A comparação da estrutura dos órgãos de segurança pública entre dois países pode representar uma ferramenta interessante para a identificação dos melhores mecanismos de combate à criminalidade. Ademais, a análise dos modelos de persecução criminal adotados no Brasil e nos Estados Unidos também pode se revelar útil, na medida em que, ao se comparar rotinas diferentes, tornar-se-á possível a apresentação de sugestões no sentido do aperfeiçoamento da persecução criminal no Brasil.
Em primeiro lugar, para fins de conhecimento da realidade norte-americana, optou-se por realizar uma descrição sucinta dos diversos órgãos de segurança pública existentes nesse país.
Nos Estados Unidos, o Departamento de Justiça (United States Department of Justice) é o órgão superior destinado a garantir a segurança nacional contra ameaças externas e internas. É um órgão federal responsável pela prevenção e controle de crimes. O órgão foi criado em 1870 e é chefiado pelo Procurador-Geral (Attorney General). Entre suas atribuições, está a responsabilidade pelo controle do cumprimento de toda a legislação federal. [01]
O Departamento de Justiça dos Estados Unidos é um órgão sem paralelo no Direito brasileiro. Ele apresenta as seguintes subdivisões: Divisão Antitruste; Programa de recuperação de ativos; Gabinete do Procurador-Geral; Agência de controle de álcool, tabaco e explosivos; Agência de assistência judiciária; Divisão civil; Divisão de direitos humanos; Gabinete de desenvolvimento da capacidade comunitária; Serviços de orientação da comunidade; Divisão criminal; Polícia de Combate às Drogas (DEA); Bureau de Investigação Federal (FBI); Bureau Federal de Prisões (BOP); INTERPOL; U.S. Attorneys; US Marshals, entre outros. Somente a título ilustrativo, seria o mesmo que no Brasil houvesse um órgão que englobasse a Polícia Federal, o Ministério Público da União, a Receita Federal, a Advocacia-Geral da União e a Defensoria Pública. [02]
Os U.S. Attorneys são os procuradores dos Estados Unidos. Eles são responsáveis pela persecução criminal na esfera federal (atividade realizada pelos Procuradores da República no Brasil); pelos processos em que seja parte os Estados Unidos (atividade desenvolvida pela Advocacia-Geral da União no Brasil); e pela cobrança de débitos devidos ao Governo Federal norte-americano que não são pagos pela via administrativa (atividade desenvolvida pela Procuradoria da Fazenda Nacional no Brasil). Na persecução criminal, os procuradores representam o povo contra o acusado pela prática de uma infração penal. Neste caso, o procurador (Attorney) receberá o nome de Promotor Criminal (Criminal Prosecutor). [03]
O U.S. Marshals é uma agência federal norte-americana composta atualmente por 3.200 Delegados (Deputy Marshals) e Investigadores criminais (Criminal investigators). Entre as suas diversas atribuições, destacam-se: a prisão de fugitivos federais e estrangeiros; a proteção aos Juízes Federais, aos membros do MP e aos jurados; a proteção a testemunhas; o transporte de presos federais; o cumprimento de buscas pessoais, mandados judiciais de busca e apreensão e de prisão; o cumprimento de ordens das Cortes Federais e do Procurador-Geral (Attorney General), envolvendo distúrbios civis e atos de terrorismo; e a arrecadação e apreensão de propriedades adquiridas por meio de atividades criminosas. [04]
Outra agência norte-americana federal é o Federal Bureau of Investigation – FBI. Ela é responsável pela proteção e defesa dos Estados Unidos contra atos de terrorismo e ameaças estrangeiras. Também é responsável pelos serviços de justiça criminal para agências federais, estaduais, municipais e internacionais. O FBI conta atualmente com 31.244 servidores, sendo que 12.851 são agentes especiais (special agents) e 18.393 são profissionais de suporte técnico, tais como analistas de inteligência, especialistas em línguas, cientistas, especialistas em tecnologia de informação, entre outros. O FBI possui as seguintes atribuições: proteção dos Estados Unidos contra ataques terroristas e cibernéticos; crimes de alta tecnologia e espionagem; além de ser responsável pelo combate à corrupção pública em todos os níveis; pela proteção dos direitos civis; pelo combate às organizações criminosas nacionais e transnacionais; pelo combate aos crimes de colarinho branco; e pelo combate a crimes violentos. [05]
Além disso, há outra agência federal, denominada CIA (Central Intelligence Agency), que é responsável pela coleta, avaliação de dados de inteligência para auxiliar o Presidente da República e seus assessores políticos na tomada de decisões relativas à segurança nacional americana. O orçamento da CIA e o número de seus servidores não são disponibilizados ao público. Em síntese, a missão da CIA é a coleta de informações que revelem planos, intenções e capacidade dos adversários; além de produzir análises em tempo hábil, alertando o Presidente da República sobre a necessidade de preservação dos interesses da América e a condução de ações para a prevenção de ameaças. A CIA é, portanto, responsável pelas atividades de inteligência de Estado. [06]
O DEA (Drugs Enforcement Administration) é a polícia federal norte-americana responsável exclusivamente pela repressão e combate ao tráfico de drogas. [07]
Já o Departamento de Segurança Nacional dos Estados Unidos (US Department of Homeland Security), criado em 06 de março de 2003, é responsável pela coordenação das múltiplas agências e programas voltados para a proteção do povo norte-americano e de seu território. Trata-se de um órgão nacional que envolve todos os níveis de governo para o desenvolvimento de um sistema conectado de esforços. Sua criação deu-se após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, devido à necessidade de uma melhor coordenação dos trabalhos realizados pelos diversos órgãos e agências responsáveis pelas ações de inteligência e segurança nacional. O Departamento é composto de diversos órgãos, entre os quais, destacam-se: a Guarda Costeira dos Estados Unidos (United States Coast Guard - USCG), o Serviço Secreto norte-americano (United States Secret Service - USSS), Agência Federal de Gerenciamento de Emergências (Federal Emergency Management Agency), a Alfândega dos Estados Unidos (United States Customs and Border Protection) e o Serviço de Imigração dos Estados Unidos (United States Citizenship and Imigration Services). [08]
A Guarda Costeira dos Estados Unidos (United States Coast Guard - USCG) é a polícia marítima. Ela desenvolve as atividades de assistência a navios, busca e resgate em alto mar; além da fiscalização dos portos marítimos. [09]
No que concerne à preparação e ao gerenciamento de crises nacionais, foi criada a Agência Federal de Gerenciamento de Emergências (Federal Emergency Management Agency). Já o Serviço Secreto dos Estados Unidos (United States Secret Service - USSS) é a atividade policial responsável pela proteção do Presidente da República e das altas autoridades (segurança de dignitários) e pela investigação de crimes financeiros, incluindo fraudes praticadas pela internet e ataques aos sistemas computadorizados de bancos de dados e da infra-estrutura de telecomunicações. [10]
Por fim, há a Alfândega dos Estados Unidos (United States Customs and Border Protection) que é o órgão responsável pela proteção das fronteiras nacionais e prevenção de ataques terroristas. Há, ainda, o Serviço de Imigração dos Estados Unidos (United States Citizenship and Imigration Services) que é a polícia de imigração. Além disso, há o Comando de Imigração e alfândega dos Estados Unidos (United States Immigration and Customs Enforcement). Trata-se de um órgão investigativo e operacional responsável pela identificação de vulnerabilidades nas fronteiras nacionais e na infra-estrutura de transportes do país. [11]
Após uma breve exposição do complexo sistema adotado pelos Estados Unidos, passa-se agora a análise da organização da segurança pública no Brasil. Os órgãos federais brasileiros responsáveis pela segurança pública estão descritos no art. 144 da Constituição Federal. São eles: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal.
O Departamento de Polícia Federal é o órgão vinculado ao Ministério da Justiça que exerce com exclusividade a função de polícia judiciária [12] da União e apresenta as seguintes atribuições: a apuração de infrações penais contra a ordem política e social, em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, e cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme (art. 144, §1º, I, da CF/1988); a prevenção e repressão do tráfico ilícito de entorpecentes e do contrabando e descaminho (art. 144, §1º, II, da CF/1988); e as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras (art. 144, §1º, III, da CF/1988). Também é responsável pela apuração dos crimes previstos em tratados e convenções internacionais (art. 109, V, da CF/1988 c/c art. 144, §1º, IV, da CF/1988); os crimes contra a organização do trabalho (art. 109, V, da CF/1988 c/c art. 144, §1º, VI, da CF/1988); os crimes contra o sistema financeiro e a ordem econômica nos casos previstos em lei (art. 109, V, da CF/1988 c/c art. 144, §1º, IV, da CF/1988); os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, exceto a competência da Justiça Militar (art. 109, IX, da CF/1988 c/c art. 144, §1º, IV, da CF/1988); os crimes eleitorais, mediante requisição da autoridade competente, exceto as prisões em flagrante, onde agirá de ofício; e os crimes de ingresso ou permanência de estrangeiro (art. 109, X, da CF/1988 c/c art. 144, §1º, IV, da CF/1988). [13]
Ademais, a Polícia Federal, por força da legislação infraconstitucional, ainda desempenha as funções de controle e fiscalização das empresas aeroportuárias, de navegação e terrestres de curso internacional; de controle de vigilância privada; de controle de produtos químicos; de controle e registro de porte de armas; de segurança de dignitários nacionais e estrangeiros; e a proteção a testemunhas. [14]
Mais ainda, a lei 10.446/2002, ao dispor sobre infrações penais de repercussão interestadual ou internacional que exigem repressão uniforme, estabelece que o Departamento de Polícia Federal poderá proceder a investigação de infrações penais com repercussão interestadual e internacional que exijam repressão uniforme, tais como: o seqüestro, cárcere privado e extorsão mediante seqüestro, por razão de política ou da função pública exercida pela vítima (art. 1º, I, da Lei 10.446/2002); a formação de cartel (art. 1º, I, da Lei 10.446/2002); as relativas à violação de direitos humanos (art. 1º, III, da Lei 10.446/2002); o furto, roubo e receptação de cargas por quadrilhas com atuação em mais de um Estado da Federação (art. 1º, IV, da Lei 10.446/2002); e outros crimes com repercussão interestadual ou internacional não previstos em lei, desde que haja a autorização do Ministro de Estado da Justiça (art. 1º, § único, da Lei 10.446/2002). [15]
Ao se comparar o Departamento de Polícia Federal e as polícias federais norte-americanas, percebe-se claramente que os Estados Unidos adotaram um modelo com diversas polícias federais especializadas. As atribuições do Federal Bureau of Investigation (FBI); U.S. Marshals; Drugs Enforcement Administration (DEA); INTERPOL; United States Coast Guard; United States Secret Service; e do United States Immigration and Customs Enforcement são exercidas no Brasil por um único órgão, a Polícia Federal, existindo apenas mais duas corporações federais (Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal) responsáveis pelo patrulhamento de rodovias e ferrovias respectivamente.
A Polícia Rodoviária Federal é um órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira. Destina-se ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais, nos termos do §2º do art. 144 da Constituição Federal. É um órgão vinculado ao Ministério da Justiça e suas atribuições são definidas pela lei nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro) e pelo Decreto 1.655/1995. [16]
Já a Polícia Ferroviária Federal é um órgão permanente organizado e mantido pela União e estruturado em carreira. Tem a atribuição constitucional do patrulhamento ostensivo das ferrovias federais, nos termos do § 3º do art. 144 da CF/1988. [17]
Não se pode, ainda, deixar de se mencionar a ABIN, Agência Nacional de Inteligência. Trata-se de órgão da Presidência da República, que, ocupa a posição de órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência. Tem a seu cargo planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligência do País. Sua função é semelhante à exercida pela Central Intelligence Agency (CIA), ou seja, é responsável pela atividade de inteligência de Estado.
Após uma visão geral da organização da segurança pública no Brasil, há de se fazer a análise do modelo de persecução criminal brasileiro. De forma sintética, os operadores do Direito Processual Penal na esfera federal são os Delegados de Polícia Federal, os Procuradores da República e os Juizes Federais.
O Delegado de Polícia Federal é a autoridade responsável pela investigação das infrações penais e, em regra, pela presidência do inquérito policial. [18] (art. 144, §4º, da CF/1988 c/c art. 4º do CPP).
O inquérito policial será, então, o conjunto de atos praticados pela função executiva do Estado com o escopo de apurar a autoria e materialidade de uma infração penal, dando ao Ministério Público os elementos necessários que viabilizem o exercício da ação penal. [19]
O inquérito policial apresenta como características principais ser um procedimento inquisitorial, formal e escrito, sistemático, unidirecional, sigiloso, discricionário e facultativo. [20]
Pode-se dizer, ainda, que o destinatário imediato do inquérito policial é o Ministério Público na hipótese de ação penal pública. [21]
Após a conclusão das investigações, a autoridade policial elabora um relatório com o resumo do apuratório, com a ordem cronológica de todas as medidas tomadas para a determinação da autoria e materialidade da infração penal e remete os autos do inquérito policial ao juízo competente. [22]
No Brasil, vigora o princípio da obrigatoriedade da ação penal pública. Sendo assim, é dever do Ministério Público o oferecimento da denúncia, se houver provas suficientes de autoria da infração penal. [23]
O Ministério Público Federal, ao receber o inquérito policial, decidirá se irá propor a denúncia; devolver o inquérito à autoridade policial para a realização de novas diligências; ou requerer o arquivamento do feito. Nos termos do art. 28 do CPP, se o órgão do Ministério Público, ao invés de apresentar a denúncia, requerer o arquivamento do inquérito policial ou de quaisquer peças de informação, o juiz, no caso de considerar improcedentes as razões invocadas, fará remessa do inquérito ou peças de informação ao Procurador-geral, e este oferecerá a denúncia, designará outro órgão do Ministério Público para oferecê-la, ou insistirá no pedido de arquivamento, ao qual só então estará o juiz obrigado a atender. [24]
Após o recebimento da denúncia, o processo penal seguirá até a prolação da sentença pelo Juiz Federal. A regra, no Direito brasileiro, é a decisão por juízes togados. O Tribunal do Júri somente é utilizado no julgamento de crimes dolosos contra a vida (art. 5º, XXXVIII, d, da CF/1988).
Passa-se a análise da persecução criminal no Direito norte-americano. Na esfera federal, a primeira etapa da persecução criminal é a investigação. Ela normalmente inicia-se por meio de uma notícia-crime, sendo conduzida pela polícia. No entanto, o Promotor (Criminal Prosecutor) tem amplos poderes de negociação e discricionariedade no ajuizamento da ação penal. O Sistema penal norte-americano é flexível, ao permitir que o Ministério Público leve a julgamento apenas os fatos penalmente relevantes. Dessa forma, a ação penal nos Estados Unidos não apresenta como característica a indisponibilidade, podendo o Ministério Público sobre ela transigir. Também é interessante destacar que o Ministério Público norte-americano, durante a fase de investigação, pode trabalhar com uma agência federal (FBI) ou com várias agências federais ao mesmo tempo (FBI, DEA, USSS, por exemplo). O Ministério Público norte-americano também pode participar das investigações, realizando oitivas de testemunhas já ouvidas pelos investigadores policiais. Após o término das investigações, o Promotor (Prosecutor) irá avaliar se existe um caso consistente (strong case), ou seja, um caso que tenha indícios suficientes de materialidade e autoria do cometimento de uma infração penal. Depois disso, o Promotor irá indiciar o investigado e oferecer a denúncia. A pessoa acusada ou indiciada receberá uma notificação com a justificativa de seu indiciamento e do oferecimento da denúncia. [25]
A segunda fase da persecução criminal nos Estados Unidos é chamada de Decisão de acusar (Decision to charge). O Promotor irá apresentar as provas perante um grupo de cidadãos imparciais (Grand júri). As testemunhas poderão ser chamadas a depor e os jurados irão escutar os argumentos apresentados pelo Promotor. Os membros do Júri decidirão se há evidências suficientes para acusar uma pessoa do cometimento de um crime. Já a terceira fase da persecução criminal nos Estados Unidos é chamada de Initial hearing (audiência inicial). Nesta fase, no mesmo dia ou no dia seguinte da prisão ou da acusação do réu, este será levado perante um juiz para a primeira audiência sobre o caso, em que conhecerá as acusações formuladas. O juiz irá também decidir pela prisão ou pela liberdade do réu para o acompanhamento do processo em liberdade. Em muitos casos, será permitido o pagamento de fiança (bail). Se o réu não puder pagar a fiança, ficará preso até o seu julgamento. [26]
A quarta fase da persecução criminal nos Estados Unidos é conhecida como Pre-Trial (pré-julgamento). Nesta fase, o Ministério Público irá se familiarizar com os fatos do crime, falar com testemunhas, estudar as provas e definir a estratégia que utilizará no dia do julgamento. Após, inicia-se a quinta fase da persecução criminal nos Estados Unidos que é conhecida de Plea Agreement (moções preliminares). Ela ocorre quando o Promotor tem um forte argumento para condenar o acusado, tais como o relato de diversas testemunhas ou uma prova pericial contundente. Neste caso, ele oferecerá um acordo para que o acusado se declare culpado. Isso ocorre para evitar o julgamento. O promotor poderá oferecer uma pena menor ao acusado, caso este se declare culpado. [27]
A sexta fase da persecução criminal nos Estados Unidos é chamada de Motion in limine (moção em liminar). O Promotor e o advogado de defesa poderão pedir mais tempo ou adiamento do julgamento para a coleta de mais provas e testemunhos. Já a sétima fase é chamada de Trial (julgamento). O Promotor faz as primeiras declarações com as acusações formuladas contra o acusado e o resumo dos fatos investigados. Logo em seguida, começa o interrogatório das testemunhas. Após a oitiva de todas as testemunhas, o advogado de defesa tem o direito de fazer uma explanação sobre a inocência do réu. Durante a oitiva das testemunhas, os advogados podem fazer objeção (objection) a perguntas formuladas que descumpram as regras do Tribunal. Neste caso, o juiz poderá concordar ou não com a objeção. Se não concordar com a objeção, poderá desconsiderá-la (overrules) e o julgamento continua. Após a fase de exame cruzado das testemunhas, o júri entrará em deliberação até a apresentação do veredicto, que o juiz pronunciará em audiência. Se o réu for considerado culpado, irá se conduzido imediatamente a prisão pelos US Marshals. Por fim, a oitava fase da persecução criminal é a condenação. O acusado, alguns dias após a decisão do júri, retorna à Corte para que o juiz informe a quantidade da pena que lhe foi imposta. [28]
Resta agora a discussão de qual dos dois modelos apresentados de organização dos órgãos policiais e de sistemas de persecução criminal seria o mais eficiente no combate à criminalidade.
No que se refere à organização dos órgãos policiais, não há como se afirmar qual o modelo seja melhor. O modelo americano foi alvo de enormes críticas após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, devido à fragmentação das informações relativas aos ataques, o que ocasionou a criação do Department of Homeland Security.
Em síntese, pode-se afirmar que a grande quantidade de órgãos polícias federais tem como vantagem uma melhor distribuição e especialização no cumprimento das tarefas e como desvantagem a possibilidade de investigações realizadas em duplicidade e a ocorrência de prejuízos aos trabalhos de inteligência policial.
No que concerne ao modelo de investigação criminal, cresce no Brasil o debate sobre a ineficiência das investigações policiais, em que o inquérito policial é apresentado como sendo o maior vilão. Uma idéia que surge seria a cópia do modelo adotado pelos Estados Unidos. Trata-se de um modelo de investigação realizada de forma mais célere, sem um inquérito policial semelhante a um processo, e com amplos poderes investigatórios conferidos ao Ministério Público.
Tal idéia apresenta como vantagem evidente a desburocratização da fase inquisitorial, permitindo a celeridade das investigações. Como desvantagem apresenta a falta total de controle da ampla disponibilidade da ação penal. Também há a desvantagem da falta de imparcialidade do Prosecutor, pois ele atua, em muitas ocasiões, como investigador e depois como parte na ação penal.
Por outro lado, sem ter a pretensão de esgotar o tema, não se pode isentar de críticas o atual modelo de persecução criminal existente no Brasil e o inquérito policial nos atuais moldes. Uma reforma faz-se necessária principalmente no sentido da diminuição da burocratização do inquérito. [29]
No que tange às atividades de polícia judiciária, o inquérito policial no Brasil poderia aproveitar as lições do Direito norte-americano. Deveria se transformar num procedimento administrativo enxuto, sem certidões, além de termos de juntada e apensos. O inquérito deveria conter apenas os materiais relevantes para a investigação criminal. Todavia, é salutar que a presidência da investigação criminal permaneça com o Delegado de Polícia, que é uma autoridade imparcial na apuração dos fatos, pelo simples fato de não ter compromisso com a futura acusação penal. [30]
No que concerne às atribuições do Ministério Público Federal, percebe-se que os amplos poderes discricionários conferidos ao Promotor norte-americano (Prosecutor) também são alvo de críticas. Cita-se, por exemplo, trecho da Palestra proferida pelo Promotor de Justiça do MPDFT Rogério Schietti Machado Cruz [31], nos seguintes termos:
"Nos EUA, a organização judicial lastreada no modelo paleorepressivo da law and order dispende cerca de cem bilhões de dólares ao ano, gerando o encarceramento de mais de um milhão e quinhentas mil pessoas, além de outras três milhões e seiscentas mil em regime de prova ou livramento condicional, número que não é ainda maior graças ao uso da extremada discricionariedade conferida ao prosecutor. Este, como se sabe, estabelece suas prioridades, avalia os possíveis resultados de suas ações e decide quem deve merecer barganha ou quem deve ser, a todo custo, processado com todos os rigores da lei estadunidense. Abrem-se, no terreno dessa discricionariedade (plea bargaining), possibilidades de negociação quanto à pena a ser imposta, quanto ao crime a ser objeto de confissão (plea guilty), quanto às condições de cumprimento da pena etc., tudo sob a batuta incontrolável do prosecutor, que somente necessita do assentimento do acusado, confirmada diante do juiz" (grifei).
No que se refere à persecução criminal na fase judicial, o modelo norte-americano tem como característica principal uma competência ampla dos Tribunais de Júri, ao contrário do modelo brasileiro em que a sua utilização é restrita aos crimes dolosos contra a vida. Não há como se estabelecer qual dos dois modelos de persecução criminal na esfera judicial seria o melhor, pois os Tribunais do Júri não estão isentos de críticas, quanto a seu funcionamento. Em relação à possibilidade de ampliação do rol de crimes de competência do Tribunal do Júri, a CF/1988 atribuiu competência mínima ao júri, sendo que não há proibição da ampliação do rol dos crimes que serão apreciados pelo Tribunal do Júri por via de normas infraconstitucionais. Isso é o que afirmam doutrinadores de escol, como TOURINHO FILHO, nos seguintes termos: "nada impede sejam criados Tribunais do Júri para o julgamento de outras infrações, e muito menos se inclua na sua competência o julgamento destas. O que não é possível é a subtração do julgamento de um crime doloso contra a vida ao Tribunal do Júri". [32]
Por todo o exposto, concluiu-se que a grande contribuição que o Direito norte-americano poderia dar ao Direito brasileiro na persecução criminal seria a desburocratização da fase de investigação, com a simplificação do inquérito policial, que perderia formalidades desnecessárias e se tornaria um caderno investigatório enxuto e célere. Por fim, TOURINHO FILHO critica a realidade brasileira em que se pretende transformar o inquérito policial em uma verdadeira instrução processual. [33]
No entanto, essa não é a tendência atual. A Liminar no HC 92.599 do STF admitiu a possibilidade de contraditório mitigado em inquérito policial (v. Informativo nº. 336/STJ - HC 69.405-SP). Percebe-se, assim, um movimento crescente na Suprema Corte brasileira no sentido de fazer valer no inquérito policial as garantias do contraditório e da ampla defesa, transformando-se, cada vez mais, o inquérito policial num autêntico processo penal. [34]