Resumo: A importância do Município na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil ocorre, sobretudo, em razão da autonomia conferida a ele. Pode-se afirmar que, bem antes da Constituição Federal de 88, que reconheceu o Município como ente federativo, poder-se-ia falar do Município como entidade estatal de 3º grau, ao lado da União e dos Estados-Membros. Argumentos contrários à dignidade federativa dos Municípios são de ordem excessivamente formal e devem ceder diante da autonomia municipal, em especial, da autonomia legislativa, que é conferida pelo ordenamento ao Município de acordo com os critérios horizontal e vertical de competências.
Palavras-chave: Federação. Município. Autonomia. Repartição de competências. Critérios horizontal e vertical. Interesse local. Competência suplementar.
Sumário: 1. Introdução. 2. Técnica para repartição de competências. 3. Critérios horizontal e vertical de competências. 4. Competência legislativa dos municípios. 5. Conclusão.
1. Introdução
A Constituição Federal de 88 inovou, na história constitucional brasileira, ao reconhecer o Município como ente da federação, ao lado da União, Estados e Distrito Federal. Na verdade, acolheu, nos artigos 1º e 18, as reivindicações de municipalistas clássicos, como Hely Lopes Meirelles e Lordelo de Mello, que pleiteavam a inclusão do Município na federação, afinal a Constituição Federal de 1946 [01] já o considerava entidade estatal de 3º grau.
Dizia Hely Lopes Meirelles [02], o "Município Brasileiro é entidade político-administrativa de terceiro grau, na ordem decrescente de nossa Federação: União – Estados – Municípios".
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [..].
Art. 18. A organização político administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos [...].
Contudo, nem toda doutrina é assente no reconhecimento do Município como ente federativo. José Afonso da Silva e José Nilo de Castro sustentam, por sua vez, que não há federação de Municípios, porque os Municípios não têm representação no Senado Federal, não podem propor emendas à Constituição, não possuem poder judiciário, nem possuem território.
Para José Nilo de Castro,
[...]é o Município entidade condômina de exercício de atribuições constitucionais. É dizer: possui o Município dignidade constitucional. É autônomo na Constituição de hoje quanto nas anteriores, desde 1934. Falecia-lhe apenas a auto-organização. Não detém autonomia federativa [03].
De acordo com José Afonso da Silva,
[...]a Constituição consagrou a tese daqueles que sustentavam que o Município é entidade de 3º grau, integrante e necessária ao nosso sistema federativo. Data vênia essa é uma tese equivocada, que parte de premissas que não podem levar à conclusão pretendida. Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Em que muda a federação brasileira com incluir os Municípios como um de seus componentes? Não muda nada [04].
Não é traço comum das federações ter os municípios como entes federativos. No entanto, os Municípios brasileiros, dotados de Poder Executivo e Legislativo próprios, mesmo não possuindo Poder Judiciário, nem representação no Senado Federal, são considerados entes federativos. Argumentos contrários à dignidade federativa dos Municípios são de ordem excessivamente formal e devem ceder diante da autonomia municipal, que é reconhecida ao Município em Constituições anteriores. Daí dizer que o art. 18 da Constituição Federal de 88, ao inserir o Município na organização político-administrativa do Estado brasileiro, considerando-o autônomo, apenas positiva uma situação fática existente há tempos.
Paulo Bonavides [05] assevera que, com a nova ordem constitucional de 88, o Município "alcança uma dignidade federativa jamais lograda no direito positivo das Constituições antecedentes". Então, com o reconhecimento do Município como parte integrante da federação, fala-se de "federalismo trino", que não corresponde ao federalismo dual dos norte-americanos.
Para Regina Maria Macedo Nery Ferrari,
[...]a atual lei fundamental brasileira, abraçando o federalismo, prevê uma divisão tricotômica, isto é, determina a existência de um terceiro nível na composição do nosso Estado Federal: a União, ordem total; os Estados Membros, ordens regionais, e os Municípios, ordens locais [06].
Nesse sentido, Supremo Tribunal Federal fixou entendimento de que o Município é componente da estrutura federativa.
Federativo há mais de um século, o modelo de federação brasileiro foi profundamente alterado pela Constituição da República de 1988, tendo-se nela definida nova relação a ser estabelecida entre os entes federados, passando-se a considerar o Município componente da estrutura federativa e, nessa condição, dotando-o de competências exclusivas que traçam o âmbito de sua autonomia política (ADIN 3549-5, rel. Min. Cármen Lúcia, DJ 31.10.2007).
Pode-se concluir que os Municípios compõem a estrutura federativa brasileira, sendo, pois, entidade política dotada de autonomia. Por autonomia, deve-se entender, nas lições de Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Júnior, "capacidade de autodeterminação, dentro de um rol de competências constitucionalmente definidas" ou, como sustenta Sampaio Dória [07], a "autodeterminação ou competência própria", que são as "raias invioláveis que circunscrevem a ação, e o poder de agir livremente dentro dessas raias".
2. Técnica para repartição de competências.
A principal característica da federação é a descentralização política, que consiste na repartição de competências entre os entes federativos. Descentralização política é, portanto, repartição dos poderes de decisão. Daí falar-se que a Constituição é "expressão formal do pacto federal [08]", ou, para Geraldo Ataliba, "a Carta das competências". A Constituição Federal de 88 efetua repartição de competências entre três ordens governamentais diferentes: federal, estadual e municipal.
Mas, qual a técnica adotada pela Constituição Federal de 88 para repartição de competências?
O ordenamento constitucional adotou o princípio da preponderância dos interesses, em que as matérias de interesse nacional são de competência da União; matérias de interesse regional, de competência dos Estados-membros e matérias de interesse local, de competência do Município. O Distrito Federal, conforme art. 32, §1º da Constituição Federal de 88, acumula matérias de interesse regional e local.
Todavia, diante da dificuldade e complexidade de caracterizar o que é interesse nacional, regional e local, porque não se trata de questão jurídica, mas sociológica e política, como observado por Teixeira Meirelles e José Afonso da Silva, o ordenamento constitucional brasileiro passou a adotar a técnica de repartição de competência que enumera, expressamente, os poderes da União (arts. 21 e 22) e dos Municípios (art. 30), reserva aos Estados as competências que não são vedadas no texto constitucional – competência remanescente (art. 25, §1º) e atribui ao Distrito Federal competências dos Estados e dos Municípios – competência cumulativa (art. 32, §1º), com exceção do art. 22, inciso XVII. Além disso, estabelece competências comuns (art.23) e concorrentes (art.24).
O modelo de repartição de competências na Constituição Federal de 88 é, portanto, bastante complexo, aproximando-se do modelo alemão. Nele se encontram técnicas tradicionais de repartição de competência, como a clássica da federação americana, de competências enumeradas e reservadas, ao lado de competências concorrentes e comuns, que não têm como origem o federalismo americano.
Como observa Fernanda Dias Menezes de Almeida,
Mas o sistema de partilha de competências, como um todo, mais se aproxima do sistema alemão, com a previsão das competências legislativas e não legislativas da União em artigos distintos; com a separação, também, das competências comuns legislativas e não legislativas; com a previsão da delegação de competências legislativas da União aos Estados pelo legislador federal; com repartição vertical de competência legislativa concorrente, cabendo as normas gerais à União e a legislação suplementar aos Estados [09].
De acordo com Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano [10], a Constituição federal de 88 optou por reunir o critério vertical e horizontal de partilha de competências, contemplando, ainda, a hipótese de delegação de competência pela União aos Estados, conforme parágrafo único do art. 22.
3. Critérios horizontal e vertical de competências.
Desde a Constituição Republicana de 1891 (art. 65, §2º), tem-se critério horizontal no caso de enumeração das competências federais e municipais, reservando aos Estados a remanescentes. Fala-se em repartição horizontal, como explica Manoel Gonçalves Ferreira Filho [11], "porque separa competências como se separasse setores no horizonte governamental". Para Ubirajara Costódio Filho [12], "diz-se horizontal porque separa, de modo incomunicável, as competências de cada ente federado, colocando-as em campos estanques".
Para Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano
[...]o critério horizontal foi adotado na distinção de competências privativas ou exclusivas, de cada esfera federativa. Nesse sentido, a Carta Magna optou pela enumeração das competências federais e municipais, reservando aos Estados-Membros as remanescentes [13].
No Estado federal brasileiro, portanto, a União e Municípios exercem as atribuições que, explícita, a Constituição lhe reserva. Os Estados, tudo o mais. Significa dizer que aos Estados cabem todas as demais atribuições, exceto aquelas que a Constituição Federal confere explicitamente à União e aos Municípios. Então, tudo o que remanesce, o que sobra, o que resta, extraída competência da União e dos Municípios, é de competência dos Estados [14]. Os poderes remanescentes ou residuais [15] do Estado pressupõem, portanto, a exaustão dos poderes enumerados.
Por exemplo, a competência para exploração dos serviços de transporte rodoviário intermunicipal (entre os diferentes municípios) de passageiros, pertence a qual ente federativo?
O texto constitucional, no art. 21, inc. XII, alínea "e", outorga, expressamente, à União, a competência para explorar serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Contudo, no art. 30, inc. V, outorga, expressamente, ao Município a competência para explorar serviços de transporte intramunicipal. Então, no silêncio da Constituição Federal, será dos Estados a competência para explorar serviço de transporte intermunicipal. Inclusive essa é posição do STF, no RE 549549/RJ, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 25/11/2008 ("Compete aos Estados-Membros explorar e regulamentar a prestação de serviços de transporte intermunicipal").
Por outro lado, desde a Constituição Federal de 1934 (art. 10, caput), tem-se critério vertical quando mais de um ente federativo exerce competências simultaneamente. Significa dizer que a mesma matéria pode ser exercida por mais de um ente federativo, com especificação do nível de intervenção de cada um (competências concorrentes) ou admitindo atuação em condições de igualdade (competências comuns).
Para Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano [16], no critério denominado vertical, a Constituição Federal atribui o trato da mesma matéria a mais de um ente federativo, ora especificando o nível de intervenção de cada ente, ora admitindo que todos os entes exerçam indistintamente competência que se lhes foi simultaneamente atribuída. Pode-se falar, portanto, que, no texto constitucional, coexistem os critérios horizontal e vertical de competências, ou seja, as ordens parciais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) correlacionam-se ora em regime horizontal, ora em regime vertical.
Nessa repartição de competência, a Constituição Federal de 88 se refere, não exclusivamente, à competência legislativa, mas também à competência administrativa ou material. A competência legislativa atribui ao ente federativo capacidade legiferante, como ao Município legislar sobre assunto de interesse local (art. 30, inc. I); a competência material, capacidade para desempenhar certas atividades de natureza político-administrativa, como ao Município a criação de distritos (art. 30, inc. IV).
4. Competência legislativa dos municípios.
Com relação à competência municipal, importante destacar que o legislador constituinte optou por enumerar num mesmo artigo - artigo 30 - as competências legislativas e materiais, abandonando a técnica de separar essas modalidades em artigos diferentes. O presente estudo assume, contudo, a proposta de abordar as competências legislativas dos incisos I e II do art. 30.
A respeito do inciso I do art. 30 (Compete aos Municípios legislar sobre assunto de interesse local), Manoel Gonçalves Ferreira Filho [17] observa que, desde a Constituição de 1934 (art. 13, caput), atribuía-se ao Município a competência legislativa nas matérias de peculiar interesse. De acordo com ensinamento de Sampaio Dória, deve-se entender por peculiar interesse municipal, "tudo aquilo que for, predominantemente, preponderantemente, de seu interesse". A atual redação do inciso I do art. 30, contudo, fala sobre assunto de "interesse local", retomando o mesmo nível de vagueza.
Para Michel Temer [18], a doutrina e jurisprudência ao tempo da Constituição anterior, pacificaram no dizer que é de peculiar interesse aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse.
Nas lições de Hely Lopes Meirelles,
[...]interesse local não é interesse exclusivo do Município, não é interesse privativo da localidade, não é interesse único dos munícipes [...]. Não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-Membro, como também não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos municípios, como partes integrantes da federação brasileira. O que define e caracteriza interesse local, inscrito como dogma constitucional é a preponderância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União [19].
De acordo com Celso Ribeiro Bastos [20], o conceito-chave utilizado para definir a área de atuação do Município é o interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de interesse local. O interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. O autor alerta que a competência municipal ficará sob o foco de uma disputa com as demais pessoas de direito público, pois o mero interesse local não exclui o interesse estadual e mesmo nacional. Então, importante demonstrar que o interesse local é mais expressivo do que o estadual e o nacional.
Como assevera Regina Maria Macedo Nery Ferrari [21], por interesse local deve-se entender "aquele ligado de forma direta e imediata à sociedade municipal e cujo atendimento não pode ficar na dependência de autoridades distantes do grupo que não viveu problemas locais".
Nas lições de Andréas Krell,
A expressão interesse local é semelhante aquela usada pela Lei Fundamental Alemã, que – diferentemente da situação no Brasil – não atribui competências específicas aos entes locais, mas contém em seu artigo 28, II, uma atribuição global de competências: ‘Aos Municípios deve ser garantido o direito de regular – na moldura das leis e com responsabilidade própria – todos os assuntos da comunidade local [22]’.
O Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, entendeu como matéria de interesse local, de competência exclusiva do Município, legislar sobre a questão sucessória dos cargos de prefeito e vice, em caso de dupla vacância (ADI 3549-5, DJ 31.10.2007, rel. Min. Cármen Lúcia); sobre a instalação, em favor dos usuários, de equipamentos de segurança nos bancos, como portas eletrônicas e câmaras filmadoras, além de equipamentos de conforto, como instalações sanitárias, cadeiras de espera, colocação de bebedouro, tempo de espera em fila para atendimento ao público(AgRg 347717-0, rel. Min. Celso de Mello, DJ 05.08.05; AgRg 491420-2, rel. Min. Cezar Peluso, DJ 24.4.2006; RE 397094-1, DJ 28.8.2006, rel. Min. Sepúlveda Pertence).
Contudo, há julgados que ainda divergem sobre conceito de interesse local. O Município, por exemplo, poderia legislar sobre horários de funcionamento do comércio municipal, inclusive de bancos, porque se trata de interesse preponderante local. Contudo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que os Municípios têm competência para fixar horário de funcionamento de estabelecimento comercial nas vias públicas, como supermercados, lojas (AgRg 481886-2, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 01.04.2005; AgRg 622405-1, rel. Min. Eros Grau, DJ 15.06.2007; Súmula 645 [23] do STF), mas a fixação do horário bancário para atendimento ao público é da competência da União (Súmula 19 [24] STJ).
O inciso II do art. 30 (Compete aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber), por sua vez, trata da competência legislativa suplementar do Município. A Constituição de 88 inovou, atribuindo ao Município uma competência legislativa que não possuía nas Constituições anteriores. O termo suplementar é impreciso, porque pode significar complementar (complementar uma presença) ou suprir (suprir uma ausência). De acordo com Fernanda Dias Menezes de Almeida, a melhor exegese da Carta Constitucional indica que a competência suplementar dos Municípios alcança tanto a complementar quanto a supressiva, interpretação correta, pois impede restrição à autonomia municipal.
Parece-nos que a competência conferida aos Estados para complementarem as normas gerais da União não exclui a competência do Município para fazê-lo também. Mas o Município não poderá contrariar nem as normas gerais da União, o que é óbvio, nem as normas estaduais de complementação, embora possa também detalhar estas últimas, modelando-as mais adequadamente às particularidades locais. Da mesma forma, inexistindo as normas gerais da União, aos Municípios, tanto quanto aos Estados, se abre a possibilidade de suprir a lacuna, editando, normas gerais [25].
Além disso, como diz Manoel Gonçalves Ferreira Filho [26], "não se pode aceitar a interpretação literal do inciso II, no sentido dele autorizar o Município a legislar sobre qualquer matéria, complementando ou suprimindo a legislação federal ou estadual". A doutrina é assente o sentido de que a competência suplementar, prevista no inciso II do art. 30, é exercida exatamente em relação às matérias previstas no art. 24, uma vez que o Município não se encontra incluído no rol dos entes dotados de competência concorrente.
É o que explica Regina Maria Macedo Ney Ferrari,
[...]o art. 24 refere-se apenas à União, Estados e ao Distrito Federal, não incluindo nesse elenco a figura do Município, admitindo a competência suplementar apenas em relação aos Estados. O art. 30, II, veio, de certa forma, suprir a falha do art. 24; não criando competência para o Município, mas admitido que ele tenha competência legislativa suplementar da legislação federal e estadual, naquilo que couber, ou seja, dentro dos assuntos de interesse local [27].
Vale destacar que, nessa competência suplementar do Município, o termo no que couber, como explica Élcio Reis Fonseca [28], deve ser entendido como "desde que presente o interesse local, poderá o Legislativo municipal legislar supletivamente". Quer dizer, somente admite a suplementação da legislação federal ou estadual se houver interesse local, pois, como explica Fernanda Dias Menezes de Almeida [29], nenhum sentido haveria, por exemplo, em o Município suplementar a legislação estadual atinente à organização da justiça estadual, já que trata de matéria de competência dos Estados, conforme art. 25 da Constituição Federal de 88, sem qualquer interesse local.