Possibilidade de revisão pelo Judiciário das decisões finais contrárias à Administração proferidas no processo administrativo tributário

CONSIDERAÇÕES FINAIS

De todo o exposto neste trabalho, extraímos as seguintes conclusões:

1) O Estado Democrático de Direito, como forma de organização de sociedade que é, constitui-se em mecanismo propício a oferecer aos cidadãos maiores garantias de respeito aos seus direitos, impedindo a prática de abusos pelos administradores.

2) Em decorrência do sistema de tripartição dos poderes adotado no Brasil, cada Poder é responsável por exercer tipicamente uma função, tendo a faculdade de desempenhar atipicamente outras dentro dos limites fixados na legislação vigente, sem invadir a esfera de competência reservada a outro.

3) O Poder Executivo pode exercer atipicamente a função jurisdicional, fazendo-o através de um processo administrativo em que são resguardadas todas as garantias aos cidadãos dele participantes, com o objetivo de julgar os conflitos de interesses verificados em seu âmbito interno.

4) O processo administrativo tributário é um instrumento de incontestável valia para os contribuintes na defesa de seus interesses na relação com o Fisco, pois representa uma forma de manifestar a insatisfação quanto ao lançamento efetuado, ensejando sua revisão, seja para retificá-lo ou ratificá-lo.

5) O lançamento tributário é um ato de natureza eminentemente administrativa, não podendo ser admitida, com o devido respeito a entendimento contrário, a possibilidade do administrado fazê-lo.

6) A impugnação administrativa instaura, de fato, a fase litigiosa do processo administrativo tributário, sendo indispensável a notificação do contribuinte para apresentá-la após sofrer a lavratura de um auto de infração. Não vemos, entretanto, nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade quanto à dispensa de notificação do contribuinte para apresentar impugnação administrativa quando o crédito tributário for apurado em decorrência de tributo por este declarado e não pago, pois nesses casos trata-se de confissão de dívida sem qualquer vício de consentimento, não sendo passível de retratação.

7) Os princípios aplicáveis ao processo administrativo tributário representam fortes armas para evitar a atuação arbitrária da Administração Pública, pois sempre quando ignorados ou violados trarão como consequência a nulidade dos atos praticados posteriormente a afronta deles.

8) A coisa julgada consiste em um instrumento constitucional cujo objetivo é oferecer aos cidadãos maior segurança jurídica através da certeza de que lides idênticas não poderão ser decididas por mais de uma vez, garantindo a estabilidade das relações jurídicas e da atuação do Poder Judiciário.

9) A coisa julgada administrativa foi uma criação doutrinária, cujo objetivo é impedir que o Poder Judiciário seja acionado para decidir questões já tratadas no processo administrativo, principalmente nos casos em que as decisões forem favoráveis aos contribuintes.

10) A Administração Pública não pode ir a juízo pleitear a revisão de decisão a ela desfavorável proferida no processo administrativo tributário, porque o simples fato de haver anulado o lançamento tributário efetuado por seus agentes demonstra o exercício do princípio da autotutela, extirpando do mundo jurídico atos praticados de maneira inadequada.

11) Além disso, o fato da Fazenda Pública socorrer-se do Poder Judiciário como tentativa desesperada de resgatar um crédito tributário irregular demonstra nitidamente seu afã arrecadatório, ignorando todos os preceitos do ordenamento jurídico, com a finalidade de obter receitas a qualquer custo.

12) Por fim, entendemos que os argumentos utilizados na defesa da possibilidade da Administração Pública requerer a revisão judicial das decisões administrativas a ela desfavoráveis não se apresentam suficientemente robustos quando comparados à fundamentação utilizada na defesa do entendimento oposto, razão pela qual adotamos estes como mais adequados.

REFERÊNCIAS

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CAL, Arianne Brito Rodrigues. A coisa julgada administrativa como limite à invalidação do ato administrativo. Monografia apresentada à disciplina Direito Administrativo II, no curso de Doutorado em Direito Administrativo na PUC/SP. São Paulo: original da autora, 2006.

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Notas

1. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23ª ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 112-113.
2. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do Estado. 25ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 147. Dallari explica que "é através de três grandes movimentos político-sociais que se transpõem do plano teórico para o prático os princípios que iriam conduzir ao Estado Democrático: o primeiro desses movimentos foi o que muitos denominam de Revolução Inglesa, fortemente influenciada por LOCKE e que teve sua expressão mais significativa no Bill of Rights, de 1689; o segundo foi a Revolução Americana, cujos princípios foram expressos na Declaração de Independência das treze colônias americanas, em 1776; e o terceiro foi a Revolução Francesa, que teve sobre os demais a virtude de dar universalidade aos seus princípios, os quais foram expressos na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789...".
3. SLAIBI FILHO, Nagib. Anotações à Constituição de 1988: aspectos fundamentais. Rio de Janeiro: Forense, 1993. p. 114.
4. Artigo 1º, caput, da Constituição Federal de 1988.
5. BARILE, Paolo. Diritti dell’uomo e liberta fondamentali. Bolonha: Il Molino, 1984. p. 105. In: MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 17.
6. MONTESQUIEU, De L’Esprit des Lois. In: DALLARI, Dalmo de Abreu, op. cit.. p. 219.
7. "(...) os poderes executivo e legislativo do Estado deverão ser separados e distintos do judiciário".
8. "Toda sociedade na qual a garantia dos direitos não está assegurada, nem a separação dos poderes determinada, não tem Constituição".
9. Op. cit. p. 106.
10. Op. cit. p. 108.
11. Op. cit. p. 372.
12. "Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder".
13. Ob. cit. p. 422.
14. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 477.
15. A Lei ordinária federal nº 9.784/1999 regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
16. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2003.
17. CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; DINAMARCO, Cândido Rangel; GRINOVER, Ada Pellegrini. Teoria Geral do Processo. 21ª ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 43.
18. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. atual. São Paulo: Atlas, 2004. p. 530.
19. Di Pietro (op. cit. p. 530) esclarece que "o procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo".
20. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 25ª ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 47.
21. MARINS, James. Direito Processual Tributário Brasileiro: administrativo e judicial. 4ª ed. São Paulo: Dialética, 2005. p. 162.
22. Op. cit. p. 433.
23. "Art. 103 A demissão somente será aplicada ao funcionário:

II - estável, na hipótese do número anterior, ou mediante processo administrativo, em que se lhe tenha assegurado ampla defesa (g/n)".

24. "Art. 138 O Ministério Público Federal tem por Chefe o Procurador-Geral da República, o qual será nomeado pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos Indicados no art. 113, § 1º.

§ 1º - Os membros do Ministério Público da União, do Distrito Federal e dos Territórios ingressarão nos cargos iniciais de carreira, mediante concurso público de provas e títulos. Após dois anos de exercício, não poderão ser demitidos senão por sentença judiciária, ou em virtude de processo administrativo em que se lhes faculte ampla defesa; nem removidos, a não ser mediante representação do Procurador-Geral, com fundamento em conveniência do serviço (g/n)".

25. "Art. 151 Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:

III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo".

26. "Art. 156 Extinguem o crédito tributário:

IX - a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na órbita administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória".

27. Vide a transcrição feita na página 16.
28. "Art.33 Da decisão caberá recurso voluntário, total ou parcial, com efeito suspensivo, dentro dos trinta dias seguintes à ciência da decisão".
29. "Art 27. As infrações mencionadas nos artigos 23, 24 e 26 serão apuradas através de processo fiscal, cuja peça inicial será o auto de infração acompanhado de termo de apreensão, e, se for o caso, de termo de guarda".
30. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13ª ed. ver. atual. São Paulo: Saraiva, 2000.
31. Op. cit. p. 136.
32. "Art. 113 A obrigação tributária é principal ou acessória.

(omissis)

§ 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária".

33. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
34. Op. cit. p. 427-430.
35. Op. cit. p. 427-428.
36. "Art.10 O auto de infração será lavrado por servidor competente, no local da verificação da falta, e conterá obrigatoriamente:

V - a determinação da exigência e a intimação para cumpri-la ou impugná-la no prazo de trinta dias".

37. "Art.11. A notificação de lançamento será expedida pelo órgão que administra o tributo e conterá obrigatoriamente:
38. II - o valor do crédito tributário e o prazo para recolhimento ou impugnação".
39. "Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

I - o pagamento".

40. Op. cit. p. 437.
41. Ementa da Instrução Normativa SRF n.º 126/1998.
42. Nesse sentido, vide RESP 911489/SP – Publicado em 10/04/2007, em que ficou consignado: "Em se tratando de tributos lançados por homologação, ocorrendo a declaração do contribuinte e na falta de pagamento integral da exação no vencimento, mostra-se incabível aguardar o decurso do prazo decadencial para o lançamento. A declaração elide a necessidade da constituição formal do débito pelo Fisco, podendo este ser imediatamente inscrito em dívida ativa, tornando-se exigível, independentemente de qualquer procedimento administrativo ou de notificação ao contribuinte (g/n)".
43. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 21ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Malheiros, 2005.
44. "[...] a segurança jurídica é um princípio do Estado de direito, consistente na estabilidade da ordem jurídica constitucional, com a finalidade de refletir nas relações intersubjetivas e o sentimento de previsibilidade quanto aos efeitos jurídicos futuros e pretéritos da regulação das condutas sociais". SORMANI, Alexandre. Coisa Julgada: a exegese do inciso XXXVI do artigo 5º da Constituição. Revista Consultor Jurídico, junho 2003. In: BRANDÃO, Fabrício dos Reis. Coisa Julgada. São Paulo: MP Editora, 2005.
45. Op. cit.
46. "Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão".

47. "Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:

X – as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros".

48. Op. cit. p. 176.
49. Op. cit. p. 188/189.
50. Op. cit. p. 93.
51. Garantia prevista no art. 5º, XXXIV, a, do texto Constitucional brasileiro de 1988, abaixo transcrito:

"Art. 5º. (omissis)

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a)o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder".

52. "Art. 24.  É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte".
53. "Art. 5º. (omissis)

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".

54. Op. cit. p. 147.
55. "Art. 174 A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva (g/n)".
56. Nesse sentido, vide acórdão 101-95573 – 1º Conselho de Contribuinte – 1ª Câmara: LANÇAMENTO ANULADO POR VÍCIO FORMAL. REFAZIMENTO. DECADÊNCIA- O prazo para refazer o lançamento anulado por vício formal é de cinco anos, contados da decisão anulatória, independentemente da data em que foi iniciado o procedimento fiscal objeto da declaração de nulidade.
57. "Art. 5º (omissis)

XXXV - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada".

58. CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. Vol. I. 13ª ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2005.
59. É o caso de formação de coisa julgada formal, quando o mérito da causa não é resolvido. Tal circunstância impede, simplesmente, a reabertura de discussão acerca do objeto da lide no processo extinto.
60. Esta situação configura a formação de coisa julgada material. Nesse caso há resolução de mérito, sendo vedada a análise da mesma matéria no mesmo processo, ou em outra ação. Por isso dizer-se que produz efeitos para fora do processo.
61. CAL, Arianne Brito Rodrigues. A coisa julgada administrativa como limite à invalidação do ato administrativo. Monografia apresentada à disciplina Direito Administrativo II, no curso de Doutorado em Direito Administrativo na PUC/SP. São Paulo: original da autora, 2006.
62. Art. 6º, §3º da Lei de Introdução ao Código Civil.
63. TEMER, Michel. Elementos do Direito Constitucional. 16ª ed. São Paulo: Malheiros 2000. In: MUSSOLINI JUNIOR, Luiz Fernando. Processo Administrativo Tributário: Das decisões terminativas contrárias à Fazenda Pública. São Paulo: Manole, 2004. p. 54.
64. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999. In: MUSSOLINI JUNIOR, Luiz Fernando. Processo Administrativo Tributário: das decisões terminativas contrárias à Fazenda Pública. São Paulo: Manole, 2004. p. 54/55.
65. Órgão responsável pelo julgamento em primeira instância do processo administrativo tributário.
66. Órgão responsável pelo julgamento em segunda instância do processo administrativo tributário.
67. Órgão responsável pelo julgamento do processo administrativo tributário em instância especial.
68. MACHADO, Hugo de Brito. Algumas questões do processo administrativo tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 157/158.
69. FERNANDES, Edison Carlos. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 496.
70. COELHO, Sacha Calmon Navarro. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 192.
71. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
72. "Art. 142 Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível".
73. RODRIGUES, Marilene Talarico Matins. Processo Administrativo Tributário e a impossibilidade de anulação da decisão administrativa de mérito"coisa julgada" pelo Poder Judiciário. In: ELALI, André, MARTINS; Ives Gandra da Silva; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coords.). Coisa Julgada Tributária. São Paulo: MP Editora, 2005. p. 330/331.
74. MARAFON, Plínio José. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 282.
75. Op. cit. p. 78.
76. MIRETTI, Luiz Antônio Caldeira. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 631.
77. OLIVEIRA, Ricardo Mariz de. Processo Administrativo Tributário. . In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 217.
78. Op. cit. p. 157.
79. "Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:".
80. Op. cit. p. 68.
81. MOTTA FILHO, Marcelo Martins. Processo Administrativo Tributário. . In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 648.
82. MELO, José Eduardo Soares de. Processo Administrativo Tributário. . In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 308.
83. Op. cit. p. 332.
84. Op. cit. p. 80.
85. Op. cit.
86. SORRENTINO, Thiago Buschinelli. Decisão final do processo administrativo e sua revisão pelo Poder Judiciário. In: PAULA JUNIOR, Aldo de; SALOMÃO, Marcelo Viana (Orgs.). Processo administrativo tributário: federal e estadual. São Paulo: MP Editora, 2005. p. 471.
87. Op. cit. p. 472.
88. COSTA, Antônio José da. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 271.
89. ICHIHARA, Yoshiaki. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 358/359.
90. AKSELRAD, Moisés. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 422/423.
91. SCAFF, Fernando Facury. Processo tributário e Estado Democrático de Direito. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 551.
92. PONTES, Helenilson Cunha. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 615.
93. DELGADO, José Augusto. Reflexões sobre o processo administrativo tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 114/115.
94. Dentre eles: SEIXAS FILHO, Aurélio Pitanga. Controle Administrativo da legalidade do lançamento tributário. In: ELALI, André; MARTINS, Ives Gandra da Silva; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coord.). Coisa Julgada Tributária. São Paulo: MP Editora, 2005. E: SARAIVA FILHO, Oswaldo Othon de Pontes. Processo Administrativo Tributário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Processo Administrativo tributário. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
95. Voto Preliminar: "Senhor Presidente, tenho uma dúvida, tão-só no que tange a esta argumentação, em duas súmulas do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a administração pode rever seus próprios atos , quando eivados de vícios que os tornem nulos ou podem revogá-los. Em matéria de administração fiscal, as decisões da administração fazendária, através de seus diversos órgãos do conselho administrativo e especificamente do Conselho de Contribuintes, quando sejam favoráveis ao contribuinte, têm força preclusiva, e creio que fora esse o entendimento do juiz.

Sob o aspecto da preclusão administrativa, se a questão ficasse tão-só no nível de administração, eu concordaria com o douto Juízo a quo, mas, em se tratando de discussão judicial, em face do princípio da inafastabilidade da jurisdição, creio que a União, através da sua representação judicial, poderá rediscutir esse posicionamento administrativo.

Portanto, peço vênia à eminente Sra. Juíza-Relatora para não acompanhar esse entendimento".