 06.10.1988, DOU, de 07.10.1988), aprovado pelo Presidente da República, assumiu caráter normativo, por força dos artigos 22, parágrafo 2º, e 23 do Decreto n. 92.889, de 07.07.1986, e, ademais, foi seguido de circular do Banco Central, para o cumprimento da legislação anterior à Constituição de 1988 (e não do parágrafo 3º do art. 192 desta última), pode ele (o parecer normativo) sofrer impugnação, mediante ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de ato normativo federal (art. 102, I. ‘a’, da CF).
6. Tendo a Constituição Federal, no único artigo em que trata do Sistema Financeiro Nacional (art. 192), estabelecido que este será regulado por lei complementar, com observância do que determinou no caput, nos seus incisos e parágrafos, não é de se admitir a eficácia imediata e isolada do disposto em seu parágrafo 3º, sobre taxa de juros reais (12% ao ano), até porque estes não foram conceituados. Só o tratamento global do Sistema Financeiro Nacional, na futura lei complementar, com a observância de todas as normas do caput, dos incisos e parágrafos do artigo 192, é que permitirá a incidência da referida norma sobre juros reais e desde que estes também sejam conceituados em tal diploma.
7. Em conseqüência, não são inconstitucionais os atos normativos em questão (parecer da Consultoria Geral da República, aprovado pela Presidência da República e circular do Banco Central), o primeiro considerando não auto-aplicável a norma do parágrafo 3º sobre juros reais de 12% ao ano, e a segunda determinando a observância da legislação anterior à Constituição de 1988, até o advento da lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional.
8. Ação declaratória de inconstitucionalidade julgada improcedente, por maioria de votos."
Portanto, declarada a constitucionalidade do ato normativo impugnado, essa decisão serviu de fio condutor para todas as demais decisões prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal.
Passados dez anos do ajuizamento da ação declaratória de inconstitucionalidade, depois de muito debate sobre o limite constitucional do juro, o Supremo Tribunal Federal aprovou, na sessão plenária de 24,09.2003, a Súmula n. 648, com o seguinte teor: "A norma do parágrafo 3º do art. 192 da Constituição, revogada pela Emenda Constitucional n. 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 12% ao ano, tinha sua aplicabilidade condicionada à edição de lei complementar." (DJU, de 09.10.2003, p. 3; DJU, de 10.10.2003, p. 3; e DJU, de 13.10.2003, p. 3).
Esse mesmo texto e os precedentes judiciais serviram para a edição da Súmula Vinculante n. 7, tornando remansoso o entendimento da Corte Suprema.
O artigo 406 do Código Civil de 2002 diz: "Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou quando provierem de determinação da Lei, serão fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional". A taxa de juros legais, assim, poderá ser referenciada na taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e Custódia) ou no artigo 161, parágrafo 1º, do Código Tributário Nacional, que dispõe: "Se a lei não dispuser de modo diverso, os juros de mora são calculados à taxa de 1% (um por cento ao mês)."
A despeito desse dispositivo, para as Fazendas Públicas deve imperar o teor do artigo 1º-F da Lei n. 9.494, de 10.09.1997, que disciplina a aplicação da tutela antecipada contra a Fazenda Pública e altera a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985:
"Art. 1º-F - Os juros de mora, nas condenações impostas à Fazenda Pública para pagamento de verbas remuneratórias devidas a servidores e empregados públicos, não poderão ultrapassar o percentual de seis por cento ao ano. (NR) (Artigo incluído pela MP n. 2.180-35, de 24.8.2001).
Tal prescrição de ordem pública aponta para o interesse da sociedade que, coletivamente considerada, sobreleva a tudo, diferentemente do interesse individual, privado, em que a proteção do direito individual constitui o objetivo maior [06], o qual é regulado, ordinariamente, pelo Código Civil.
Aliás, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que os juros moratórios, nessas situações, não pode exceder 6% ao ano, em face da Medida Provisória n. 2.180-35/2001, que se aplica às ações iniciadas após a sua vigência. Segundo o entendimento jurisprudencial, a regra específica destinada às Fazendas Públicas afasta a incidência do artigo 406 do Código Civil.
Nessa linha, assim se posiciona o Superior Tribunal de Justiça:
"Recurso Especial - Processual civil. Responsabilidade civil do Estado. Juros de mora. Ação ajuizada após a edição da MP n. 2.180-35/2001. Percentual de 6% ao ano. Dissídio jurisprudencial. Não indicação expressa do dispositivo legal tido por violado. Incidência do Enunciado Sumular n. 284/STF. Precedentes.
1. A jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça posiciona-se no sentido de que os juros moratórios sobre as condenações contra a Fazenda Pública, nas causas iniciadas após a edição da Medida Provisória n. 2.180-35/2001, devem incidir no percentual de 6% ao ano.
2. No tocante ao suposto valor excessivo fixado a título de indenização, a não indicação dos dispositivos legais tidos por violados impede a apreciação do recurso quanto à hipótese constante na alínea ‘c’ do permissivo constitucional, incidindo, neste particular, o Enunciado Sumular n. 284 do Eg. Supremo Tribunal Federal.
3. Recurso especial conhecido em parte e, nessa extensão, provido. (STJ - REsp n. 770030/SC, 2ª Turma, rel. Juiz Convocado Carlos Fernando Mathias, j. 03.06.2008, DJU, de 17.06.2008, p. 1). [07]
Registre-se ainda que o Supremo Tribunal Federal, em 28.02.2007, decidiu pela constitucionalidade do aludido dispositivo:
"Decisão: O Tribunal, por maioria, nos termos do voto do Relator, conheceu e deu provimento ao recurso, declarando a constitucionalidade do artigo 1º-F da Lei n. 9.494/97, vencidos a Senhora Ministra Cármen Lúcia e os Senhores Ministros Carlos Britto, Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie." (RE n. 453.740/RJ, Plenário, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 28.02.2007, DJe n. 87, de 23.08.2007, DJU, de 24.08.2007, p. 56, Ementário, v. 2.286-14, p. 2.627).
Referências bibliográficas [08]
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BONAVIDES, Paulo. História constitucional do Brasil. Brasília: Paz e Terra Política, 1988.
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CÓDIGO de Hamurabi: Código de Manu, excertos (livros oitavo e nono): Lei das XII Tábuas/ supervisão editorial Jair Lot Vieira. 2ª ed. Bauru, SP: Edipro, 2002.
GILISSEN, John. Introdução histórica ao direito. 4. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2003.
HATOUM, Milton. O apaixonado plágio. Entre Livros, São Paulo, edição n. 21, jan. 2007. Disponível em: <http://www2.uol.com.br/entrelivros/artigos/o_apaixonado_plagio_imprimir.html>. Acesso em: 28 jul. 2007.
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ORDENAÇÕES Filipinas Livros IV e V. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1985.
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Sítios pesquisados
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Presidência da República. Disponível em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>.
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Supremo Tribunal Federal. Disponível em:
<http://www.stf.gov.br/portal/principal/principal.asp>.