"... o trabalho afasta de nós três grandes males: o tédio, o vício e a necessidade"
Voltaire
SUMÁRIO: Introdução. Capítulo 1 – Crédito de carbono: (1.1.) Definição; (1.2.) Histórico – Acordos Internacionais; (1.3.) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL; (1.4.) Aspectos econômicos dos créditos.. Capítulo 2 – Incentivos: (2.1.) Definição; (2.2.) Aplicação no Direito; (2.3.) Créditos de carbono como incentivo.. Capítulo 3 – Direito Internacional Ambiental: (3.1.) Fontes do Direito Internacional; (3.2.) Tratados internacionais; (3.3.) Cumprimento dos tratados internacionais; (3.4.) Sanções; (3.5.) Incentivos ao cumprimento dos tratados e a nova engenharia nomativa.. Conclusão
INTRODUÇÃO
O homem, no auge de sua complexidade, torna suas atividades cada vez mais poluentes e agressivas ao meio ambiente, ao mesmo tempo em que almeja uma melhor qualidade de vida às gerações futuras. Estudos do Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC demonstram que o grande responsável pela mudança do clima é o homem, principalmente no que tange às emissões de dióxido de carbono (CO2), oriundas, em grande parte, da queima de combustíveis fósseis e das queimadas.
A cada ano que se passa, são mais graves as alterações climáticas resultantes do superaquecimento, tais como: derretimento das calotas polares, elevação do nível do mar, desregulação dos regimes de chuvas e ventos, desertificação, aumento de furacões etc. Tal fato se deve à concentração dos chamados gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera, formando algo como uma película que impossibilita a reflexão da irradiação, transformando o planeta em uma espécie de "estufa".
Segundo estudos científicos [01], essa concentração, desde a Revolução Industrial do século XVIII, tem aumentado seu nível de forma exponencial, em grande parte por conta do modelo de desenvolvimento econômico adotado pela maioria dos países, baseado na queima de combustíveis fósseis, como petróleo e carvão mineral. Soma-se a isso o crescente processo de desmatamento das florestas por todo o mundo.
Aos poucos, as alterações do clima – principalmente o aquecimento global – passaram a ocupar as principais agendas de discussão, tendo em vista o caráter globalizante do efeito estufa. O sistema climático está sendo afetado de forma imprevisível e as consequências para o meio ambiente e para a sociedade como um todo podem ser catastróficas.
Por conseguinte, passou-se a estudar medidas capazes de mitigar a mudança perigosa do clima. Foram desenvolvidas normas técnicas, políticas e jurídicas, de ampla afetação na esfera internacional. Ao de logo, cumpre destacar os acordos internacionais de escopo júridico-ambiental, a exemplo da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima ("Convenção do Clima").
No entanto, mister se faz registrar que as preocupações e discussões sobre o clima da Terra não são tão recentes. Como afirma Monica Damasceno [02], "em 1873, já existia uma organização mundial denominada Organização Internacional de Meteorologia (WMO), com o intuito de discutir questões relacionadas ao clima, a qual em 1950 já contava com 187 Estados membros".
Mesmo assim, foi somente em 1992, quando da realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro, que o ordenamento jurídico internacional encontrou medidas que pudessem, de modo efetivo, trazer soluções para a problemática suscitada. No bojo dos acordos internacionais firmados, cita-se a já mencionada Convenção do Clima que, além de consagrar princípios importantes como o da "responsabilidade comum, porém diferenciada", selou o desenvolvimento sustentável como uma das principais metas a serem alcançadas pelas Partes signatárias.
A Convenção do Clima, por meio de seu Protocolo de Quioto, prevê o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) como um dos instrumentos para o cumprimento das reduções de emissões de GEE, gerando créditos de carbono. Dessa forma, valendo-se dos denominados projetos de MDL, países listados no Anexo I daquela Convenção poderão ter suas emissões reduzidas ou mesmo comercializar os créditos de carbono gerados no território dos países não-Anexo I.
Com isso, serão transferidos recursos e tecnologia dos países mais desenvolvidos (Anexo I) para os menos desenvolvidos (não-Anexo I) e, após decorrido todo o ciclo do projeto de MDL e certificadas as reduções de emissões de gases (RCEs), poderá ser feita a comercialização dos créditos, possibilitando também o fluxo financeiro entre as partes envolvidas. Neste raciocício, seria possível dizer que os créditos de carbono podem ser entendidos como incentivo criado no âmbito da Convenção do Clima para o cumprimento das metas de reduções dos países signatários.
Nesse aspecto, vale salientar que os tratados internacionais, uma das principais fontes do Direito Internacional, nem sempre são integralmente cumpridos pelos Estados signatários. Por vezes, mesmo que haja previsão de sanção, os países descumprem o acordo.
É ainda válido suscitar, quanto ao cumprimento dos acordos internacionais, o cárater de cogência que eles podem assumir. O ordenamento jurídico internacional reconhece duas formas genéricas: soft law e hard law. Pelas primeiras, como nos ensinou o Professor Guido Fernando da Silva Soares [03], os Estados passam a ter uma obrigação moral ("obrigações imperfeitas", mas com certa normatividade), decorrente da diplomacia multilateral. A hard law, pelo contrário, seria a norma oriunda de fontes clássicas do Direito Internacional, sempre acompanhada de sanção.
Ora, cogentes ou não, criando hard law ou soft law, os acordos internacionais devem ser respeitados pelas Partes signatárias. Para tanto, valiosa é a discussão quanto à efetividade da criação de incentivos no próprio "corpo" das Convenções. Os tratados internacionais, criando incentivos, solucionariam a problemática da cogência das normas, já que os países seriam incentivados a cumprí-los. A sanção negativa seria substituída pela sanção positiva, mais eficiente.
Isto posto, passaremos a uma exposição pormenorizada de cada um dos temas envolvidos neste trabalho, na forma como se segue.
CAPÍTULO 1 – CRÉDITO DE CARBONO
Não é exagero afirmar que o termo "crédito de carbono" é notícia obrigatória nos principais veículos de informação do Brasil e – por que não – do mundo. Acompanhado de previsões preocupantes sobre o futuro do globo frente ao aquecimento global, o instrumento surge como uma das principais alternativas para o alcance do desenvolvimento sustentável ou, pelo menos, das reduções de emissões de gases de efeito estufa. No entanto, ainda são escassos os estudos sobre a viabilidade política, econômica e jurídica deste instrumento. São ainda mais raros os estudos acadêmicos sobre o tema, de forma que chega a ser hercúlea a busca pela definição do que vem a ser crédito de carbono.
De uma forma genérica e abrangente, crédito de carbono faz referência ao direito advindo das reduções de emissões de gases de efeito estufa. As reduções de emissões, quando certificadas, tornam-se créditos de carbono. No entanto, para os efeitos do presente estudo, o referido termo designará a Redução Certificada de Emissão (RCE), no âmbito do que define a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e o seu Protocolo de Quioto.
Frise-se que não é sem propósito a preocupação em delimitar o significado de crédito de carbono, já que existem diversos mecanismos – oriundos ou não do Protocolo de Quioto – de redução de emissões de GEE. Note-se, portanto, que o uso do termo de forma genérica não está preso às regras do Protocolo de Quioto. Nesse sentido, considerando nossa preocupação em tratar corretamente os créditos de carbono como Reduções Certificadas de Emissões, destacamos o art. 12.5 [04] do Protocolo de Quioto, quando se mencionam as RCEs, in verbis:
5. As reduções de emissões resultantes de cada atividade de projeto devem ser certificadas por entidades operacionais a serem designadas pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, com base em:
(a) Participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida;
(b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da mudança do clima, e
(c) Reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da atividade certificada de projeto.
Portanto, há critérios para a certificação das reduções de emissões no âmbito do Protocolo de Quioto. E, sendo assim, desde que cumpridos os critérios, as entidades operacionais poderão criar certificados, que passarão a ser oficialmente designados como Reduções Certificadas de Emissões (as RCEs, já mencionadas anteriormente).
As RCEs são contabilizadas por tonelada de dióxido de carbono equivalente (CO2). Cada tonelada de dióxido de carbono equivalente que não foi emitida para a atmosfera corresponderá a um crédito de carbono, ou melhor, uma RCE. Isto posto, no escopo de trazer a lume a melhor definição, apontamos o art. 2° do Projeto de Lei n° 594/07, apresentado pelo Deputado Carlos Souza, em trâmite perante a Câmara dos Deputados [05], que estabelece:
Art. 2º A RCE constitui uma unidade padrão de redução de emissão de gases de efeito estufa, correspondente a uma tonelada métrica de dióxido de carbono (CO2) equivalente, calculada de acordo com o Potencial de Aquecimento Global, definido na Decisão nº 2 da Conferência das Partes nº 3 (COP-3) ou conforme revisado subseqüentemente, de acordo com o art. 5º do Protocolo de Quioto, aprovado por meio do Decreto Legislativo nº 144, de 20 de junho de 2002 (destacado).
O próprio Conselho Executivo da Convenção do Clima traz sua definição oficial [06], nos seguintes termos:
A certified emission reduction or CER is a unit issued pursuant to Article 12 and requirements there under, as well as the relevant provisions in the CDM modalities and procedures, and is equal to one metric tonne of carbon dioxide equivalent, calculated using global warming potentials defined by decision 2/CP.3 or as subsequently revised in accordance with Article 5 of the Kyoto Protocol (destacado).
Nota-se, das definições trazidas, que o conceito de crédito de carbono está intimamente ligado aos aspectos técnico-científicos das reduções de emissões de GEE. Bem por isso, não poderemos nos furtar de discutir e tratar tais aspectos. Nada obstante, este trabalho não ficará restrito a tal tecnicidade, ousando tratar de outros aspectos nos quais estão inseridos os créditos de carbono.
A título de elucidação, oferecemos nossa particular definição, a qual busca considerar toda as esferas temáticas nas quais estão inseridos os créditos de carbono: crédito de carbono, nos termos do Protocolo de Quioto, considerado como Redução Certificada de Emissão (RCE), é a unidade padrão de redução de emissão de gases de efeito estufa (GEE), a qual corresponde a uma tonelada métrica de dióxido de carbono (CO2) equivalente, comercializável de acordo com as regras internacionais e nacionais de cada Parte, no escopo comum de reduzir e estabilizar as emissões de GEE em níveis tais que garantam a sadia qualidade de vida das gerações futuras.
Passaremos, adiante, a considerar cada ideia que se fez presente em nossa definição, em prol de uma clara compreensão do que aqui se propõe.
Primeiramente, cumpre-nos reforçar que o termo crédito de carbono, neste trabalho, foi restrito ao campo único do Protocolo de Quioto. Portanto, como dito no início deste capítulo, não utilizaremos o termo genérico, pelo qual se faz referência ao direito advindo de toda redução de emissão de GEE. O termo crédito de carbono referir-se-á à Redução Certificada de Emissão (RCE), unidade padrão de redução de emissão de GEE, que é oriunda da certificação das reduções de emissões por projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (tema a ser tratado no item 1.3 deste Capítulo). Cada RCE corresponde a uma tonelada métrica de dióxido de carbono (CO2) equivalente.
Abra-se um parênteses para esclarecer que se diz dióxido de carbono equivalente porque as moléculas de GEE são de diferentes tipos de gases (dióxido de carbono – CO2, metano – CH4, óxido nitroso – NO2 etc.), cada qual com seu Potencial de Aquecimento Global (Global Warming Potential-GWP). "O GWP de cada gás significa quanto mais (ou quanto menos) um gás aumenta o efeito estufa em 100 anos comparada com a mesma quantidade de CO2 emitida ao mesmo tempo. A molécula de dióxido de carbono tem valor definido como 1 neste índice" [07].
Com isso, faz-se o cálculo baseado no Potencial de Aquecimento Global de cada molécula e, da soma de todas elas, delimita-se a emissão – ou redução – total em dióxido de carbono equivalente.
Pois bem. Ainda no que tange às RCEs, destaque-se que é possível sua comercialização, seguindo as regras internacionais e nacionais de cada Parte signatária do Protocolo de Quioto. No entanto, para que sejam normalmente comercializáveis, os créditos devem ter sua natureza jurídica definida. Neste aspecto, peca o governo brasileiro, por ainda não ter logrado alcançar uma definição satisfatória para o instrumento.
Mais uma vez, faz-se menção ao Projeto de Lei n° 594/07, pelo qual tentou-se equiparar a RCE a valor mobiliário, nos termos do art. 1°, in verbis:
Art. 1º Esta lei equipara a Redução Certificada de Emissão (RCE) a valor mobiliário, para os fins que determina a Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976.
Com isso, a comercialização dos créditos de carbono em território nacional se daria em bolsas de valores, sob a égide da Comissão de Valores Imobiliários – CVM, respeitante ao que dispõe a Lei 6385/76.
Em continuidade, como trazido em nossa definição, não deixemos de considerar que o crédito de carbono está no bojo das preocupapões de reduzir e estabilizar as emissões de GEE. Neste viés, dispõe o art. 3°, parágrafo 1°, do Protocolo de Quioto [08]:
1. As Partes incluídas no Anexo I devem, individual ou conjuntamente, assegurar que suas emissões antrópicas agregadas, expressas em dióxido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A não excedam suas quantidades atribuídas, calculadas em conformidade com seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões descritos no Anexo B e de acordo com as disposições deste Artigo, com vistas a reduzir suas emissões totais desses gases em pelo menos 5 por cento abaixo dos níveis de 1990 no período de compromisso de 2008 a 2012 (destacado).
Esse é, por certo, o grande escopo dos tratados internacionais sobre mudança do clima, qual seja, alcançar a estabilização das concentrações dos GEE em níveis que não comprometam o sistema climático.
Um último, mas não menos importante, aspecto que deve ser tratado quanto aos créditos de carbono, de acordo com a definição que trouxemos, é a busca pelo desenvolvimento sustentável que, nos termos do art. 12.2 do Protocolo de Quioto (analisado no item 1.3 deste Capítulo), é um dos objetivos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
Em paralelo, registre-se que o desenvolvimento sustentável, à maneira como fora apresentado no Relatório Brundtland, é aquele que satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades. Nestes termos, os créditos de carbono estão intimamente ligados à preocupação comum de garantir sadia qualidade de vida às gerações vindouras.
1.2.HISTÓRICO – ACORDOS INTERNACIONAIS
Como já ressaltado, as preocupações e discussões sobre o clima da Terra não são recentes. Em 1873, já existia uma organização mundial denominada Organização Internacional de Meteorologia (WMO), que tinha o intuito de discutir questões relacionadas ao clima, contando em 1950 com 187 Estados membros [09].
Em 1972, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano sela o primeiro encontro, sob a égide da ONU e de grande abrangência internacional, a discutir questões de meio ambiente. Nesta oportunidade, segundo o Professor Guido Soares [10], os países, reunidos na Suécia, discutiram (i) a Declaração de Estocolmo (Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano), no qual são apontados os famosos 26 Princípios; (ii) o Plano de Ação para o Meio Ambiente, na forma de recomendações; (iii) uma resolução sobre aspectos financeiros e organizacionais no âmbito da ONU e (iv) uma resolução que instituía o Programa das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente – PNUMA (United Nations Environment Programme – UNEP).
Anos depois, em 1988, foi criado o Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC, formado por autoridades científicas de todo o mundo. No Painel, os cientistas avaliam os resultados de milhares de pesquisas realizadas pelas principais universidades, publicando, em seus Relatórios, as certezas que puderam extrair. Não há erro, portanto, na afirmação de que o IPCC representa a maior instituição científica do mundo sobre aquecimento global.
E foi justamente por recomendação do IPCC que, em 1990, a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas – ONU iniciou suas negociações para a adoção do que futuramente seria denominado Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Assim, reconhecida a existência do problema, o próximo passo foi firmar compromissos internacionais para a estabilização da concentração do gases em níveis que não prejudicassem o sistema climático.
O resultado disso foi a realização, em 1992, da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro. O encontro marcou os 20 anos do início das discussões ambientais internacionais (iniciadas na Conferência de Estocolmo) e ficou também conhecido como ECO-92.
Em uma de suas brilhantes observações, Guido Soares ressalta a evolução ocorrida nesses 20 anos que separaram as Conferências de Estocolmo e do Rio de Janeiro, como se observa no trecho a seguir transcrito [11]:
"Num evidente clima de urgência de uma regulamentação enérgica sobre o meio ambiente mundial, fortemente motivado pelos graves acidentes que causavam verdadeira comoção pública na maioria dos Estados, além da pressão da opinião pública sobre as diplomaciais dos Estados, aliada aos resultados alarmantes de cientistas sobre a situação de desequilíbrio no meio ambiente, a maioria dos países, na AG da ONU, resolveu convocar uma grande conferência internacional para discutiur a questão da preservação do meio ambiente, mas sem perder a dimensão que os países em desenvolvimento insistiam em discutir, conjuntamente: a questão do desenvolvimento e das disparidades de níveis econômicos existentes entre os Estados. A temática da implantação de uma "nova ordem econômica internacional" não poderia fazer falta nas discussões daquele período, tendo em vista que ela era o tema mais importante de qualquer reunião sob a égide da ONU. As próprias denominações das conferências internacionais de 1972 e 1992 revelam enfoques distintos e, sobretudo, temáticas difefentes; em Estocolmo, em 1972, tinha sido Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano e, em 1992, no Rio de Janeiro, a denominação oficial da ECO-92 foi Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento."
Nesse sentido, destacamos um outro ponto, frequentemente suscitado quando se discute a evolução das discussões ambientais em nível internacional. Trata-se do deslocamento, nas grandes discussões políticas e diplomáticas, do eixo Leste-Oeste (países capitalistas versus países socialistas), para o eixo Norte-Sul (países industrializados versus países em desenvolvimento). A queda do muro de Berlim pôs fim à confrontação entre Leste e Oeste e acompanhou o esfacelamento da antiga União das Repúblicas Socialistas Soviéticas – URSS, deslocando a atenção dos Estados na citada disparidade Norte-Sul e nas questões da pobreza mundial.
Consideradas tais mudanças no cenário jurídico-político internacinal, passemos a tratar com mais afinco as especificidades da Convenção do Clima. Aberto para assinatura durante a ECO-92, o tratado internacional (no inglês, United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC) reconheceu a mudança do clima como uma preocupação comum da humanidade. As Partes signatárias comprometeram-se a elaborar uma estratégia global objetivando alcançar a estabilização das concentrações dos GEE em níveis que não comprometessem o sistema climático, na preocupação de garantir uma sadia qualidade de vida para as gerações vindouras. A Convenção entrou em vigor, em âmbito internacional, em 21 de março de 1994, com 182 países signatários.
O Brasil foi o primeiro país que assinou o tratado, tendo o feito em 4 de junho de 1992. Em âmbito interno, tem-se a aprovação do texto da Convenção por meio do Decreto Legislativo n° 01, de 03 de fevereiro de 1994. Ato contínuo, foi editado o Decreto n° 2.652, de 1° de Julho de 1998, que promulgou a Convenção.
Como não poderia ser diferente, o acordo internacional impõe uma meta, que deverá ser seguida por todos as Partes que ratificaram o acordo. Em paralelo, é oferecida uma série de princípios jurídicos gerais que, somados aos princípios domésticos de cada Estado Parte, possibilitam a eficácia jurídica do tratado. Para melhor compreensão, transcrevemos o artigo 2°, no qual é definico o objetivo final da Convenção [12]:
Art. 2. O objetivo final desta Convenção e de quaisquer instrumentos jurídicos com ela relacionados que adote a Conferência das Partes é o de alcançar, em conformidade com as disposições pertinentes desta Convenção, a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático. Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável.
Este objetivo final deve ser sempre lembrado, de forma que não haja distanciamento entre a conduta tomada pelas Partes e o acordo inicial firmado na ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Tal fato, entretanto, não impede que a Convenção – ou mesmo os acordos internacionais correlatos – traga outros objetivos "menores". Podem ser citados, a título de exemplificação, os objetivos de desenvolvimento sustentável, garantia do direito à sadia qualidade de vida à gerações futuras, transferência de tecnologia etc.
Estes objetivos, por vezes, fazem-se presente na gama dos princípios, constantemente citados e destacados no texto da Convenção do Clima. Por sua vez, os princípios representam pontos básicos pelos quais qualquer ação de luta contra a mudança do clima deve ser iniciada. Daí, a importância de evidenciá-los, sejam eles oriundos do sistema jurídico internacional ou do doméstico.
São alguns dos princípios jurídicos suscitados no texto da Convenção do Clima: princípio da precaução; princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada; princípio da informação e princípio do desenvolvimento sustentável.
Em continuidade, apontamos o artigo 7° da Convenção, em que se cria a Conferência das Partes (Conference of the Parties – COP), órgão supremo encarregado do exame da implementação da própria Convenção e dos instrumentos jurídicos adotados, além de ser responsável pelas decisões necessárias para tal finalidade. As decisões da Conferência das Partes, tomadas em suas reuniões periódicas, permitem a obtenção do consenso entre as Partes, a fim de ajustar a Convenção do Clima à dinamicidade do conhecimento científico-tecnológico e às novas condições políticas que porventura surgirem no decorrer do tempo. Com isso, fica também possibilitada a continuidade do processo normativo e a eficácia das determinações.
É sabido que na 3ª reunião da Conferência das Partes, ocorrida em 1997, foi adotado o Protocolo de Quioto. Os países, reunidos na cidade japonesa de Quioto (no inglês, Kyoto), assinaram o acordo na expectativa de mitigar a mudança perigosa do clima, criando a obrigação comum de uma redução global de 5% das emissões de GEE.
Tomando por base os índices de emissão registrados em 1990, o Protocolo estabelece, como dito, uma meta de redução global de 5%, a ser cumprida no período de compromisso de 2008 a 2012 por cada país desenvolvido (tais países foram listados no denominado Anexo I do Protocolo de Quioto). Ressalte-se que esta meta de redução foi estipulada apenas para os países desenvolvidos e para aqueles "em transição" para a economia de mercado. Essa diferenciação entre os países consagra o princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada [13], que leva em consideração as diferenças econômicas, históricas, políticas e sociais.
Ressalte-se, na oportunidade, a principal contribuição do Protocolo, qual seja, a mudança da estratégia utilizada para garantir o cumprimento do tratado internacional. O sistema baseado na punição – a exemplo do que ocorre nos tratados assinados no âmbito da Organização Mundial de Comércio - OMC – é substituído por um sistema de benefícios e incentivos. Trata-se de uma tentativa de remediar o problema da eficácia no âmbito internacional, promovendo-se o cumprimento das obrigações internacionais pela via do reforço positivo em detrimento da punição.
1.3.MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO - MDL
O Protocolo de Quioto, na esteira da nova estratégia para o maior cumprimento dos tratados internacionais, previu, em seu art. 12, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Este mecanismo se tornaria o principal instrumento jurídico pelo qual os países em desenvolvimento se valeriam para reduzir suas emissões de GEE e, após a certificação das reduções, comercializar os créditos de carbono gerados.
De acordo com dados oficiais, já foram registrados mais de 1.000 projetos de MDL, dos quais 27 são de países africanos, 371 de países latinos e 740 são de países da Ásia e do Pacífico. Merece destaque a participação de países como Índia (356 projetos), China (256 projetos), Brasil (144 projetos) e México (106 projetos), que têm os maiores números de projetos de MDL registrados [14].
Feitas estas considerações, passamos a uma análise pormenorizada do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Primeiramente, da forma como feito no art. 12.2 do Protocolo de Quioto, destacamos que "o objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir as Partes não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e contribuam para o objetivo final da Convenção [do Clima], e assistir às Partes incluídas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões".
Daí se infere que o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo atinge 2 objetivos, simultaneamente: (i) auxiliar os países em desenvolvimento (países não-Anexo I) para que atinjam o desenvolvimento sustentável e para que contribuam para a estabilização das emissões de GEE em níveis que não comprometam o sistema climático; e (ii) auxiliar os países do Anexo I a reduzirem suas emissões até limite previsto no Anexo B do Protocolo de Quioto, de forma que seja possível a redução e estabilização das emissões de GEE.
Nesse sentido, para que os objetivos sejam alcançados, alguns requisitos devem ser atendidos. Tais requisitos advêm do artigo 12.5 do Protocolo de Quioto e passaram a ser denominados critérios de elegibilidade. São eles: "(a) Participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida; (b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação do clima; e (c) Reduções de emissões que sejam adicionais às que ocorreriam na ausência da atividade certificada de projeto".
Tais critérios são dignos de consideração, pois seu descumprimento "afetará a geração de créditos de carbono, prejudicará o retorno financeiro dos participantes do projeto e não colaborará com a melhoria da qualidade ambiental global", como afirma Bruno Kerlakian Sabbag [15].
No que tange ao primeiro critério de elegibilidade, exige-se voluntariedade dos participantes, ou seja, participação voluntária aprovada de cada Parte envolvida. Esta voluntariedade, objeto de constantes erros de interpretação, refere-se ao direito de autodeterminação dos povos e à soberania dos Estados. Bem por isso – e pelos princípios de direito internacional – não poderá um país desenvolvido exigir de um país em desenvolvimento a implementação de um projeto de MDL. O mesmo raciocínio é valido em sentido contrário, ou seja, não poderá o país em desenvolvimento exigir dos países desenvolvidos a implementação de projetos de MDL.
Todavia, não é raro dizer-se que a voluntariedade está ligada à inexistência de normas jurídicas que obriguem a redução de emissões de GEE. Neste raciocínio, países em que a legislação ambiental é avançada seriam necessariamente prejudicados, pois estariam impossibilitados de implementar projetos de MDL, caso houvesse previsão legal exigindo redução de emissões. Por óbvio, este entendimento não deve prosperar, já que a voluntariedade está voltada à comunidade internacional como um todo, representando a intenção voluntária do Estado de se submeter aos requisitos do Protocolo de Quioto para a estabilização das emissões de GEE em níveis que não comprometam o sistema climático.
Em continuidade à análise dos critérios de elegibilidade dos projetos de MDL, passemos a considerar a exigência de benefícos reais, mensuráveis e de longo prazo. Essa matéria foi minuciosamente tratada na Decisão n° 17 da Sétima Conferência das Partes (Decisão 17/CP.7), pela qual se estabeleceu que os benefícios serão reais quando respeitarem a adicionalidade, sendo as emissões inferiores ao limite da linha de base. No mesmo sentido, serão mensuráveis os benefícios quando o projeto respeitar as metodologias aprovadas (metodologias de linha de base e de monitoramento). E, por fim, os benefícios serão sempre de longo prazo, nos termos da Decisão 17/CP.7, quando se optar por qualquer um dos tipos de período de obtenção de créditos de carbono: (i) 7 anos, com duas possibilidades de renovação, ou (ii) 10 anos, sem possibilidade de renovação.
Por fim, em relação ao terceiro critério de elegibilidade, exige-se que as reduções de emissões sejam adicionais às que ocorreriam na ausência da atividade certificada de projeto. Em outras palavras, exige-se adicionalidade em relação à linha de base observada.
Afirma Bruno Kerlakian Sabbag que "muito embora em teoria os conceitos de adicionalidade e linha de base (também denominada de cenário de referência) sejam simples, a sua comprovação tem-se mostrado, na prática, um desafio ao MDL" [16].
O mesmo autor salienta que " um projeto de MDL será adicional à medida que a sua implementação reduzir as emissões de gases de efeito estufa por certa fonte de emissão abaixo da linha de base. Outrossim, a linha de base deve ser calculada especificamente para cada projeto de MDL, utilizando uma metodologia de linha de base devidamente aprovada pelo Conselho Executivo do MDL, conforme arts. 37 a 52 do Anexo da Decisão 17/CP.7".
Trazemos, a fim de elucidação, as definições de adicionalidade e linha de base, apresentadas pelos arts. 43 e 44, respectivamente, da Decisão 17/CP.7, in verbis:
Art. 43. A atividade de projeto do MDL é adicional se reduzir as emissões antrópicas de gases de efeito estufa por fontes para níveis inferiores ao que teriam ocorrido na ausência da atividade registrada de MDL. (destacado)
Art. 44. A linha de base de uma atividade de projeto do MDL é o cenário que representa, de forma razoável, as emissões antrópicas de gases de efeito estufa por fontes que ocorreriam na ausência da atividade de projeto proposta. (destacado)
Neste diapasão, é valiosa uma observação quanto à problemática que se põe na relação entre a adicionalidade e a evolução do direito ambiental positivado. Tal problemática refere-se à possível incompatibilidade entre as restrições impostas às atividades poluidoras (e emissoras de GEE) e o alcance da adicionalidade nos projetos de MDL.
Para melhor compreensão, devemos considerar, primeiramente, que a evolução jurídico-ambiental impõe restrições cada vez mais significativas às atividades poluidoras. Daí, passa-se a afirmar que as normas jurídicas, em busca da garantia de um meio ambiente saudável, deverão impor limites às emissões de gases. Em decorrência disso, as empresas passarão a reduzir suas emissões, construindo um cenário de baixas emissões.
Ora, para fins de cálculo de adicionalidade, deve-se levar em consideração a linha de base que, como definido no art. 44 da Decisão 17/CP.7, representa as emissões de GEE na ausência de projetos de MDL. Bem por isso, em razão das exigências legais, a linha de base apresentaria um cenário de baixas emissões, fato que dificultaria as reduções adicionais (atendimento ao critério da adicionalidade).
Todavia, mesmo à luz do que se demonstra, não se deve olvidar que o objetivo maior da Convenção do Clima e do Protocolo de Quioto – tratados que possibilitaram a criação de todo o mecanismo jurídico de comércio de créditos de carbono – é a estabilização das emissões de GEE em níveis que não comprometam o sistema climático.
Além disso, vale lembrar que os tratados exigem das Partes a edição de normas com o objetivo de mitigar a mudança perigosa do clima. É o que se depreende, por exemplo, do art. 2.1 do Protocolo de Quioto, em que se prevê o dever de "implementar e/ou aprimorar políticas e medidas de acordo com suas circunstâncias nacionais". Cita-se, também, o artigo 2.3, o qual determina que as partes devem "empenhar-se em implementar políticas e medidas [...] de forma a minimizar efeitos adversos, incluindo os efeitos adversos da mudança do clima, os efeitos sobre o comércio internacional e os impactos sociais, ambientais e econômicos sobre outras Partes".
Pelo exposto, é notória a necessidade de concomitância entre a legislação de normas ambientais domésticas quanto à restrição das emissões de GEE e a redução das emissões em cumprimento aos termos dos tratados internacionais. Neste contexto, é de grande valia destacar a possibilidade trazida pelo art. 2.4 do Protocolo de Quioto [17], a seguir transcrito:
4. Caso a Conferência das Partes na qualidadede reunião das Partes deste Protocolo de Quioto considere proveitoso coordenar qualquer uma das políticas e medidas do parágrafo 1(a) acima, levando em conta as diferentes circustâncias nacionais e possíveis efeitos, deve considerar modos e meios de definir a coordenação de tais políticas e medidas.
Ou seja, além do Protocolo de Quioto exigir das Partes a criação de políticas e medidas nacionais – edição de normas ambientais, criação de padrões de emissão, fiscalização etc -, é prevista a possibilidade de sua coordenação por parte da Conferência das Partes.
Daí se infere que não deve haver prejuízo para a Parte que tenha evoluído em termos de edição de normas restritivas. Muito pelo contrário, existe a possibilidade de que tais normas sejam consideradas e coordenadas pela Conferência das Partes, na ideia de cooperação, e não de competição. Entendimento contrário prejudicaria os avanços das negociações internacionais de mitigação dos efeitos do aquecimento global e poderia colocar em risco o próprio futuro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, já que a tendência é a paulatina edição de leis de proteção ambiental cada vez mais rígidas.
É oportuno, como conlusão principal deste trabalho, destacar que os créditos de carbono – e, portanto, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – devem ser entendidos como um instrumento de incentivo do Direito Internacional Ambiental. Bem por isso, considerando que os créditos de carbono advêm dos projetos de MDL, que, por sua vez, devem respeitar os critérios de elegibilidade (adicionalidade, voluntariedade e benefícios mensuráveis), não deve prosperar o entendimento de que o cumprimento de exigências legais não é passível do prêmio previsto no Protocolo de Quioto, qual seja, a certificação das reduções de emissões de gases.
A aplicação da legislação ambiental doméstica, em regra, já dispõe de medidas coercitivas suficientes, as quais, muitas vezes, têm se mostrado ineficientes e insuficientes para garantir o cumprimento da legislação ambiental. Seria de considerável valor, em termos de ganhos para o meio ambiente, a possibilidade de elaboração de projetos de MDL nos casos em que já existe obrigação advinda de lei.
Em continuidade, feitas as observações quanto aos critérios de elegibilidade dos projetos de MDL, teceremos breves comentários sobre o ciclo pelo qual devem passar os projetos até a obtenção das Reduções Certificadas de Emissões – RCEs (créditos de carbono) e sua possível comercialização.
Ao todo, são 7 as etapas pelas quais deverá passar o projeto de MDL, quais sejam: (i) elaboração do Documento de Concepção do Projeto - DCP; (ii) Validação/Aprovação; (iii) emissão da Carta de Aprovação; (iv) Registro do projeto; (v) Monitoramento das atividades de redução; (vi) Verificação/Certificação; (vii) Emissão das RCEs.
Referidas etapas foram especificadas na Decisão 17/CP.7 e, não obstante seu aspecto essencialmente técnico, não nos dispensaremos de trazer breves comentários acerca de cada uma das etapas. Antes disso, vale registrar que os participantes do projeto de MDL poderão elaborar um Project Idea Note –PIN, objetivando criar interesse em terceiros e, com isso, adquirir investidores e parceiros no projeto. Trata-se de um documento apresentado em fase prévia aos ciclos do projeto de MDL, que deverá explicar os aspectos técnico-financeiros do projeto.
Isto posto, apresentado – ou não – o Project Idea Note, deverá ser elaborado o Documento de Concepção do Projeto - DCP. Este será, oficialmente, o primeiro passo do projeto de MDL, que deverá apresentar uma metodologia de linha de base e monitoramento previamente aprovada pelo Conselho Executivo do MDL. Além disso, deverá o DCP (i) fazer uma descrição geral da atividade do projeto – atividade esta que trará uma redução de emissões de gases de efeito estufa -, (ii) demonstrar o atendimento aos critérios de elegibilidade, (iii) elencar os participantes do projeto, (iv) definir os titulares dos créditos de carbono, (v) definir o tempo de duração da atividade prevista no projeto, (vi) fazer uma análise dos impactos ambientais da atividade do projeto e (vii) apresentar comentários dos principais stakeholders [18].
Concluída a elaboração do DCP, os participantes do projeto deverão submetê-lo à validação por uma Entidade Operacional Designada, em cumprimento ao que dispôs o art. 35 do Anexo da Decisão 17/CP.7, pelo qual se previu que deverá ser feita "a avaliação independente de uma atividade de projeto por uma entidade operacional designada, no tocante aos requisitos do MDL [...], com base no documento de concepção do projeto". Referida validação nada mais é do que uma espécie de auditoria pelo qual uma empresa privada especializada verifica se o projeto de MDL cumpre todas as regras nacionais e internacionais aplicáveis.
Em seguida, deverão os participantes do projeto requerer a Carta de Aprovação, apresentando os documentos exigíveis pela Autoridade Nacional Designada. No Brasil, a Autoridade Nacional Designada é a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, criada pelo Decreto de 7 de julho de 1999, alterado pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006.
Atendido este requisito, deverá o projeto ser registrado no Conselho Executivo do MDL. A partir do registro, o projeto passa a oficialmente ser existente perante a Organização das Nações Unidas. Ato contínuo, deverá ter início a fase de monitoramento das atividades de redução.
Nesta fase, deverão ser obedecidas as especificidades técnicas constantes do Documento de Concepção do Projeto - DCP, tendo em vista as metodologias que foram selecionadas. Com isso, por meio do Relatório de Monitoramento, poderão ser contabilizadas as reduções de emissões de gases de efeito estufa e, a partir deste cálculo, serão posteriormente emitidos os créditos de carbono (RCEs) correspondentes.
Mais uma vez, atuarão as Entidades Operacionais Designadas para o procedimento de auditoria do Relatório de Monitoramento, fase em que se procederá à verificação e certificação. Desta feita, atendidos os requisitos necessários, será elaborado o Relatório de Certificação que, na fase seguinte, será analisado pelo Conselho Executivo.
Por sua vez, na fase final do ciclo do projeto de MDL, o Conselho Executivo procederá à emissão das RCEs, com base no Relatório de Certificação. Aprovado o Relatório, serão disponibilizadas as RCEs. Este é o momento em que o projeto de MDL atinge seu término, a partir do qual é possível a comercialização dos créditos de carbono, na forma de Reduções Certificadas de Emissões – RCEs.
1.4.ASPECTOS ECONÔMICOS DOS CRÉDITOS
No que tange aos aspectos econômicos dos créditos de carbono, merecem consideração, no âmbito do escopo do presente trabalho, o valor econômico pelo qual os créditos são comercializados e o montante monetário que sua comercialização atinge em âmbito nacional e internacional.
Vale salientar que, pelas regras do Protocolo de Quioto e das decisões da Conferência das Partes, os créditos de carbono servirão para que os países listados no Anexo I possam atingir suas metas de reduções de emissões. Por isso, é quase obrigatório que, na relação jurídica de venda e compra dos créditos, seja vendedor o participante de projeto de país não-Anexo I e comprador o país do Anexo I.
Todavia, não é requisito de validade para o acordo de venda e compra que a parte compradora seja país do Anexo I. É bem possível que o comprador seja um investidor que, após adquirir as RCEs, revenderá a preço maior. Isso porque o comércio das RCEs é feito em meios eletrônicos e, na tendência que se fez, passou a ser realizada em bolsas especializadas no mundo inteiro (Ex.: Bolsa de Chicago – Chicago Climate Exchange; Esquema de Negociação de Emissões da União Europeia – European Union Emission Trade Scheme).
O valor pelo qual as RCEs são vendidas é definido pela fase em que se encontra o seu respectivo projeto de MDL. Isso porque o comércio de RCEs não exige que estas já tenham sido emitidas pelo Conselho Executivo. É plenamente viável a venda de promessa de reduções, nos casos em que o projeto de MDL ainda não alcançou a fase de emissão de RCEs. No entanto, é certo que tais promessas de reduções apresentam certo risco, já que não foi feita a certificação e a emissão das RCEs. Neste caso, os créditos de carbono dificilmente ultrapassam o valor de US$ 10, sendo normalmente comercializados entre US$ 5 e US$ 8.
Por outro lado, o comércio de créditos de carbono já devidamente emitidos pelo Conselho Executivo e, portanto, sem qualquer risco, observa considerável valorização. A RCE já emitida pode ser comercializada por um valor que oscila entre 15€ e 18€ [19].
Portanto, há variação no preço do crédito de carbono desde o momento da concepção do projeto de MDL até a emissão das RCEs pelo Conselho Executivo. Estudos apontam que o preço dos créditos aproxima-se dos 4€ quando da ideia da elaboração do projeto de MDL, passando para aproximadamente 8€ quando da efetiva elaboração do projeto, alcançando 10€ na fase de registro e, finalmente, atingindo 16€ na fase de emissão [20].
Ao levarmos em conta que, de acordo com cálculos científicos, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo evitou a emissão de mais de 130 milhões de toneladas de dióxido de carbono equivalente até os dias de hoje [21], não é exagerada a afirmação de que bilhões de dólares são comercializados no mercado de carbono, na venda e compra de créditos de carbono.
No Brasil, foi criado o Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões - MBRE, numa iniciativa conjunta entre a Bolsa de Mercadorias e Futuros – BM&F do Rio de Janeiro e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. O MBRE é composto por um Banco de Projetos e um Sistema de Leilão de Créditos de Carbono, capazes de promover a comunicação entre os participantes dos projetos de MDL, os financiadores, os compradores e os vendedores. Com isso, pretende-se estimular o desenvolvimento e a liquidez do mercado de carbono no Brasil.
É válido, por fim, suscitar um aspecto econômico importante ligado aos créditos de carbono. Trata-se da transferência de recursos – e, de forma correlata, transferência de tecnologia – dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento quando do investimento direto daqueles em projetos de MDL a serem implementados nestes. Neste caso, é costumeiro que haja disposição prévia de titularidade dos créditos de carbono para o país investidor – país desenvolvido, listado no Anexo I. Com isso, é feito o investimento inicial no país não-Anexo I para a implementação do projeto de MDL e, após geradas as RCEs, estas passam para a propriedade do país investidor, como parte de suas reduções de emissões de GEE. Como se infere, neste caso não houve comercialização em bolsa dos créditos de carbono, mas houve transferência de recursos – e tecnologia – do país desenvolvido para o país em desenvolvimento.