"Em minhas aulas, eu recordava - refrescando a memória de meus alunos - os conceitos de ordem e desordem. Eu dizia: a desordem não é o contrário da ordem. A desordem é sempre uma ordem: uma certa ordem contrária a outra ordem. Em termos absolutos, a ausência da ordem (o contrário da ordem) é impossível no cosmos: impossível no mundo físico e impossível no mundo ético, porque todo ser existente se compõe, necessariamente, de seres ordenados. A ordem é condição da existência. Que é, então, a desordem? Desordem não é mais do que uma palavra. É um termo. É o nome que nós, humanos, conferimos às ordens que nos infelicitam ou nos desagradam; às ordens de que não gostamos. Dizia eu a meus alunos: Desordem é a ordem que não queremos".
Goffredo Telles Junior (16.05.1915 – 27.06.2009)
"A antevéspera da Carta aos brasileiros", In: Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo, Número Especial, 1997, pp. 10/22.
SUMÁRIO: I. Introdução; II. Autonomia universitária: o decreto e a lei; III. Ocupação dos espaços públicos: manifestação política e manifestação judiciária; III. 1. Enquadramentos: dos decretos de 2007 à greve de 2009; a. Os decretos de 2007; b. Dos protestos à Reitoria; c. O recuo do governo; d. A polícia militar no Largo São Francisco; e. Univesp; f. O confronto de 09 de junho de 2009; III. 2. Jurídico: o primado da lei; III. 3. Político: o primado do povo; IV. Conclusão
I.Introdução
Na sexta-feira do dia 19 de junho de 2009, estudantes da Universidade de São Paulo, da UNICAMP e da UNESP rumaram, em passeata, da Avenida Paulista à Faculdade de Direito do Largo São Francisco, protestando contra os eventos ocorridos dez dias antes na cidade universitária da USP.
Aproveito o destino escolhido para, pausando o tempo, recolocar uma questão que, desde o início dos atritos da comunidade uspiana com o Governo José Serra, esteve no centro dos debates: a tensão entre a política e o direito – entre o mandato popular e a segurança jurídica – no contexto das discussões sobre autonomia universitária.
Começo com o recorte de declarações prestadas à imprensa por parte de três autoridades públicas do Estado de São Paulo (a Polícia Militar, a Casa Civil do Governo do Estado e a Reitora da USP):
"Num estado democrático de direito, a liberdade de uma pessoa termina quando começa a do próximo. É imprescindível esclarecer que a ação da Polícia Militar não foi, em momento algum, violenta como querem afirmar alguns integrantes do Sintusp. A Instituição Polícia Militar respeita a causa do sindicado, mas repudia afirmações de que é um ‘retrocesso autoritário’ a entrada da Polícia no Campus. Como certamente sabem os sindicalistas, alunos e principalmente os professores da Universidade de São Paulo, um dos critérios de aferição da qualidade de uma democracia é, justamente, o primado da lei (‘rule of law’). Como podem afirmar ser um retrocesso autoritário a ação de uma instituição que entrou justamente para garantir o cumprimento de determinações judiciais e a liberdade de trabalho, sendo esta, inclusive, uma outra (sic) garantia fundamental do cidadão? (...). Deste modo, a Polícia Militar mais uma vez garante o primado da lei (...). Assim, pessoas de bem devem ter a Polícia a seu lado, como garantidora de seus próprios direitos" – Assessoria de imprensa da Polícia Militar do Estado de São Paulo, 10/06/2009.
"A PM cumpriu ordem judicial requisitada pela Reitora para manter o livre acesso das dependências da universidade à grande maioria das pessoas que querem estudar, trabalhar e ensinar" – Aloysio Nunes Ferreira, secretário-chefe da Casa Civil do Governo do Estado de São Paulo, Estado de São Paulo, 10/06/2009.
"As medidas recentes adotadas pela reitoria para enfrentar o problema representam clara inflexão diante de experiências anteriores, pois procuram combinar adequadamente o respeito aos direitos constituídos e o rigor na aplicação do arcabouço legal de que dispõem as autoridades universitárias para atuar nesses casos. Enfim, quero reafirmar que a defesa dos princípios democráticos – e, nesse caso, a nossa disposição para o diálogo e a negociação, não exclui, ao contrário, impõe a manutenção da lei da ordem na nossa universidade" – Suely Vilela, Reitora da Universidade de São Paulo, Folha de São Paulo, 11/06/2009.
A leitura em sequência das declarações causa laivos de legalidade: a lei, a ordem e a democracia estruturam o discurso da tríade, neste ponto uniconcorde. Por sua vez, a violência é circunscrita ao uso da razão, em oposição à barbárie, justificada e legitimada pela ordem judicial expedida.
Por sua vez, a declaração da Polícia Militar espanta já na apresentação de seus pressupostos e na sua definição de Estado democrático de direito, segundo a qual "a liberdade de uma pessoa termina quando começa a do próximo".
Somente ao se passar ao largo de qualquer ideia de sistema, ou a partir de uma visão individualista e liberal levada às últimas consequências, é que se poderia imaginar tal descolamento, como se pessoas pudessem viver em algo como redomas jurídicas.
Os direitos se entrecruzam, interpenetram-se, renovam-se em estruturas dinâmicas e pouco afeitas a fronteiras inamovíveis. Assim exigem os costumes, as interpretações judiciárias (entre controles difusos e concentrados da normatividade), as interpretações executivas das interpretações judiciárias, ou, para se reduzir a dimensão de "direitos" a "normas", o próprio processo legislativo.
A leitura da nota da Polícia Militar é reveladora: seu objeto não é tornar pública a inexistência do excesso de violência praticada pela instituição (ainda que relutemos em admitir haver violência que não porte consigo inerente excessividade), mas sim defender a tese de que o ingresso da Polícia Militar no campus da Universidade de São Paulo não se trata de retrocesso autoritário ao passo que busca a manutenção do primado da lei – na lógica positivista da nota, tanto melhor a democracia quanto mais rigoroso o cumprimento da legislação.
O argumento ecoa nas demais declarações, que privilegiam um duplo alicerce: a defesa aos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, e o suporte na decisão judicial para o exercício da defesa da "ordem e do Estado democrático de direito" por meio do "rigor na aplicação das normas e do arcabouço legal".
Com base nisso, parece-nos pertinente neste momento colocar a autonomia universitária como questão a ser cotejada. Decresce o grau da autonomia a presença da Polícia Militar no campus? Qual o contexto e quais os sentidos dos lamentáveis eventos ocorridos na USP no início do mês de junho de 2009?
Ocupamo-nos de reflexões prévias nas próximas páginas, preocupadas no encaminhamento e na problematização das questões pontuadas: ao se pensar sobre os sentidos da autonomia; ao se retroceder aos decretos estaduais de 2007; ao se deslocarem as greves de 2009 ao contexto prévio; ao se analisar a decisão de reintegração de posse a partir da tensão entre o direito e a política.
II.Autonomia universitária: o decreto e a lei
O ordenamento jurídico estadual atinente às universidades apresenta longo histórico de preferência pela via do decreto executivo.
A cidade universitária foi criada por decreto (Decreto nº 6.283 de 25/01/1934), mesma via normativa que aprovou seus estatutos (Decreto nº 39 de 03/09/1934) e que dispôs sobre a subordinação da Universidade à Interventoria Federal (Decreto-Lei nº 13.855 de 29/02/1989).
Com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, a garantia à autonomia foi alçada à maior hierarquia normativa do sistema jurídico brasileiro, suscetível a modificação apenas pela via estreita da Emenda Constitucional:
"Constituição Federal de 1988 – (...) Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão".
O Estatuto da USP, baixado pela Resolução nº 3.461 de 07/10/1988, estabelece, logo em seu primeiro artigo, tratar-se de instituição autônoma, em harmonia com o desígnio constitucional, regida pelos auspícios da liberdade de expressão:
"Estatuto da USP, de 07/10/1988 – Artigo 1º. A Universidade de São Paulo (USP), criada pelo Decreto nº 6.283, de 25 de janeiro de 1934, é autarquia de regime especial, com autonomia didático-científica, administrativa, disciplinar e de gestão financeira e patrimonial (...). Artigo 3º. A USP, como universidade pública, sempre aberta a todas as correntes de pensamento, reger-se-á pelos princípios de liberdade de expressão, ensino e pesquisa".
Em seguida, e na ausência de lei específica, a própria autonomia universitária foi objeto do Decreto nº 29.598 de 02/02/1989, durante o governo Orestes Quércia:
"Decreto nº 29.598 de 02/02/1989 – Artigo 1º. Os órgãos da Administração Centralizada do Estado adotarão procedimentos administrativos cabíveis para viabilizar a autonomia das Universidades do Estado de São Paulo, de acordo com os parâmetros deste decreto, até que a Constituinte Estadual promulgue a nova Constituição do Estado e que a Assembléia Legislativa decrete a legislação referente ao Sistema de Ensino Superior Paulista.
(...) Artigo 3º. O Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas baixará normas adicionais fixando os critérios de execução orçamentária das Universidades do Estado de São Paulo, incluindo os relativos à política salarial de seu pessoal docente, técnico e administrativo, observado não só o limite financeiro estabelecido neste decreto como o disposto no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil e no artigo 92, inciso VI da vigente Constituição do Estado, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 57, de 25 de setembro de 1987. Parágrafo único - Caberá ao Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas estabelecer, também, os percentuais de distribuição do montante de recursos entre as entidades, a serem liberados, mensalmente, pelo Tesouro do Estado, na forma e limite estabelecidos no "caput" do artigo 2º deste decreto".
Enfim, em 05/10/1989, foi promulgada a Constituição do Estado de São Paulo que, sobretudo em seu artigo 254, determinou o exercício da autonomia em respeito ao atendimento das demandas sociais e a representação e participação da comunidade interna nos órgãos decisórios e na escolha dos dirigentes das universidades estaduais:
"Constituição do Estado de São Paulo – Artigo 251. A lei assegurará a valorização dos profissionais de ensino, mediante a fixação de planos de carreira para o Magistério Público, com piso salarial profissional, carga horária compatível com o exercício das funções e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos.
Artigo 252. O Estado manterá seu próprio sistema de ensino superior, articulado com os demais níveis. Parágrafo único - O sistema de ensino superior do Estado de São Paulo incluirá universidades e outros estabelecimentos.
Artigo 253. A organização do sistema de ensino superior do Estado será orientada para a ampliação do número de vagas oferecidas no ensino público diurno e noturno, respeitadas as condições para a manutenção da qualidade de ensino e do desenvolvimento da pesquisa. Parágrafo único - As universidades públicas estaduais deverão manter cursos noturnos que, no conjunto de suas unidades, correspondam a um terço pelo menos do total das vagas por elas oferecidas.
Artigo 254. A autonomia da universidade será exercida respeitando, nos termos do seu estatuto, a necessária democratização do ensino e a responsabilidade pública da instituição, observados os seguintes princípios: I - utilização dos recursos de forma a ampliar o atendimento à demanda social, tanto mediante cursos regulares quanto atividades de extensão; II - representação e participação de todos os segmentos da comunidade interna nos órgãos decisórios e na escolha de dirigentes, na forma de seus estatutos. Parágrafo único - A lei criará formas de participação da sociedade, por meio de instâncias públicas externas à universidade, na avaliação do desempenho da gestão dos recursos".
A autonomia universitária, portanto, é tratada, pela legislação pós-constituição de 1988, de maneira ampla. Em 1996, mediante emenda constitucional, o conceito passou a abarcar, também, a admissão de profissionais pelas universidades, bem como as instituições de pesquisa.
"Emenda Constitucional nº 11, de 30/04/1996. São acrescentados ao art. 207 da Constituição Federal dois parágrafos com a seguinte redação: (...) § 1º. É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei. § 2º. O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica".
Contudo, o acréscimo dos parágrafos foi obtido somente depois de reiteradas tentativas para se regulamentar, ou mesmo restringir, o alcance da autonomia entre 1995 e 1996 – os dois primeiros anos do governo Fernando Henrique Cardoso.
Deste período data a sanção da Lei nº 9.192/1995, que modificou a Lei nº 5.540/1968, fixando as regras para a escolha dos dirigentes universitários, e da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), a Lei nº 9.394/96:
"Lei nº 9.394/96 – Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições:
I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino; (Regulamento)
II - fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes;
III - estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão;
IV - fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio;
V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonância com as normas gerais atinentes;
VI - conferir graus, diplomas e outros títulos;
VII - firmar contratos, acordos e convênios;
VIII - aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, bem como administrar rendimentos conforme dispositivos institucionais;
IX - administrar os rendimentos e deles dispor na forma prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos;
X - receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação financeira resultante de convênios com entidades públicas e privadas.
Parágrafo único. Para garantir a autonomia didático-científica das universidades, caberá aos seus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários disponíveis, sobre:
I - criação, expansão, modificação e extinção de cursos;
II - ampliação e diminuição de vagas;
III - elaboração da programação dos cursos;
IV - programação das pesquisas e das atividades de extensão;
V - contratação e dispensa de professores;
VI - planos de carreira docente".
A regulamentação do inciso I do artigo 53 seria objeto do Decreto Federal nº 3.860/2001 que, em seu artigo 10º, § 2º, previa que a autonomia não se estenderia aos cursos e campus fora da sede da Universidade.
Na verdade, as tentativas mais flagrantes de restrição à autonomia universitária foram propostas pelo Ministério da Educação (MEC), por meio da PEC nº 233/1995, a "Emenda da Autonomia", posteriormente desmembrada nas PECs nº 370-A/1996 e nº 370-B/1996.
A proposta de emenda, entre outras coisas, conferia à lei o condão de regular os limites da autonomia universitária, relegando a matéria ao patamar infraconstitucional:
"PEC nº 233/1995 – Art. 207. As universidades gozam, na forma da lei, de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
Parágrafo Único. A lei poderá estender às demais instituições de ensino superior e aos institutos de pesquisa diferentes graus de autonomia".
A proposta ao fim rejeitada, em um primeiro momento, pareceria de difícil compreensão, partindo-se do pressuposto de que o Presidente da República construiu sólida carreira acadêmica na Universidade de São Paulo. A explicação talvez passe pela ideia de flexibilização e de exercício pleno da gestão pareada com a busca da eficiência do aparelho de Estado defendida pela nova Administração, que passa a concentrar em suas mãos, por meio de inúmeros instrumentos normativos, os rumos da autonomia universitária.
Sequer esta coerência com um fluido conceito de "terceira via" justificaria plenamente a necessidade de uma reforma constitucional para se regulamentar a autonomia, bastando a via da lei para que seu sentido se tornasse mais concreto e objetivo.
Nos primeiros anos dos bancos de faculdade, contudo, aprende-se que as normas restritivas de direito devem ser submetidas ao crivo da interpretação estrita; às garantidoras deve ser conferida a amplitude do termo. E a estas, à lei não compete reduzir, mas assegurar, não apenas por critério interpretativo, mas de hierarquia normativa. A autonomia universitária é garantia social, ou mesmo transindividual, para se valer da sedutora classificação de Bobbio: direitos da solidariedade.
Trata-se, portanto, da autonomia dos saberes, de sua produção e reelaboração, quando o mandato popular empresta garantias aos modos de expressão e de fomento à independência do saber. Reduzi-los, portanto, seja por emenda constitucional, seja por lei complementar, seja por lei ordinária, é incorrer em flagrante inconstitucionalidade; é inverter a lógica jurídica estabelecida em 1988.
Se à lei, discutida pela representação popular nas salas do Poder Legislativo, supostamente submetida à crítica e à pressão de diferentes setores da sociedade, é proibido ressalvar a independência da produção do saber, que se dirá do decreto executivo, instrumento de hierarquia inferior, da competência dos Chefes do Executivo?
É necessário se deixar claro que o decreto, apesar de ser uma norma, não faz parte do processo legislativo. Trata-se, a bem da verdade, de mero ato administrativo de natureza normativa, seja ela voltada a suprir a omissão do legislador, a explicar e viabilizar a lei, ou mesmo a regulamentá-la.
O decreto está, portanto, subordinado ao caro princípio da legalidade, da reserva que o mandato popular constitucionalmente relegou a si mesmo via Câmaras, Assembleias e Senado, sem pretensões, ou mesmo capacidade, de usurpá-la. Seria, portanto, no mínimo uma incompreensível ousadia se revogar, via decreto (mero ato administrativo, repise-se) uma garantia constitucional.