Resumo
O mar vem sendo objeto de cobiça das nações porquanto – além de ser importante meio de transporte – é fonte de inestimáveis riquezas. O desenvolvimento tecnológico e a percepção de que os recursos do mar não são inesgotáveis modificou o entendimento das Nações sobre a questão da soberania marítima e fez com que os Estados procurassem, já sob a égide da Organização das Nações Unidas, cooperar para a manutenção dos recursos existentes no ambiente marinho e para a busca por soluções pacíficas sobre questões envolvendo a liberdade de navegar e o direito soberano dos Estados.
No presente artigo, serão abordados os interesses do Brasil no cenário internacional, consubstanciado no plano de levantamento da Plataforma Continental Brasileira – LEPLAC, do qual resultou o pedido de reconhecimento dos limites jurisdicionais além das 200 milhas marítimas perante a ONU; bem como o traçado das Zonas Econômicas Exclusivas (ZEE) do Arquipélago de São Pedro e São Paulo, tornado habitável para este fim, e da Ilha Trindade.
Os novos limites jurisdicionais do Estado Brasileiro sobre o mar que banha nossa costa recebe o nome de Amazônia Azul, que representa a incorporação de área de jurisdição marítima equivalente a mais da metade do território nacional (aproximadamente 4.460.000 km²).
Palavras-chave: Direito do Mar, LEPLAC, Plataforma Continental, Zona Econômica Exclusiva, Amazônia-azul
introdução
Os oceanos cobrem cerca de 70% da superfície da Terra [01], resguardando 95% da biosfera do planeta [02]. Conforme o relatório "À Deriva", elaborado pelo Greenpeace [03]:
Toda a vida que existe na Terra depende dos oceanos. Eles nos fornecem alimentos, energia, água e sal, entre outras matérias-primas importantes. Milhões de pessoas vivem em comunidades costeiras e dependem deles para sobreviver. Os oceanos nos oferecem meios de locomoção, turismo e lazer, além de abrigarem vasta biodiversidade e serem fonte de inspiração para as artes e a ciência. Eles são um grande amortecedor climático, absorvendo boa parte do calor gerado no planeta, e, assim, contribuem de maneira decisiva para o equilíbrio do clima, acomodando a variação da temperatura.
Esclarece Frank Press et al. que o termo "Oceano" é utilizado tanto para os cinco oceanos (Atlântico, Pacífico, Índico, Ártico e Antártico), como para o "Oceano Global", ou seja, para a totalidade da água do mar conectada e que cobre a terra. "Mar", por sua vez, pode se referir aos corpos menores de água (como o Mar Mediterrâneo ou Mar do Norte), embora também seja utilizado como sinônimo de "Oceano Global" [04]. É neste sentido mais amplo que se fala em Direito do Mar, como um Direito do Oceano.
José Afonso da Silva refere que o meio marinho abrange as águas do mar territorial, da zona contígua e do alto-mar, além da plataforma continental, a Zona Econômica Exclusiva, bem como a Área (fundos marinhos oceânicos e seu subsolo).
O Brasil ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar (Convenção) em 1988 e, mesmo antes da entrada em vigor da Convenção, em 1994, já procurou incorporar suas inovações ao direito interno.
No texto constitucional, os institutos do mar territorial, zona econômica exclusiva (criado na Convenção) e plataforma continental já aparecem no artigo 20, o qual trata dos bens da União:
Artigo 20. São bens da União:
(...)
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limiítrofes com outros países; as praia marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI – o mar territorial;
(...)
§ 1º – É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de ouros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
O fato de os recursos naturais existentes na plataforma continental e na Zona Econômica Exclusiva, bem como o mar territorial, serem bens da União não significa que não pode existir a exploração por parte de particulares, desde que haja concessão neste sentido. Conforme entende o STF:
"[...] a existência ou o desenvolvimento de uma atividade econômica sem que a propriedade do bem empregado no processo produtivo ou comercial seja concomitantemente detida pelo agente daquela atividade não ofende a Constituição. A propriedade não consubstancia uma instituição única, mas o conjunto de várias instituições, relacionadas a diversos tipos de bens e conformadas segundo distintos conjuntos normativos – distintos regimes – aplicáveis a cada um deles. A distinção entre atividade e propriedade permite que o domínio do resultado da lavra das jazidas de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluídos possa ser atribuída a terceiros pela União, sem qualquer ofensa à reserva de monopólio (artigo 177 da CB/88) [...]". (ADI 3.273 e ADI 3.366, Rel. P/ o ac. Min. Eros Grau, julgamento em 16-3-05, DJ de 2-3-07).
Assim, é possível aos particulares, por exemplo, pescar no mar territorial, mediante o pagamento de uma taxa (a qual varia segundo o tamanho da embarcação e o tipo de pesca realizada), bem como a observância da legislação pertinente à matéria.
Com relação aos recursos existentes na plataforma continental, em especial o petróleo, deve-se observar, na exploração, a Lei Federal nº 9.478/97, conhecida como Lei do Petróleo. Da Lei 2.004/53 até a edição da Emenda Constitucional 09/95, a exploração do petróleo era monopólio da União e só por esta poderia ser exercida. Contudo, com a flexibilização advinda da Emenda referida, a atividade de extração do petróleo pode ser concedida, pela União, a particulares, tendo estes direito de propriedade sobre o produto da lavra [05].
A Lei 8.617 trata, de forma sucinta, das águas jurisdicionais brasileiras. O mar territorial tem previsão nos artigos 1º a 3º; Zona Contígua, artigos 4º e 5º; Zona Econômica Exclusiva, artigos 6º a 10; e plataforma continental, artigos 11 a 15.
O Mar Territorial (MT) corresponde à faixa adjacente à costa do Estado, na qual este tem soberania "plena" (com a limitação, evidentemente, do direito de passagem inocente dos demais Estados). Conforme a Lei 8.617, o mar territorial Brasileiro é de 12 milhas, estando descrito nas cartas náuticas oficiais de larga escala [06].
O Brasil possuía, anteriormente, mar territorial de 200 milhas, conforme o Decreto-Lei 1.098, o que era bastante polêmico. O aumento [07], segundo Adherbal Meira Mattos, foi motivado por motivos de segurança e em consonância com a tendência dos demais países latino-americanos, em razão dos recursos pesqueiros [08].
Letícia e Abulquerque e Januário Nascimento apontam, contudo, que a fixação do mar territorial em 200 milhas marítimas decorreu da necessidade de o Governo Militar ganhar popularidade [09].
A Zona Contígua (ZC) constitui uma faixa adjacente ao mar territorial, em que o Estado Costeiro pode efetuar fiscalização para evitar "infrações às leis e aos regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração ou sanitários", bem como "reprimir as infrações às leis e aos regulamentos", que tenham ocorrido no território brasileiro ou no mar territorial [10].
A Zona Econômica Exclusiva (ZEE) constitui uma faixa de mar de 200 milhas contadas a partir da linha de base ou 180 milhas contadas a partir do limite externo do Mar territorial. A ZEE é a região do mar em que o Estado costeiro possui "soberania funcional (ou econômica)", ou seja, tem soberania na exploração dos recursos renováveis e não renováveis existentes na ZEE, bem como a legislar sobre a preservação destes recursos. Contudo, deve respeitar o direito dos demais Estados de "liberdades de navegação e sobrevôo, bem como de outros usos do mar internacionalmente lícitos, relacionados com as referidas liberdades, tais como os ligados à operação de navios e aeronaves" [11].
A investigação científica só pode ser realizada por estrangeiros na ZEE brasileira com a autorização prévia do Governo Brasileiro, com observância da legislação específica sobre o tema [12].
Por fim, estabelece a Lei 8.617/93, que os limites da Plataforma Continental (PLAC) brasileira serão estabelecidos em conformidade com o artigo 76 da CNUDM III (o que é o fundamento do LEPLAC). A Plataforma continental é constituída pelo leito e subsolo marítimos além do mar territorial, até o bordo externo da margem continental ou até duzentas milhas contadas da linha de base (nos locais em que a margem continental não atinge esta distância), repetindo, a Lei, os termos da CNUDM III. Na Plataforma Continental, o Brasil possui soberania para a exploração dos recursos naturais, sendo proibida a perfuração sem seu consentimento. No entanto, os demais Estados têm o direito de instalação de dutos e cabos submarinos.
O Alto Mar corresponde às zonas marítimas que não estão sobre a soberania de nenhum estado [13]. A Área é o fundo marinho também livre da jurisdição dos Estados, sendo administrada pela Autoridade de Fundos Marinhos, criada para este fim [14].
INTERESSES BRASILEIROS NO CENÁRIO INTERNACIONAL: AMAZÔNIA AZUL
O Brasil depositou junto à ONU em 2004 o pedido de reconhecimento da extensão da plataforma continental brasileira além das 200 milhas. O pedido brasileiro é fruto do LEPLAC (Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira), estabelecido pelo Decreto nº 95.787/88, posteriormente revogado pelo Decreto nº 98.145, de 15 de setembro de 1989 [15].
O artigo 11, parágrafo único da Lei 8.617/93, determina que o limite exterior da plataforma continental deve ser estabelecido pelo Estado Costeiro, em conformidade com o artigo 76 da CNUDM III. O LEPLAC constitui o programa que fez o levantamento da plataforma continental brasileira em conformidade com o referido artigo. Este levantamento justifica-se porquanto não coincide o conceito geofísico de plataforma continental do conceito jurídico, estabelecido pela Convenção.
Estabelece a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, em seu artigo 76, que a delimitação do limite externo da plataforma continental dar-se-á por uma linha traçada com referência aos pontos fixos mais exteriores, em cada um dos quais a espessura das rochas sedimentares seja, pelo menos 1% da distância mais curta entre esse ponto e o pé do talude continental, ou pela linha traçada com referência aos pontos fixos situados a não mais de 60 milhas marítimas do pé do talude continental. O pé do talude continental, conforme a Convenção, deve ser determinado como ponto de variação máxima do gradiente na sua base.
A linha traçada conforme estes requisitos, ainda segundo o artigo 76 da Convenção, não pode encontrar-se a uma distância maior de 350 milhas marítimas da linha de base a partir da qual se mede a extensão do mar territorial, também não podendo estar a uma distância maior do que 100 milhas marítimas da isóbata (ou isobatimétrica [16]) de 2.500 metros. As coordenadas dos pontos que constituem a linha externa da plataforma continental (jurídica) é dada por coordenadas de latitude e longitude.
Em se tratando de cristas submarinas, o limite exterior não pode exceder as 350 milhas, embora isto não se aplique às elevações submarinas que são componentes naturais da margem continental, como planaltos, elevações continentais, topes, bancos e esporões.
A Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), coordenada pela Marinha do Brasil, tem entre suas funções assessorar o Presidente da República, conduzindo assuntos relativos à Política Nacional para Recursos do Mar (PNRM), legalmente instituída pelo Decreto nº 5.377/2005 [17]. Para o exercício de suas funções, a CIRM pode criar organismos como grupos de trabalhos e subcomissões.
É o caso do LEPLAC, em que foi instituída uma subcomissão composta por representantes do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Ciência e Tecnologia, do Ministério de Minas e Energias, do Ministério da Educação e do Desporto e do Ministério da Marinha e com um Comitê Executivo composto por representantes da Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN), da PETROBRÁS, do Programa de Geologia e Geofísica Marinhas (PGGM) e da comunidade científica [18].
Conforme leciona Adherbal Meira Mattos, além da Subcomissão, o LEPLAC tem, em sua estrutura, um Comitê, dividido em três subcomitês. O primeiro, de Logística, tem sede na Ilha Fiscal, na Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN) e objetiva disponibilizar o navio oceanográfico Almirante Câmara. O segundo subcomitê, de batimetria e cartografia, tem sede na DHN em Niterói, e visa determinar as linhas de base da isobatimétrica de 2.500 metros e do pé do talude continental, além de controlar, processar e interpretar os dados batimétricos de precisão obtidos. Por fim, o terceiro tem sede na Petrobrás e objetiva processar, controlar, interpretar e tratar os dados geofísicos obtidos no levantamento da Plataforma Continental brasileira [19].
O LEPLAC teve início em 1986 e os trabalhos de campo estenderam-se por dezoito anos. O Brasil possui tal tecnologia e know how que já realizou, inclusive, o LEPLAC da Namíbia e cooperou para os de Moçambique e Angola [20].
A lista das coordenadas geográficas de pontos definido os limites externos da plataforma continental foi depositada em 17 de maio de 2004, sendo comunicada a todos os Estados membros da ONU, bem como aos signatários da Convenção [21]. A área total postulada pelo Brasil constituía 911.847 km² [22].
Observe-se que, no pedido, o Brasil afirma não possuir litígio em relação a limites, com nações com as quais tem fronteira marítima. Este foi o motivo pelo qual não foi concedido à Rússia o reconhecimento de seus limites marítimos [23].
Os Estados Unidos, em 25 de agosto de 2004, enviaram uma circular apontando divergência entre as informações referentes à espessura do sedimento apresentadas pelo Brasil e as publicadas por outras fontes, como a base de dados "Total Sediment Thickness of the World’s Ocean and Marginal Seas", preparado pelo "National Geophysical Data Center of the U.S. Department of Commerce, National Oceanic & Atmospheric Administration" [24]. Em especial, os Estados Unidos ressaltaram o padrão "zigzag" dos pontos 65 (31º07’16.01" S / 43º44’45.01" W) e 69 (33º33’59.99" S / 45º39’34.01 W) [25]. Também emitiram nota verbal em relação à Cadeia Vitória Trindade. Entendiam, os norte-americanos, que não se tratava de uma cadeira (ridge), mas sim, de um monte submarino (seamount), localizado a mais de 200 milhas da costa. Postularam, os norte-americanos particular cuidado da Comissão na análise dos dados apresentados pelos brasileiros.
No entanto, a Comissão optou por desconsiderar os comentários norte-americanos, porquanto os Estados Unidos não possuíam interesse direito na questão. Estabeleceu-se a regra de que terceiros poderiam opinar sobre a submissão de um Estado caso tenham pedidos que se sobreponham àquele do Estado postulante ou existam questões não resolvidas entre os dois Estados, o que não era o caso [26].
A primeira reunião para análise do pedido brasileiro ocorreu em setembro de 2004, quando sete peritos internacionais integrantes de uma subcomissão da Comissão para Levantamento da Plataforma Continental, reuniram-se na sede da ONU em Nova York [27]. A sub-comissão que analisou o pedido brasileiro de 2004 foi constituída por: "Carrera (México, coordenador), Symondo (Austrália), Awosika (Nigéria), Astiz (Argentina), Park (Coréia do Sul), Lu (China) e Jurassic (Croácia)" [28]. O Brasil enviou, então, uma delegação composta por doze especialistas, que se dispuseram a solucionar dúvidas desta subcomissão [29].
A segunda fase de avaliação ocorreu em 2005, oportunidade em que o Brasil enviou uma delegação de sete especialistas [30]. Já no ano de 2006, o Brasil protocolou um adendo à postulação, a fim de esclarecer eventuais dúvidas que restaram não solucionadas quando dos encontros com a subcomissão. Este adendo, bem como a postulação brasileira.
Por fim, em 2007, a Comissão apresentou recomendações ao Brasil, que reivindicava uma área de aproximadamente 950 mil km² [31]. Desta área, segundo o subsecretário para o LEPLAC, Marco Antônio Amaral da Silva, dos 960 mil km² postulados, a Comissão não aceitou aproximadamente 190 mil km², localizados nas Cadeias Norte-Brasileira e Vitória-Trindade, na Margem continental Sul e no Cone do Amazonas [32].
O Brasil, utilizando a faculdade prevista da Convenção, não concordou com as recomendações da Comissão, sendo definido pela CIRM (Comissão Interministerial para os Recursos do Mar), que será realizado uma nova apresentação do pedido brasileiro perante a Comissão. Em maio deste ano (2009), iniciou-se a nova fase de coleta de dados do LEPLAC [33].
Leinz e Amaral esclarecem que predominam na plataforma brasileira sedimentos de idade cretácea, muitos já em fase de produção de petróleo [34]. Isto justifica a importância do LEPLAC, bem como a resistência à pretensão de expansão brasileira, como a exteriorizada pelos Estados Unidos (país que possui, como ressalta Calixto, tecnologia para a exploração off shore [35]).
De qualquer forma, espera-se que, em poucos anos, tenhamos o reconhecimento dos limites jurisdicionais da Amazônia Azul e da plataforma continental brasileira, em consonância com os dados levantados pelo Brasil. A importância estratégica e política do nosso mar jurisdicional [36] justifica os investimentos realizados no LEPLAC.
Observa-se, por fim, que os dados coletados para formular a postulação perante a Comissão estão disponíveis à comunidade científica, aumentando o nosso conhecimento sobre o mar brasileiro [37].
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar de 1982, a que se pode atribuir o título de "Constituição do Mar", confere não só direitos aos Estados signatários, mas também importantes deveres, em especial no que se refere à preservação do ambiente marinho.
O Brasil postulou junto à Comissão Internacional para os Limites Exteriores da Plataforma Continental o reconhecimento da Amazônia Azul, o que representaria um acréscimo de cerca de 4.500.000 km² ao território nacional. Portanto, mesmo que não seja admitido na totalidade o pedido brasileiro, conforme esclarecido no trabalho, a área que não foi objeto de recomendações da Comissão já implica numa imensa responsabilidade do Brasil perante a humanidade em relação à proteção do mar.
O mar, como já mencionado, é vital na manutenção da vida em nosso planeta. Desta forma, preservar o meio marinho é uma questão de sobrevivência para todos os seres que habitam a Terra. Ao mesmo tempo, os oceanos representam importante fonte de riquezas, as quais despertam, naturalmente, o interesse humano.
Como exemplo, citamos a recente descoberta do petróleo no pré-sal brasileiro (localizado na plataforma continental), a qual coloca o Brasil em 4º lugar em termos de reservas de petróleo do mundo, apenas atrás de da Arábia, Irã e Iraque. Ora, evidente que há o interesse nacional em explorar este recurso, ilustrados, por exemplo, por movimentos como o "Pré-sal é nosso".
Não se defende que os recursos marinhos não devam ser aproveitados. No entanto, deve-se pensar em termos de sustentabilidade, a qual implica, essencialmente, num planejamento da forma como se dará a expansão brasileira em relação à Amazônia Azul.
Talvez, se antes se falava, no âmbito do Direito do Mar, na dicotomia entre princípio da liberdade dos mares e princípio da soberania, hoje se pode referir que no difícil equilíbrio entre o direito à exploração dos recursos marinhos, assegurado na Convenção, e o dever, também nela previsto, de proteção e preservação do mar.
O desafio que se coloca para o Brasil é o de gerenciar os recursos acrescidos ao patrimônio de nosso Estado de forma sustentável, garantindo o direito das presentes e futuras gerações à sua própria existência.
Para tanto é necessário que se priorize o investimento em pesquisa nas áreas marítimas. Hoje, conforme adverte o Dr. Kaiser Gonçalves [38], faltam pessoas qualificadas para lidarem com a tecnologia para estudo do mar disponível. Além disto, os membros da marinha apontam a necessidade urgente de reaparelhamento de sua frota naval, a qual é indispensável para que se protejam e fiscalizem os limites da Amazônia Azul.
Sem dúvidas, para que o governo brasileiro aja neste sentido, é necessário o despertar da população para a importância do ambiente marítimo – o que reflete a importância de programas como o da "Mentalidade Marítima", promovido pela CIRM. Somente com a pressão da população, através da utilização das leis e da estrutura do Direito como ferramenta de mudança, surgirão políticas públicas que poderão frear uma exploração desesperada e predatória dos recursos marinhos.
Portanto, não basta que o Brasil tenha reconhecido, perante a comunidade internacional, seu direito à Amazônia Azul. É necessário que exista de forma concreta o comprometimento com sua proteção e preservação.