A recuperação de créditos públicos não pagos e a experiência da PGFN

Vivemos uma quadra histórica em que a palavra de ordem é privatizar. O mercado e o capital, notadamente o especulativo, são valores quase absolutos, praticamente sem qualquer contraponto social ou ideológico significativo. Neste terreno "fértil" prosperam as mais variadas iniciativas de privatizar toda e qualquer atividade realizada pelo Poder Público. Nesta linha, algumas das propostas atingem as ações de cobrança dos créditos públicos não pagos nos prazos fixados em lei.

As motivações para tais projetos, nas suas mais variadas formas: leis ordinárias, leis complementares e emendas à Constituição, giram invariavelmente em torno da discutível máxima da ineficiência das ações públicas nesta área. Esgrimindo verdades parciais, os autores das proposições procuram sempre comparar a recuperação de créditos num determinado ano com o estoque em cobrança. Este cotejo desconsidera, porque baseado em critério único, as condições logísticas das ações de cobrança, a natureza e as dificuldades peculiares desta atividade.

Neste singelo trabalho realizamos considerações acerca da política, como escolha de caminhos e métodos, mais adequada para ser desenvolvida nesta área. Não pretendemos verificar, sob o enfoque jurídico, os possíveis óbices às tentativas de privatizar a atividade de cobrança ou de ceder os créditos inscritos (1). Isto porque, se manejado o instrumento próprio, notadamente a emenda à Constituição, todo e qualquer obstáculo jurídico levantado pode ser convenientemente removido (2).

A recente experiência da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN aponta claramente para a necessidade de conduzir o debate de forma mais profunda e abrangente. Com efeito, nos últimos seis anos (1994-1999) este secular órgão da administração federal, atualmente responsável pela execução da Dívida Ativa (3) e pela representação judicial da União em matéria fiscal (4), entre outras variadas e complexas atribuições, recuperou cerca de R$ 17,032 bilhões em créditos públicos não honrados na forma da legislação aplicável. No ano de 1999, vale frisar, superou todas as marcas anteriores ao atingir o montante de R$ 5,019 bilhões de créditos recuperados.

Muito mais importante que o número isolado, embora a cifra seja impressionante, é a verificação da evolução ao longo dos anos e das condições experimentadas pela PGFN para cumprir sua missão institucional.

Quanto ao primeiro aspecto, relacionado com a evolução anual da arrecadação, podemos verificar, consultando a tabela e o gráfico que se seguem, seu progressivo incremento nos últimos anos.

bilhões de reais
5,019
3,464
3,083
2,335
2,029
1,097
0,101
		1993		1994		1995		1996		1997		1998		1999

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Estes relevantes resultados estão relacionados com a implementação de uma série de ações administrativas planejadas e executadas com seriedade e competência, tais como o Projeto Integrado de Aperfeiçoamento da Cobrança do Crédito Tributário. O chamado Projeto COMACO foi responsável pela transferência, entre 1996 e 1999, de 3,408 milhões de débitos com encaminhamento atrasado, da SRF para a PGFN, para efeitos de inscrição em Dívida Ativa e cobrança judicial (5).

Já as condições logísticas da cobrança, apesar de aperfeiçoadas, estão longe de definir um quadro próximo do razoável. Em primeiro lugar, o número de procuradores existentes e alocados para as tarefas relacionadas com a recuperação de créditos não ultrapassa a casa dos 300 (trezentos). Assim, atualmente temos uma média superior a 6.000 (seis mil) processos judiciais por PFN. O número de servidores de apoio também é nitidamente insuficiente, além de não estarem organizados em carreira própria e especializada para o desempenho das atividades exigidas pelas atribuições da PGFN. Também devem ser consideradas outras carências de ordem material, tais como: ausência de instalações adequadas em inúmeras unidades, falta de armazéns para bens removidos, níveis orçamentários e fluxos financeiros inapropriados (6), entre outros.

Devemos ressaltar ainda os obstáculos próprios do processo de execução. Nele, o exeqüente se depara, em regra, com um devedor recalcitrante, que não cumpriu, nem pretende cumprir, com suas obrigações pecuniárias. São incontáveis os casos de empresas encerradas irregularmente e pessoas físicas/sócios desaparecidos. Por outro lado, o trabalho de localização de bens e direitos dos devedores e co-responsáveis esbarra em toda sorte de limitações (dificuldades operacionais, sigilos de várias ordens, etc). Neste sentido, uma vigorosa legislação que "desobstruísse" as ações de cobrança seria muito mais eficaz que a pura e simples privatização da cobrança ou cessão dos créditos.

Assim, a experiência recente da PGFN na recuperação de créditos atrasados aponta claramente para a necessidade do efetivo aparelhamento logístico e normativo dos órgãos públicos responsáveis pela cobrança. Somente a constatação imparcial de ineficiência, a ser feita depois da experimentação das condições adequadas, permitiria, com legitimidade, redesenhar a opção política do constituinte (7). Por enquanto, experiências como a da PGFN apontam para o acerto da opção institucionalizada e para a absoluta necessidade de dotá-la de meios apropriados para atingir os fins pretendidos.

NOTAS

(1) Confira, com este enfoque, o artigo Terceirização do serviço de cobrança da Dívida Ativa de Kiyoshi Harada.

(2) Obviamente, a matéria não se insere entre aquelas alcançadas pelas chamadas "cláusulas pétreas" (art. 60, §4º da Constituição Federal).

(3) Art. 131, parágrafo terceiro da Constituição Federal: "Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei."

Art. 12 da Lei Complementar nº 73/93: "À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão administrativamente subordinado ao titular do Ministério da Fazenda, compete especialmente:

I - apurar a liquidez e certeza da dívida ativa da União de natureza tributária, inscrevendo-a para fins de cobrança, amigável ou judicial;

II - representar privativamente a União, na execução de sua dívida ativa de caráter tributário;"

(4) Art. 12 da Lei Complementar nº 73/93: " À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão administrativamente subordinado ao titular do Ministério da Fazenda, compete especialmente:

........................

V - representar a União nas causas de natureza fiscal.

Parágrafo único - São consideradas causas de natureza fiscal as relativas a:

I - tributos de competência da União, inclusive infrações à legislação tributária;

II - empréstimos compulsórios;

III - apreensão de mercadorias, nacionais ou estrangeiras;

IV - decisões de órgãos do contencioso administrativo fiscal;

V - benefícios e isenções fiscais;

VI - créditos e estímulos fiscais à exportação;

VII - responsabilidade tributária de transportadores e agentes marítimos;

VIII - incidentes processuais suscitados em ações de natureza fiscal."

(5) Uma das principais preocupações no âmbito do Ministério da Fazenda no início do ano de 1995 residia na verificação das condições de cobrança do crédito tributário na esfera administrativa e também na judicial.

Para atingir este objetivo foi constituído um Grupo de Trabalho cujo relatório final indicou a necessidade de providências imediatas e de amplitude que abrangiam os dois grandes órgãos do Ministério da Fazenda responsáveis pela constituição, controle e cobrança do crédito tributário: a Secretaria da Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

A principal proposta apresentada pelo Grupo de Trabalho consistia na "remessa dos processos, por parte da Secretaria da Receita Federal e dos demais órgãos, no prazo legal 90 (noventa) dias (Decreto-lei nº 147/67, artigo 22, com redação do Decreto-lei nº 1687/79)", ante a constatação da existência de milhões de débitos passíveis de inscrição ainda na Secretaria da Receita Federal.

Logo depois da conclusão das atividades do Grupo de Trabalho foi instituído, por ato do Ministro de Estado da Fazenda, o Projeto Integrado de Aperfeiçoamento da Cobrança do Crédito Tributário, a ser desenvolvido conjuntamente pela Secretaria da Receita Federal e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Os objetivos do projeto foram assim definidos, sendo formados Grupos de Trabalho específicos para tratar de cada tema:

a) examinar e propor medidas relativas ao aperfeiçoamento dos sistema operacionais de controle e acompanhamento do lançamento e da cobrança do crédito tributário, incluindo a entrada, o tratamento e as bases de dados, os relatórios gerenciais e a documentação correspondente;

b) examinar e propor medidas relativas ao documentário fiscal utilizado para o cumprimento das obrigações principal e acessórias por parte dos contribuintes ou responsáveis, no sentido de adequá-los aos objetivos do Projeto;

c) examinar e propor medidas relativas aos prazos previstos em lei, especialmente os relativos à cobrança amigável, ao encaminhamento dos débitos para inscrição em Dívida Ativa e à correspondente cobrança judicial;

d) examinar e propor medidas relativas aos procedimentos para assegurar a certeza e liquidez dos débitos, a localização do devedor e a identificação de bens penhoráveis;

e) examinar e propor medidas relativas à revisão da legislação concernente ao processo administrativo fiscal, às penalidades pelo descumprimento da obrigação tributária, ao parcelamento e à eficácia da cobrança do crédito tributário;

f) examinar e propor medidas relativas ao controle dos depósitos judiciais dos tributos e contribuições federais objeto de questionamento judicial, e da imediata conversão desses depósitos em renda, quando, vitoriosa a Fazenda, a sentença transitar em julgado;

g) examinar e propor medidas relativas a outras hipóteses relacionadas aos objetivos do Projeto.

A coordenação da execução do projeto foi atribuída ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional e ao Secretário da Receita Federal. Estes, por sua vez, em ato conjunto, constituíram comissão paritária integrada por Procuradores da Fazenda Nacional e Auditores-Fiscais do Tesouro Nacional para assessorá-los nesta atividade. A comissão paritária de assessoramento - conhecida como COMACO - terminou por identificar o próprio projeto.

Ao longo dos anos de 1996 a 1999, inúmeras foram as remessas de débitos, da SRF para a PGFN, para inscrição em Dívida Ativa. Estes encaminhamentos foram tratados em sucessivas portarias ministeriais. Estas, por seu turno, possuíam fundamento legal direto no art. 10 da chamada "MP do CADIN".

Merece ser ressaltado o fato de que uma quantidade significativa de débitos encaminhados para inscrição em Dívida Ativa no período do Projeto COMACO não eram consistentes, ou seja, tinham sido pagos total ou parcialmente quando ainda administrados pela Secretaria da Receita Federal. Para dar adequado tratamento a este tipo de ocorrência foi editado ato conjunto da PGFN e da SRF em 13 de maio de 1999.

O Projeto COMACO chegou ao seu final, marcado pela remessa dos últimos débitos em atraso, em outubro de 1999. Seus números mais significativos foram:

O Projeto COMACO criou as condições para um diálogo mais permanente e produtivo entre a SRF e a PGFN. Nesta linha, foi recentemente criado, por intermédio da Portaria MF nº 289/99, o Programa de Administração Tributária, verdadeiro sucessor do Projeto COMACO.

Para a implementação do projeto já existe um Grupo de Trabalho em plena atividade. Um dos resultados mais próximos de sua atuação será a certidão negativa conjunta SRF/PGFN na Internet.

(6) Curiosamente, estranhamente, ou como melhor se possa qualificar, o já limitado orçamento da PGFN para o ano 2.000 recebeu propostas de redução, justamente nas iniciativas de aprimoramento das ações de cobrança da Dívida Ativa, por iniciativa de integrantes do Congresso Nacional. Convém destacar que o órgão deverá contar, no ano em curso, com um ingresso de cerca de trezentos novos procuradores, por conta de concurso público em fase de conclusão.

(7) No art. 131, parágrafo terceiro da Constituição Federal, o constituinte explicitou com todas as letras a forma de cobrança ou realização dos créditos públicos não pagos: ação administrativa coordenada e especializada. Vale lembrar que o art. 12 da Lei Complementar nº 73/93, ao atribuir à PGFN a incumbência de representar judicialmente a União em matéria fiscal, apenas enfeixou num mesmo órgão da administração tributária as atividades complementares e mutuamente influenciáveis do comparecimento ativo e passivo da Fazenda em juízo no tocante aos créditos fiscais. Esta norma do diploma complementar não deixa de ser uma explicitação (mais completa) da opção do constituinte inscrita no dispositivo antes mencionado.