A matéria em análise chegou para exame e parecer da Assessoria Jurídica da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – CODEVASF por intermédio de suas áreas técnicas, que objetivavam saber acerca da possibilidade de enquadramento e da obrigatoriedade da adoção da Lei n.º 11.945/2009 no âmbito da CODEVASF, notadamente no que tange aos convênios firmados por esta estatal.
Verifica-se que, em 04 de junho de 2009, foi publicada a Lei n.º 11.945/2009, que altera a legislação tributária federal e dá outras providências.
A empresa pública federal CODEVASF, através de suas áreas técnicas, formularam consulta à assessoria jurídica buscando a aplicação da referida lei ao artigo 41 da Lei n.º 11.768/08 (LDO 2009) e ao artigo 2º da Instrução Normativa STN n.º 01, de 17 de outubro de 2005.
O artigo 2º da Instrução Normativa STN n.º 01 dispõe, in verbis:
Art. 2º A celebração de convênio, bem como a entrega dos valores envolvidos, fica condicionada à verificação da situação de adimplência do ente federativo beneficiário da transferência voluntária, em prazo antecedente não-superior a 48 (quarenta e oito) horas à assinatura ou liberação de cada parcela dos recursos.
Parágrafo Único. Para fins da verificação de que trata o "caput" deste artigo, o concedente poderá consultar o Cadastro Único de Convênio (Cauc), subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).
Por seu turno, o artigo 41 da Lei n.º 11.768/08 dispõe:
Art. 41. A demonstração, por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios, do cumprimento das exigências para a realização de transferência voluntária deverá ser feita por meio de apresentação, ao órgão concedente, de documentação comprobatória da regularidade ou, a critério do beneficiário, de extrato emitido pelo subsistema Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estados e Municípios - CAUC do SIAFI.
A lei em comento, Lei n.º 11.945/09, em seus artigos postos para análise, assim assevera:
Art. 10. O ato de entrega de recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato de repasse, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos, e não se confunde com as liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio ou contrato de repasse.
Art. 11. As liberações financeiras das transferências voluntárias decorrentes do disposto no art. 10 desta Lei não se submetem a quaisquer outras exigências previstas na legislação, exceto aquelas intrínsecas ao cumprimento do objeto do contrato ou convênio e respectiva prestação de contas e aquelas previstas na alínea a do inciso VI do art. 73 da Lei. 9.504, de 30 de setembro de 1997.
Diante das disposições normativas acima transcritas, é de se perceber um conflito aparente de normas, ou, quiçá, uma revogação de lei anterior por lei posterior.
Por complexo e tormentoso que se apresente o caso, podemos resolver o problema pelas regras contidas na Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto lei 4.657/42).
A Lei de Introdução ao Código Civil cuida da vigência da lei e de sua revogação, da impossibilidade de alegar-se sua ignorância, da aplicação da lei e de suas lacunas, da interpretação da lei e de sua eficácia no tempo e espaço (Sílvio Rodrigues. Direito Civil, Parte Geral v.1, 34ª ed. atual. São Paulo: Saraiva 2006. pág. 15). É nesta lei que se busca o alicerce para o conhecimento do ordenamento jurídico e a aplicabilidade das normas brasileiras.
A Lei de Introdução ao Código Civil assim disciplina em seu artigo 2º:
Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
§ 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
§ 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.
§ 3º Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência. (grifos nossos).
Diante do acima exposto pela Lei de Introdução ao Código Civil, temos que uma norma pode ser revogada total ou parcialmente. Será total a regovação quando toda a lei anterior for revogada pela nova, ao passo que a revogação parcial acontece quando a lei nova revogar apenas algumas as disposições da lei antiga, continuando o resto em vigor (César Fiuza. Direito Civil. Curso Completo. 11ª ed. atual. Belo Horizonte: Del Rey 2008. pág. 86).
Quanto à revogação, esta pode ainda ser expressa ou tácita. Será expressa, por óbvio, quando no texto da nova lei houver dispositivo expresso revogando a lei antiga, sendo tácita, por conseguinte, quando a lei nova nada disser a respeito de que disposições legais estão por ela sendo revogadas. No que tange à revogação tácita, a Lei de Introdução ao Código Civil afirma que a lei posterior revoga a anterior, quando seja com ela incompatível, ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior, conforme de vislumbra da leitura dos artigos acima citados.
O que importa ressalvar, ab intitio, é que a Lei n.º 11.945/2009 é norma geral que altera diversas disposições legais tributárias que vigem no ordenamento jurídico pátrio, não tratando exclusivamente de quaisquer matérias tributárias específicas, bem como, ao longo do seu texto não há a previsão de revogações de quaisquer artigos de leis já existentes quando da sua publicação.
Em contrapartida, a Lei n.º 11.768/08 (LDO 2009) e a Instrução Normativa STN n.º 01, de 17 de outubro de 2005 são normas específicas, regulando assuntos predeterminados, sendo a primeira destinada especificamente as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2009, ao passo que a última visa disciplinar o cumprimento das exigências para transferências voluntárias e matérias correlatas.
Tendo a par estas explicações e os conteúdos normativos acima transcritos, é imperioso concluir que "a lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais, a par das já existentes, não revoga nem modifica a anterior" (César Fiuza. Direito Civil. Curso Completo. 11ª ed. atual. Belo Horizonte: Del Rey 2008. pág. 86).
Ademais, a necessidade de se exigir a regularidade fiscal do ente convenente quando da celebração de convênio com entes da Administração Pública não afigura-se apenas como medidas burocráticas, mas sim, visa proteger o interesse público, de sorte a garantir que os recursos repassados pela União serão bem aplicados para a consecução dos fins propostos pelo convênio.
É como assevera, de forma segura, a doutrina administrativista pátria no que tange aos valores repassados por ocasião de celebração de convênio, "as verbas repassadas não têm natureza de preço ou remuneração que uma das partes paga à outra em troca de benefício recebido" (Maria Sylvia Zanela di Pietro. Direito Administrativo. 16ª ed. São Paulo: Atlas 2003. pág. 296). Assim sendo, o dinheiro repassado não muda a natureza por força do convênio, ele é utilizado pelo executor do convênio, mantida a sua natureza de dinheiro público. Por esta razão, é visto como alguém que administra dinheiro público, estando sujeito ao controle financeiro e orçamentário previsto no artigo 70, parágrafo único da Constituição Federal.
Ante ao exposto, com base em tudo que foi acima discorrido e tendo analisado todas as possibilidades que cerceiam a matéria sob estudo, há que se concluir que não é possível a aplicação da Lei n.º 11.945/2009, notadamente seus artigos 10 e 11 no que tange aos convênios celebrados pelas empresas públicas federais e os demais entes da federação, sob o ponto de vista da legalidade, nos termos da Lei de Introdução ao Código Civil.