Palavras-chave: Processo administrativo disciplinar. Lei federal n. 8.112/1990. Ato de designação de servidores públicos e estáveis para formarem comissão de processo administrativo disciplinar. Competência da comissão determinada em razão do tempo. Validade durante a vigência do prazo original de nomeação pelo ato administrativo deflagrador do feito. Expiração do prazo sem prorrogação ou novel indicação dos integrantes do conselho disciplinar. Perda da competência temporária. Invalidade de atos praticados após finda a validade do ato designatório.
Resumo: O artigo visa a evidenciar que a comissão de processo administrativo disciplinar detém competência determinada em razão do tempo para praticar atos processuais, modo por que o seu poder de agir só existe enquanto em vigor o prazo de designação do ato instaurador do feito, após cujo término, sem prorrogação competente ou novel designação, o anterior colegiado processante perde sua competência com o decurso do prazo de validade do ato administrativo que lhe conferiu a prerrogativa de processar o feito disciplinar, induzindo a nulidade dos atos praticados por trinca de servidores já incompetentes.
1. Introdução
Problema interessante concerne à natureza da competência da comissão de processo administrativo disciplinar e dos efeitos jurídicos da sua atuação processual depois de findo, sem prorrogação ou nova designação, do ato instaurador do feito punitivo.
2. Disciplina da Lei federal n. 8.112/1990
Reza a Lei federal n. 8.112/1990:
Art. 145..............................................................................
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.
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Art. 149. O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
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Art. 152. O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.
Percebe-se que o Estatuto dos Servidores Públicos da União prevê que a autoridade administrativa competente para instaurar o processo administrativo disciplinar procederá, no mesmo ato, à designação de três servidores públicos estáveis para que processem o feito, o qual deve ser concluído no prazo de sessenta dias, admitindo-se uma prorrogação por igual prazo, quando necessário.
Na casuística da Administração Pública, sob a égide das Leis federais n. 8.112/1990 e 9.784/1999 (dispõe sobre as regras gerais do Processo Administrativo Federal, subsidiariamente aplicável, nos termos do seu art. 69, aos feitos disciplinares), em face das formalidades que devem ser obedecidas pela comissão de processo administrativo disciplinar, como a formalização de reuniões, comunicações administrativas, citação inicial do servidor acusado, intimação pessoal de testemunhas e do acusado, coleta de prova pericial e outras sob o fardo da tramitação burocrática e dificultosa, inclusive de falta de recursos financeiros mesmo para publicação de editais citatórios, observância de prazo de três dias úteis de antecedência da notificação para a prática de atos processuais, etc., comumente sucede de o prazo original de 60 dias ser insuficiente para conclusão dos ofícios processantes.
Com efeito, a Lei n. 8.112/1990 capitula que o prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar é de sessenta dias, prorrogável por igual prazo, num total de cento e vinte dias (art. 152, caput). O da sindicância é de trinta dias, dilatável pelo mesmo tempo (art. 145, par. único), num todo de sessenta dias para seu término.
O prazo para conclusão será contado do primeiro dia útil seguinte ao da publicação da portaria ou decreto de instauração do feito e nomeação da comissão, nos termos das regras de contagem estipuladas no art. 238, da Lei n. 8.112/1990.
3. Providências após o decurso do prazo original de designação da trinca processante
Se o prazo originário de sessenta ou trinta dias para encerramento respectivo dos trabalhos do processo administrativo disciplinar ou da sindicância estiver próximo de se encerrar sem conclusão, compete ao colegiado oficiar, tempestivamente, à autoridade instauradora para a prorrogação pertinente.
Vale dizer, o conselho trino disciplinar deve diligenciar a prorrogação, a ser formalizada por ato administrativo igual ao instaurador do feito, com respectiva publicação antes do decurso do prazo original de validade da designação original.
Em virtude do princípio do paralelismo das formas, a nomeação de novas comissões ou a indicação dos mesmos integrantes do colegiado disciplinar originalmente nomeado, mediante prorrogação do prazo originário ou para continuarem nas apurações depois de expirado o lapso temporal de 60 dias, depende da indispensável publicação do específico ato administrativo da autoridade competente no Diário Oficial ou no boletim interno do órgão, da mesma forma como observado quando da instauração do feito sancionador administrativo, sob pena de ineficácia de simples despacho não publicado devidamente no meio oficial, com a repercussão de os membros do conselho processante verem suprimida a competência temporária que possuíam para atuar no feito e praticar atos processuais, a qual tem sua existência vinculada à nomeação formal por parte da autoridade administrativa competente, em ato administrativo publicado.
Ajunte-se que a prorrogação do prazo original para conclusão dos ofícios processantes só pode dar-se uma vez. É a interpretação dos dispositivos dos artigos 145, par. único, e 152, da Lei federal n. 8.112/1990.
Uma vez decorrido o prazo originário sem prorrogação, ou ainda se expirado o tempo prorrogado no total de cento e vinte dias, os membros do colegiado disciplinar original não mais podem praticar nenhum ato processual, porque finda sua competência, em razão do decurso de tempo de validade da designação. Cumpre, nessa hipótese, ser efetuado novo ato de designação de membros de colegiado processante.
Registre-se que não se pode prorrogar o prazo originário de 60 dias se ele já expirou, ou se já houve uma prorrogação.
4. A competência dos membros da comissão de processo administrativo disciplinar ou sindicância é determinada em razão do tempo
É consabido que a competência do agente editor, como requisito de validade dos atos administrativos, pode ser determinada em razão do grau hierárquico, do lugar, da matéria, ou do tempo.
No caso da competência em função do tempo, o poder legal de agir ostentado pelo agente público varia de acordo com os pressupostos de natureza temporal fincados no ordenamento jurídico.
Por exemplo, a autoridade delegada pode exercer a competência de editar ato administrativo enquanto vigente a delegação que lhe conferiu poder para adotar medida para a qual, antes e depois da decisão delegatória, não dispunha de atribuição para executar.
Nas hipóteses de competência variável em conformidade com o fator temporal de existência, o agente público somente possui o poder de agir durante o prazo definido em lei ou ato administrativo de delegação, verbi gratia, para atuar. Após expirado o lapso temporal de detenção provisória da competência, se o mesmo agente resolver adotar de novo a providência para a qual possuía atribuição temporária ora finda, dá-se a nulidade dos atos administrativos exarados, por incompetência.
Leciona, nesse diapasão, com maestria, o renomado tratadista do direito administrativo Agustín Gordillo:
La competencia em razón del tiempo, por último, se refiere a los casos em que um órgano tiene determinadas facultades concedidas sólo durante um lapso determinado [...] si el plazo constituye um límite al ejercicio de potestades administrativas, su transgresión vicia el acto y a nuestro modo de ver corresponde la sanción de nulidad. [01]
O igualmente notável administrativista português Marcello Caetano segue a linha doutrinal:
A competência é delimitada em razão da matéria, em razão do grau hierárquico, em rezão do lugar e em razão do tempo [...] Os poderes que constituem a competência de um órgão são aqueles que a lei confere no momento do respectivo exercício. Portanto, a competência tem de ser exercida em relação ao presente [...] Se a lei confere os poderes só para serem exercidos em certas ocasiões, há que esperar que se verifiquem os pressupostos legalmente previstos. Tais são os limites da competência em razão do tempo. [02]
Por que os servidores públicos A, B e C gozam do poder de exercer função instrutória e acusatória em processo administrativo disciplinar ou sindicância, enquanto quaisquer outros agentes públicos não? Em virtude de que houve uma designação formal, por ato de autoridade administrativa competente, para que os nomeados constituíssem um conselho processante, durante o lapso de tempo previsto em lei, qual seja de 60 dias para o processo administrativo disciplinar e de 30 dias para a sindicância, a teor do capitulado nos artigos 145, par. único, e 152, da Lei federal n. 8.112/1990.
Trata-se de nítida hipótese de competência em função do tempo. Os três servidores públicos, formalmente indicados, só ostentam a atribuição de processar o colega acusado, no processo administrativo disciplinar ou na sindicância, durante a vigência da designação oficial, por ato administrativo publicado no meio oficial, exarado pela autoridade competente.
Findo o lapso temporal de designação formal, deixa de existir a competência para praticar atos processuais, porque era condicionada em função do tempo.
Qualquer ato praticado pela trinca oficialmente nomeada depois de exaurido o prazo legal da nomeação formal resta eivado de incompetência e, logo, padece de nulidade.
A Lei n. 8.112/1990, efetivamente, estipula o prazo para conclusão dos trabalhos da comissão processante em sessenta dias, no caso de processo administrativo disciplinar, prorrogáveis por igual período, num total de 120 dias (art. 152, caput), ou de trinta dias prorroáveis por igual prazo na hipótese de sindicância, contados da publicação do ato instaurador do feito e de nomeação do colegiado de sindicância ou de processo administrativo disciplinar, de sorte que não é mais possível a prática de qualquer ato pela trinca instrutora, após o decurso do marco temporal máximo para encerramento das atividades processuais.
Enquanto em vigor o prazo originário de 60 dias, é possível a prorrogação dos trabalhos, desde que ocorra a publicação de nova portaria, decreto ou equivalente ato designatório com esse efeito, ainda na vigência do lapso temporal original.
Após expirado o prazo originário ou prorrogado de conclusão das atividades da comissão, deverá ser publicado novo ato de nomeação do colegiado, sob pena de invalidade de toda e qualquer ato praticado pelo conselho processante antigo, assinale-se.
Amiúde se percebe, na praxe administrativa, o erro dos membros da comissão originalmente nomeada para processar processo administrativo disciplinar ou sindicância de suporem que sua competência processual seria ilimitada, isto é, que poderiam dar curso aos afazeres processuais à míngua de vigência de um ato designatório originário, de prorrogação ou de novel designação exarado pela autoridade administrativa competente e novamente publicado no meio oficial ou em boletim interno de serviço.
A competência das comissões processantes é limitada em virtude do tempo. Vale a admoestação de Marçal Justen Filho:
Toda competência é limitada. Não há agente público titular de competência ilimitada. Isso deriva, em primeiro lugar, do fato de a competência administrativa estatal obedecer ao princípio da legalidade, o que significa a ausência de competência além dos limites da lei. [03]
Em consequência, os atos administrativos praticados pela comissão, depois de findo o lapso temporal de validade originária de 60 dias para seus trabalhos, revelam-se ineficazes e inválidos, porque já expirada a competência, temporária, de seus membros para oficiarem nos autos, sendo, após isso, realizada a atividade processual por pessoas que não detinham mais poderes para atuar no feito, porquanto não publicada nova portaria de prorrogação dos trabalhos ou de novel nomeação para prosseguir nas apurações.
Corroborando esse juízo doutrinal o egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região anulou todos os atos praticados por comissão de processo administrativo disciplinar cujos trabalhos foram prorrogados por segunda vez:
A Lei 8.112/980 proíbe, em seu art. 152, que a Comissão Disciplinar tenha seus trabalhos prorrogados mais de uma vez. Logo, todos os atos praticados em segunda prorrogação são nulos, tanto que até mesmo a punição imposta ao servidor, ao final dos trabalhos, acabou sendo cancelada. [04]
Todo ato praticado por agente público sem competência é nulo, inclusive no caso de atuação realizada após o exaurimento da competência temporária outrora ostentada pelos membros do colegiado acusador, os quais subscreveram atos e colheram provas quando não mais tinham poderes legais para atuar, à míngua de designação oficial devidamente publicada no meio oficial ainda em vigor.
Daí que são inválidos, se porventura realizados após findo o prazo original de designação formal, os atos processuais de comissão que não foi reconduzida por meio de prorrogação ou de segunda, terceira designação da autoridade administrativa competente, podendo gerar graves consequências como a nulidade de interrogatório, de indiciação, do relatório final, a implicar a invalidade do julgamento e da pena posteriormente aplicada, ante o defeito procedimental causado pelo conselho disciplinar incompetente em razão do decurso do tempo.
Cabe ao presidente da comissão nomeada, portanto, velar pela prorrogação do ato de designação original antes de expirado o prazo de validade de 30 ou 60 dias, conforme se trate de processo administrativo disciplinar ou sindicância. Na hipótese de, depois de uma prorrogação, ou de decurso do prazo original sem ser prorrogado, deve-se oficiar à autoridade administrativa instauradora do feito para que faça publicar novo ato de designação da mesma comissão, com os mesmos ou com novos integrantes, para prosseguirem nos ofícios processuais. A segunda designação pode ser prorrogada uma vez, devendo-se, após, proceder a terceira nomeação da trinca disciplinar para continuar nos misteres processantes e assim sucessivamente.
5. Conclusão
A comissão de processo administrativo disciplinar ou de sindicância tem competência determinada em função do tempo, em razão do que são nulos os atos praticados após o decurso do prazo original do ato de designação oficial, se não prorrogado a tempo ou à míngua de um segundo ato designatório subscrito e publicado pela autoridade competente.
REFERÊNCIAS
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10 ed. rev e atual. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2005.
GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. 6ª edición. Tomo 3: el acto administrativo. Belo Horizonte: Del Rey e Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 4 ed. rev e atual. São Paulo: Saraiva, 2009.
Notas
- GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. 6ª edición. Tomo 3: el acto administrativo. Belo Horizonte: Del Rey e Fundación de Derecho Administrativo, 2003, p. VIII 33 – VIII 34.
- CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10 ed. rev e atual. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2005, p. 224-225.
- JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 4 ed. rev e atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 292.
- ACR – 9501212270, Processo: 9501212270/RO, 3ª Turma, decisão de 16.12.1997, DJ de 20.02.1998, p. 93, relator o Desembargador federal Osmar Tognolo.