Determina a lei federal n.º 10.101/2000, em seu artigo 6º, que é permitido o labor nos dias de domingos na atividade do comércio em geral, observada a legislação municipal nos termos da Constituição Federal. Vejamos o que diz o preceito normativo:
Art. 6º Fica autorizado o trabalho aos domingos nas atividades do comércio em geral, observada a legislação municipal, nos termos do art. 30, inciso I, da Constituição. (Redação dada pela Lei nº 11.603, de 2007)
É cristalino o entendimento do legislador no sentido de autorizar o trabalho nos dias de domingos para a atividade do comércio em geral. A dúvida surge apenas quanto à observação aduzida ao final da disposição legal: "observada a legislação municipal, nos termos do art. 30, inciso I, da Constituição".
Pode a legislação municipal, diante o previsto na legislação federal, versar sobre matéria de direito do trabalho, ou seja, pode o legislador municipal legislar sobre disposição trabalhista? Para respondermos tal questionamento, faz-se necessário trazer, preliminarmente, alguns conceitos básicos de direito.
Segundo as noções iniciais da Teoria Geral do Estado, o Estado brasileiro é formando por quatro entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios.
Os Municípios são dotados de autonomia política, administrativa, financeira e legislativa. Tal característica se tornou mais evidente a partir da promulgação da Carta Magna de 1988, que resguarda, em seu texto, título específico para tratar sobre a organização do Estado.
A Constituição Republicana traz, divididos em capítulos, a importância e competência de cada ente federativo. O Município, ente ora estudado, é disciplinado no capítulo IV, que contém os artigos 29 a 31.
Muito se questiona, no âmbito doutrinário, sobre a autonomia dos Municípios. Sem muita delonga, filiamo-nos ao entendimento do doutrinador Pedro Lenza, que afirma, categoricamente, que os Municípios são entes dotados de autonomia, seja ela governamental, organizacional, administrativa e legislativa. Imperioso transcrevermos a manifestação do doutrinador:
[...] A análise dos arts. 1º e 18, bem como de todo o capítulo reservado aos Municípios (apesar de vozes em contrário) nos leva ao único entendimento de que eles são entes federativos, dotados de autonomia própria, materializada por sua capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação.[...] [01]
Porém, mesmo diante da autonomia concedida aos Municípios, estes devem, notadamente, respeitar os limites estabelecidos na Carta Maior. O constituinte de 1988 elencou a competência de cada ente federativo, não podendo quaisquer desses extrapolar os limites resguardados na Constituição.
No caso do Município, aduz a Carta Maior que:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Dentre as competências do município, interessa-nos, para o presente estudo, aquela elencada no inciso I do artigo supramencionado, que se refere à competência dos Municípios no que tange à matéria legislativa. Preceitua a Lei Maior que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local.
O que seria "interesse local"? Entende a doutrina especializada, aqui representada por Uadi Lammêgo Bulos, que:
"Nada obstante o fato de o constituinte de 1988 ter substituído a termologia ‘peculiar interesse municipal’ por ‘interesse local’, o certo é que cairá na esfera de atribuições do município tudo aquilo que for ‘predominante’ ao gerenciamento de seus negócios próprios nos limites das atribuições que as normas constitucionais e ordinárias lhe irrogam" [02] (GRIFAMOS)
Para concluir, o doutrinador ora referenciado traz a explicação do respeitado doutrinador Hely Lopes Meireles:
"’Peculiar interesse não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da administração local, aniquilando-se a autonomia municipal que o não seja reflexamente da união e do Estado-membro, como também não há interesse regional ou nacional, que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação brasileira, através dos Estados a que pertencem. O que define e caracteriza o ‘peculiar interesse’, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do município sobre o Estado ou a União’" [03]
Conclui-se, assim, que a matéria a ser legislada pelo município deverá atingir assuntos inerentes ao que podemos chamar de "anseio municipal", ou seja, aquilo que sobrepõe, no tocante à predominância, o interesse estadual e federal.
Após grande discussão no meio jurídico sobre o elencado no artigo 6° da lei federal n. 10.101/2000, no que se refere à observação ali destacada, o Supremo Tribunal Federal, seguindo o raciocínio acima esposado, firmou entendimento nos seguintes moldes:
OS MUNICÍPIOS TÊM COMPETÊNCIA PARA REGULAR O HORÁRIO DO COMÉRCIO LOCAL, DESDE QUE NÃO INFRINJAM LEIS ESTADUAIS OU FEDERAIS VÁLIDAS.Súmula 419 –
Súmula 645 – É COMPETENTE O MUNICÍPIO PARA FIXAR O HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL.
Portanto, entende a jurisprudência que caberá à lei municipal, neste particular, apenas cuidar do horário de funcionamento da atividade do comércio local do município.
Do exposto, podemos extrair duas conclusões:
a)Primeiro, o comércio varejista poderá funcionar aos domingos, respeitados os horários estipulados na legislação municipal;
b)Segundo, respondendo o questionamento inicialmente proposto, o município não possui poder legislativo para versar sobre matéria trabalhista.
Suscitamos, a título de exemplo, uma situação hipotética no intuito de melhor esclarecer o tema em comento. Imaginemos um contexto em que uma lei municipal vai além do permissivo, ou seja, trata sobre o horário e proíbe a abertura do comércio, p. ex., no dia de domingo.
Aos nossos olhos, tal norma será considerada inconstitucional por extrapolar limites previstos na lei maior. Evidentemente, tal lei deverá ser declarada inconstitucional, pois atinge matéria estranha à competência municipal, alcançando matéria de competência exclusiva da União, conforme o previsto no art. 22 da Constituição da República.
O artigo constitucional multicitado afirma que compete privativamente à União legislar sobre vários ramos do direito, entre eles o direito do trabalho. Neste contexto, óbvio que, se uma lei municipal priva o funcionamento da atividade do comércio nos dias de domingos, desrespeita o previsto em lei federal e acarreta a usurpação da competência da União para legislar sobre direito do trabalho, pois tal iniciativa poderá provocar consequências nas relações empregatícias e salariais.
Convalidando entendimento ora trazido, cabe-nos destacar decisão proferida junto aos autos da Ação Civil Pública tombada sob o nº 00986-2009-005-20-00-7, promovida pela Federação dos Empregados no Comérico e Serviços do Estado de Sergipe – FECOMSE, que intentava proibir a abertura de uma rede de supermercados nos dias de domingos. O juízo de 1º grau julgou improcedente o pedido, por entender que as razões trazidas pela parte autora não condiziam com a realidade jurídica atual. Necessário se faz reproduzir as razões da sentença:
"Não há dúvidas de que tal dispositivo constitucional permite que o município legisle sobre o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, em especial, o horário dos supermercados, tal como vem entendendo sistematicamente o STF através das súmulas 419 e 645.
Entrementes, a competência que é atribuída aos municípios não pode restringir a iniciativa privada dos mercados e estabelecimentos comerciais, simplesmente proibindo-lhes de funcionarem em determinados dias e horários.
Dispõe a Lex Fundamentalis que: " A ordem econômica é calcada na livre iniciativa e na liberdade de concorrência’, por isso o artigo 170, parágrafo único da Constituição Federal assegura a todos o exercício de qualquer atividade.
Destarte, entendo não ser possível o Poder Público macular o princípio da livre iniciativa, que a todos é assegurada, em qualquer atividade.
Outrossim, compete à União legislar sobre (art.22, inciso I, da Constituição Federal), entre outros, Direito do Trabalho.
Neste diapasão, tanto a Lei 605/40, como o Decreto nº 27.048/49, são bastante claros ao permitirem o funcionamento dos estabelecimentos comerciais aos domingos.
Em razão de tais disposições normativas, há quem entenda que a súmula 654, bem como a súmula 419, acima mencionadas, interpretam o artigo 30, inciso I, da Constituição Federal de forma restritiva, entendendo que ambas são no sentido de que é possível os municípios regulamentarem o horário de funcionamento do comércio e não no sentido de atribuir competência a tais entes para deliberar acerca da possibilidade ou não da abertura do comércio aos domingos.
Assim entendem os adeptos dessa corrente que por ser de competência da União Federal legislar sobre matéria de interesse nacional, assim o fez através da Lei 605/49 e Decreto 27.048/49, normas estas que permitem o labor aos domingos, não podendo a lei municipal dispor de forma contrária.
Destarte, predomina a competência da União Federal, decorrente das exigências sociais e econômicas contemporâneas, para legislar sobre as atividades comerciais e verejistas, no território nacional, devendo prevalecer o disposto na Lei 605/40 e decreto regularmentar, porquanto o interesse nacional prevalece sobre os peculiares interesses dos municípios, cuja competência legislativa é supletiva.
[...]
Como se não bastasse tudo o que fora dito, o Projeto de Lei nº 111/2007, que regulamenta o horário de funcionamento do comércio em Aracaju, e que previa o fechamento do comércio aos domingos, foi votado na Câmara Municipal no dia 27 de agosto deste ano e, por 15 votos a 1, fora rejeitado, o que significa dizer que é possível a abertura do comércio nesses dias.
Nesse espeque, indefiro os pleitos autorais. "
Resta evidente que, se uma lei municipal versar sobre matéria trabalhista e em seu bojo proibir o funcionamento dos estabelecimentos comerciais nos dias de domingos, será considerada inconstitucional por extrapolar os limites elencados na Constituição Federal.
Destarte, cabível seria a adoção de medida judicial (Ação Direta de Inconstitucionalidade) perante o órgão judicial competente para declarar, em abstrato, ou seja, em processo objetivo, a inconstitucionalidade da lei que eventualmente pudesse encaixar-se nos moldes da hipótese aqui trazida.
Com o fim de esclarecer o acima mencionado, trazemos à tona acórdão proferido em Mandado de Segurança impetrado pelo qual o Tribunal de Justiça de Sergipe sustou a eficácia da Lei nº 2.929/01 do município de Aracaju, que visava proibir a abertura do comércio municipal nos dias de domingos.
MANDADO DE SEGURANÇA - CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. 1- PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA AFASTADA. POSSIBILIDADE DA INTERPOSIÇÃO DO MANDAMUS COLETIVO POR ASSOCIAÇÃO LEGALMENTE CONSTITUÍDA E EM FUNCIONAMENTO HÁ PELO MENOS UM ANO, EM DEFESA DOS INTERESSES DE SEUS MEMBROS OU ASSOCIADOS. LEGITIMAÇÃO EXTRAORDINÁRIA. DESNECESSIDADE DA AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DOS ASSOCIADOS ATRAVÉS DE UMA ASSEMBLÉIA. 2- PRELIMINAR DE CARÊNCIA DE AÇÃO - AUSÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR SOB A ALEGAÇÃO DE QUE NÃO CABE MS CONTRA LEI EM TESE. INACOLHIMENTO. NORMA DE EFEITOS CONCRETOS. COMÉRCIO VAREJISTA. LEI MUNICIPAL Nº 2.929/2001, INVIABILIZANDO O FUNCIONAMENTO AOS DOMINGOS E FERIADOS. ATUAÇÃO INCISIVA QUE TRAZ EM SUA ESSÊNCIA O RESULTADO ESPECÍFICO A QUE SE PROPÔS. NÃO CONCRETIZAÇÃO DA SITUAÇÃO PREVISTA NA SÚMULA Nº 266 DO STF. 3- MÉRITO - NORMATIVO QUE SE APRESENTA EM DESCONFORMIDADE COM AS LEIS Nº 10.101/2000 E 605/49. EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL SUPLETIVA. ART. 30, I DA CF e SÚMULA 419/STF. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ART. 22 DA CF. LIMITES DA LEI MUNICIPAL. ILEGALIDADE. CONCESSÃO DA ORDEM. DECISÃO UNÂNIME. 1. A Associação Comercial, Federação do Comércio do Estado de Sergipe e a Câmara de Dirigentes Lojistas de Aracaju são parte legítima para discutir judicialmente os dias e horários de funcionamento das lojas comerciais do comércio varejista de Aracaju;2. Não se aplica a súmula 266 do STF se a norma possui efeitos concretos, como é o caso da Lei Municipal 2.929/01;3. Predomina a competência da União Federal para legislar sobre as atividades comerciais varejistas no território nacional, pois a competência do Município para legislar sobre o assunto é supletiva por prevalecer o interesse geral sobre o local. Aplicação da Súmula 419 do STF; 4. O ato indigitado é ilegal, porque impõe limitações ao funcionamento de estabelecimentos comerciais diferenciados e que exigem tratamento especial, atendendo-se às exigências sociais e econômicas contemporâneas...
Outra manifestação que corrobora nossas alegações é a decisão liminar proferida nos autos da ADIN nº 0001/2009 (processo n° 2009108026) em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe. A referida ação tem como propósito declarar inconstitucional a lei n° 1.215/2005, do município de Estância, que proíbe o funcionamento de estabelecimentos comerciais e feiras livres aos domingos. Segue a ementa na íntegra:
Constitucional - Ação Direta de Inconstitucionalidade - Pedido cautelar - Litisconsórcio passivo - Inadmissibilidade - Pedido de ingresso de amicus curiae - Deferimento - Lei Municipal - Proibição de funcionamento de estabelecimentos comerciais e feiras livres aos domingos - Feiras livres - Assunto de interesse local - Restrição quanto à abertura de estabelecimentos comerciais aos domingos - Ausência de competência legislativa do Município - Presença do fumus boni iuris e periculum in mora - Deferimento parcial da cautelar. I - A Câmara de Vereadores do Município de Estância, órgão do qual emanou a Lei Municipal ora impugnada, tem legitimação passiva para figurar na lide, sendo possível o ingresso no pólo passivo apenas da autoridade que concorreu para a edição da norma impugnada, razão pela qual se verifica descabida a pretensão formulada pela Federação dos Empregados no Comércio e Serviços do Estado de Sergipe - FECOMSE e Sindicato dos Empregados em Supermercados no Estado de Sergipe; II - No tocante ao pedido de ingresso do Sindicato dos Comerciários de Estância - SINDICOM, na condição de amicus curiae, verifica-se que, diante da relevância da matéria e da representatividade do postulante, deve ser deferido aludido pleito, nos termos do parágrafo único do art. 190 do Regimento Interno desta Corte; III - A Constituição Federal, em seu art. 22, inciso I, dispõe que compete privativamente à União legislar sobre direto do trabalho, tendo sido editada a Lei Federal n° 10.101/2000, que autoriza o trabalho aos domingos nas atividades de comércio em geral; IV - Conforme entendimento sumulado pelo Supremo Tribunal Federal, os municípios têm competência para regular apenas o horário do comércio local, desde que respeitadas as leis estaduais ou federais válidas; V - O local de funcionamento de feiras livres é matéria que diz respeito a interesse local da municipalidade, podendo o ente dispor, segundo os critérios de conveniência e oportunidade, a respeito das condições em que deverá funcionar esse tipo de comércio; VI - Verificando-se que cabe ao município legislar apenas de forma suplementar sobre assuntos reservados à competência federal e estadual, estando apto a regular tão-somente o horário de funcionamento do comércio local, vislumbra-se in casu o fumus boni iuris, a tutelar a pretensão autoral; VII - Havendo lei federal autorizando expressamente o trabalho aos domingos nas atividades do comércio (Lei Federal n° 10.101/2000), não pode o município legislar contrariamente a esta norma, consoante o teor da Súmula 419, do STF; VIII - O periculum in mora, no caso vertente, encontra-se consubstanciado na redução dos empregos, em percentual de 20% somente em um estabelecimento comercial, bem como no risco de se continuar impedindo os comerciantes de abrirem suas portas, aos domingos, deixando de auferir lucros provenientes de atividade amparada legalmente, e tolhendo a sociedade da comodidade de dispor desses serviços; IX - A proibição de funcionamento dos estabelecimentos comerciais aos domingos ocasiona invariavelmente o desemprego e a diminuição da atividade lucrativa, constituindo verdadeiro retrocesso ao desenvolvimento local, além de ser completamente indesejável e reprovável, num momento de crise como o que atualmente se enfrenta; X - Deferimento parcial da medida acautelatória vindicada. (TJ/SE – ADIN nº 0001/2009 – Acórdão n° 7119/2009 – DESA. Marilza Maynard Salgado de Carvalho – Julg. em 12/08/2009 – Publ. em 20/08/2009)
Diante do exposto, podemos concluir que a Lei federal n.º 10.101/2000, em seu artigo 6°, permite o funcionamento da atividade do comércio em geral nos dias de domingos, observado o contido na lei municipal; esta, por sua vez, não poderá extrapolar seu poder legiferante, devendo cuidar apenas do horário de funcionamento do comércio, sem tratar, sob nenhum pretexto, de matéria trabalhista, para não incorrer no vício da inconstitucionalidade.
Notas
- LENZA, Pedro. Direito constitucional Esquematizado. 10ª Ed. São Paulo, pág. 201.
- BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 5ª Ed. São Paulo, pág. 594.
- BULOS, Op. Cit., pág. 594.