4. A Aplicação de Recursos [75]
4.1. Perpassadas por um histórico de compras de votos, seja em conseqüência do sistema político institucionalizado [76], seja de tradições culturais, as campanhas eleitorais no Brasil se caracterizaram, historicamente, pela distribuição de benefícios particularizada [77]. O uso ilegal, porém efetivo, do dinheiro como recurso tranformável em voto [78], levou à convicção de que, em nossas eleições "o dinheiro compra eleitores" [79]. O rigor da atual Lei Eleitoral e o ânimo fiscalizador de autoridades eleitorais nessa seara evidenciam o intuito de se romper com tais práticas, promovendo eleições mais limpas.
Registrado, inscrito no CNPJ, possuindo conta bancária específica e recibos eleitorais, o candidato pode realizar gastos de campanha. Até o dia da eleição ele pode contrair obrigações. O art. 26 da Lei das Eleições considera gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites legais, os seguintes itens:
– confecção de material impresso de qualquer natureza e tamanho;
– propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgação, destinadas a conquistar votos;
– aluguel de locais para a promoção de atos de campanha eleitoral;
– despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a serviço das candidaturas;
– correspondências e despesas postais;
– despesas de instalação, organização e funcionamento de comitês e serviços necessários às eleições [80];
– remuneração ou gratificação de qualquer espécie, paga a quem preste serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais;
– montagem e operação de carros de som, de propaganda e de assemelhados;
– a realização de comícios ou eventos destinados à promoção de candidatura;
– produção de programas de rádio, televisão ou vídeo, inclusive os destinados à propaganda gratuita;
– realização de pesquisas ou testes pré-eleitorais;
– aluguel de bens particulares para veiculação, por qualquer meio, de propaganda eleitoral;
– custos com a criação e inclusão de página na Internet;
– multas aplicadas, até as eleições, aos partidos ou aos candidatos por infração do disposto na legislação eleitoral;
– doações para outros candidatos ou comitês financeiros;
– produção de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral.
4.2. São vedadas pela lei despesas com o seguinte:
– confecção, utilização e distribuição, por comitê, candidato, ou com a autorização destes, de camisetas, chaveiros, bonés, canetas, brindes, cestas básicas ou quaisquer outros bens ou materiais que possam proporcionar vantagem ao eleitor;
– doações de dinheiro a pessoa física ou jurídica, assim como de troféus, prêmios, e ajudas de qualquer natureza;
– realização de showmício e de evento assemelhado, além de apresentação de artistas;
– propaganda eleitoral irregular [81].
São também proibidas despesas realizadas às custas do erário, tais como boletins informativos de parlamentares ou do Executivo, com fins de promoção das qualidades do candidato ou de seus feitos [82].
Ressalte-se que despesas realizadas em comum por candidatos vários devem ser rateadas por eles e contabilizadas individualmente [83]. Julgado do TSE entendeu que despesa de pouca monta, usada efetivamente em campanha e com recursos do próprio candidato, sem, contudo, transitar pela contabilidade da campanha, gera aprovação com ressalvas, não rejeição [84]. Pagas todas as despesas de campanha, as sobras ficam com o partido [85].
A realização de despesas proibidas é, em tese, fundamento para a rejeição das contas, observado o princípio da razoabilidade. Pode, ainda, ensejar ação de investigação judicial eleitoral por abuso de poder econômico.
5. A Prestação de Contas [86]
5.1. Os comitês financeiros e os candidatos têm o dever de prestar contas da campanha. Mediante o preenchimento de formulários informatizados, são prestadas as contas, até 30 dias após a realização das eleições. Em dois períodos intermediários, nos dias 6 de agosto e 6 de setembro, há uma divulgação de relatórios parciais pela Internet, a ser empreendida por todos os candidatos.
Todos devem prestar contas, mesmo os que renunciam ou desistem [87]. No caso de falecimento do candidato, remanesce a responsabilidade para o responsável indicado por suas finanças de campanha, se houver, ou para o partido político [88].
Equívoco que constantemente acontece é o relativo à pessoa que, apesar de ter requerido candidatura, tendo registro negado e não tendo sido, em momento algum, candidato de fato ou de direito, é tida como obrigada a prestar contas. Nesse caso não há contas a serem prestadas, pois o cidadão não chega a ser candidato. A lei dispõe que "todo candidato é obrigado a prestar contas da campanha [89]" e o TSE permite que "o candidato cujo registro esteja sub judice poderá efetuar todos os atos relativos à sua campanha eleitoral, inclusive utilizar o horário eleitoral gratuito para sua propaganda, no rádio e na televisão". O direito eleitoral brasileiro admite, portanto, o candidato de fato, que pode existir temporariamente.
Note-se, porém, que a norma faculta aos candidatos sem o devido registro, mas com discussão jurídica processada sobre o mesmo, a prática de atos de campanha eleitoral. Trata-se de opção do cidadão, não de dever. Se ele não usa essa prerrogativa de ser candidato sub judice, mas resigna-se ante decisão da justiça eleitoral, não há que se falar em candidatura nem em prestação de contas, pois essa obrigação só é imposta a quem realiza campanha.
5.2. A prestação de contas é feita ao órgão jurisdicional competente para o registro da candidatura e é apresentada pelo comitê financeiro, obrigatoriamente no caso das eleições majoritárias e facultativamente nas proporcionais, ou pelos candidatos, nas proporcionais, nos termos dos §§ 1.º e 2.º do art. 28 da Lei das Eleições [90]. Havendo administrador financeiro da campanha, este assinará a prestação de contas junto com o candidato, que se mantém integralmente responsável por suas finanças eleitorais.
Deixar de observar o prazo para a entrega da prestação de contas pode acarretar o reconhecimento, pela Justiça Eleitoral, de contas não prestadas. Neste caso, o candidato não poderá ser diplomado, bem como não receberá certidão de quitação eleitoral [91], pois o TSE firmou conceito de quitação eleitoral segundo o qual o cidadão, para obtê-lo, deverá estar em dia com todas as suas orbigações com a Justiça Eleitoral, inclusive a prestação de contas [92].
Os candidatos omissos na entrega da prestação de contas são notificados pelo juízo eleitoral, que lhes concede o prazo de 72 horas para apresentação das contas, sob pena de responsabilização criminal, nos termos do art. 347 do Código Eleitoral. A apresentação extemporânea da prestação de contas é aceita e não é causa suficiente para a rejeição das contas do candidato [93]. A Justiça Eleitoral divulgará os nomes dos candidatos que não prestaram contas e encaminhará essa relação ao Ministério Público, que providenciará, sendo o caso, a competente ação.
5.3. A prestação de contas é realizada mediante a apresentação das seguintes informações e demonstrativos:
– Ficha de Qualificação do Candidato ou do Comitê Financeiro, conforme o caso;
– Demonstrativos dos Recibos Eleitorais Recebidos e dos Distribuídos, no caso de comitê financeiro, canhotos dos recibos eleitorais utilizados, além de Termo de Entrega à Justiça Eleitoral dos recibos eleitorais não utilizados;
– Demonstrativos das Receitas e Despesas, dos Recursos Arrecadados, e das Despesas Pagas após a Eleição;
– Demonstrativo do Resultado da Comercialização de Bens e da Realização de
Eventos;
– Conciliação Bancária;
– Relatório de Despesas Efetuadas;
– Demonstrativo de Doações Efetuadas a Candidatos ou a Comitês Financeiros;
– Extratos da conta bancária aberta em nome do candidato ou do comitê
financeiro;
– guia de depósito comprovando o recolhimento à respectiva direção partidária das sobras financeiras de campanha, e correspondente declaração da direção partidária comprovando o recebimento das sobras de campanha constituídas por bens ou materiais permanentes, quando houver;
– documentos fiscais que comprovem a regularidade dos gastos eleitorais realizados com recursos do Fundo Partidário, quando houver.
Recorde-se que todos os fornecimentos realizados por pessoa jurídica devem ser comprovados mediante a respectiva nota fiscal [94], que deve ficar com o candidato, à disposição da Justiça Eleitoral.
Entre os quesitos informados na prestação de contas deve haver consistência. Especialmente entre receitas, despesas e movimentação bancária deve haver absoluta correspondência. Há precedente do TSE tolerando prestação na qual a despesa fora superior à receita, justificada pela manutenção das contas no limite de gastos previsto e pela licitude dos atos em questão [95]. Há, contudo, possibilidade de rejeição das contas [96], devendo, aqueles que incorrerem em tal falha, comprovar a quitação da dívida deixada pelo partido [97]. Neste caso o partido assume a dívida e a destaca em sua prestação de contas anual, comprovando a origem dos recurso usados, que sofre as restrições da lei eleitoral [98].
Nos lugares em que houver segundo turno, o comitê financeiro apresentará prestação de contas complementar, até 30 dias da data da eleição. Essa prestação deverá conter todo o movimento da campanha e será julgada vinculada à prestação referente ao primeiro turno.
Observe-se que o sistema informatizado de prestação de contas cria número específico para a identificação de cada prestação de contas gravada em mídia eletrônica, destinado a garantir a autenticidade das informações. O número gerado pelo sistema e constante do banco de dados eletrônico deverá ser igual ao estampado nos demonstrativos impressos, sob pena de não-recebimento da prestação de contas, consoante determina o art. 30 da Resolução 22.715/2008.
A mesma norma impede o recebimento da prestação também nos casos de inconsistência ou ausência de dados, falha de leitura da mídia eletrônica, ausência do número de controle nas peças impressas, ou qualquer outro defeito que impeça a recepção eletrônica das contas na base de dados da Justiça Eleitoral. Em que pese a orientação normativa do TSE, deve-se notar que o protocolo de entrega na data é documento que pode comprovar a tempestividade da ação do candidato, especialmente em casos nos quais se verifique falha no sistema informatizado da Justiça Eleitoral.
5.4. Os processos de prestação de contas são públicos e podem ser consultados pelo cidadão e pela sociedade. A Justiça Eleitoral divulga na Internet aspectos das contas eleitorais e permite a obtenção de cópias das peças de prestação de contas pelos interessados, que responderão pelos custos de reprodução e pelo uso das informações.
À Justiça Eleitoral e ao Ministério Público Eleitoral, assim como à sociedade, compete fiscalizar as contas de campanha eleitoral, especialmente aquelas que envolvem candidatos ou financiadores que dispõem de mais recursos, e que atuam como agentes maximizadores de sua posição política ou econômica [99].
A documentação comprobatória dos gastos não deve ser anexada à prestação de contas, mas fica à disposição da Justiça Eleitoral para eventuais diligências. Em que pese a opinião dos que defendem a juntada integral desses documentos [100], a medida evita a burocratização excessiva, sem prejudicar a tarefa de fiscalização.
As sobras de campanha são formalmente destinadas ao partido, que as utilizará nos termos do art. 31 da Lei 9.504/97 [101]. Os documentos relativos à prestação de contas devem ser guardados pelos prestantes pelo prazo de 180 dias, contados da entrega das contas prestadas, ou até o julgamento final das contas de campanha [102].
6. O Julgamento das Contas
6.1. A apreciação das contas dos candidatos e seu julgamento fica a cargo da Justiça Eleitoral. Uma análise técnica é realizada pelos servidores daquele órgão, os quais, nos termos do § 3.° do art. 31, da Lei das Eleições, podem contar com o auxílio de técnicos dos tribunais de contas, formalmente requisitados. Salvo por motivo de impedimento, previsto no art. 120, § 1.°, incisos I a III, do Código Eleitoral, é vedado à Corte de Contas ou ao servidor negar colaboração com a Justiça Eleitoral.
As contas serão julgadas, conforme sejam as eleições nacionais, federais e estaduais, ou municipais, respectivamente pelo TSE, pelos TREs, ou pelos Juízes Eleitorais. Do processo de julgamento das contas será dada publicidade das contas, reconhecendo-se o direito de a sociedade a elas ter acesso [103].
6.2. O exame técnico é a primeira fase no processamento das contas prestadas. Utiliza-se a Justiça Eleitoral de sistema informatizado desde 2002, com o qual realiza cruzamento de dados para fins de fiscalização da veracidade das informações oferecidas pelos candidatos [104]. Nos termos de normatização específica, atua junto à receita federal, com o mesmo intuito de conferir dados e verificar a regularidade de informes recebidos [105]. Além disso, pode o órgão eleitoral realizar outros atos de fiscalização, como a requisição de dados ou documentos de fornecedores de candidatos [106].
É habitual que, findas as campanhas, a Justiça Eleitoral requisite de fornecedores de combustíveis, material de construção, ou propaganda impressa, informações sobre os serviços prestados ou bens vendidos a candidatos. A assessoria técnica daquele órgão procede a análise, exaustiva ou por amostragem, e, verificando desencontro de informações, requer explicações do candidato, que as deve prestar suficientemente. Observe-se que, neste caso como no procedimento em geral, ao candidato é lícito produzir provas em defesa das contas prestadas, inclusive periciando dados dos informantes, colhendo testemunhos ou requisitando documentos. É que em situações dessa natureza o candidato pode ficar à mercê de manobras realizadas por terceiros em prejuízo de sua candidatura e somente poderá provar a veracidade de suas contas através do exercício amplo do contraditório.
É possível, aliás, à Justiça Eleitoral atitudes mais drásticas e excepcionais, como a quebra dos sigilos bancários e fiscal [107], que devem decorrer de pedido fundamentado [108], e formulação por autoridade competente [109].
Nos casos em que haja insuficiência de dados, inexatidão ou outro indício de irregularidade nas contas eleitorais, cumpre ao juiz eleitoral requerer do candidato ou comitê complementação de dados ou saneamento de falhas, que serão efetivados por meio de prestação de contas retificadora. "Deve ser dada ao candidato ou ao comitê financeiro a oportunidade de sanar as irregularidades que venham a ser verificadas" [110].
O prazo para cumprimento de diligências ou para o candidato atender a requisição da Justiça Eleitoral é, em geral, de 72 horas, podendo ser ampliado, a critério da autoridade eleitoral, nos casos cujas peculiaridades demandem prazo superior.
A prestação de contas retificadora é realizada nos mesmos termos da prestação habitual, com a impressão de todas as peças necessárias, bem como a geração da mídia eletrônica, e será exigida sempre que o atendimento a diligências implicar alteração nos documentos impressos constantes dos autos.
Emitido o parecer técnico pelos encarregados do exame preliminar, sua conclusão recomendará aprovação, aprovação com ressalvas, desprovação ou ocorrência de não-prestação de contas. O juiz abrirá vista pelo prazo de 72 horas, para que candidato ou comitê se menifestem, nas hipóteses de desaprovação ou aprovação com ressalvas.
O Ministério Público e os partidos políticos, mediante representante expressamente designado, poderão acompanhar o processo de análise e julgamento de contas.
6.3. O julgamento das conas importa decisão da Justiça Eleitoral, que se manifestará por uma das seguintes conclusões:
– pela aprovação das contas, quando estiverem regulares;
– pela aprovação das contas com ressalvas, quando constatadas falhas que, examinadas em conjunto, não comprometam a regularidade das contas;
– pela desaprovação das contas, quando constatadas falhas que, examinadas em conjunto, comprometam a regularidade das contas;
– pela ocorrência de não-prestação, quando não apresentadas as contas após a notificação pela Justiça Eleitoral. [111]
O julgamento ocorre em sessão pública, após regular e prévia inclusão em pauta [112], com a possibilidade de sustenação oral pelo advogado do candidato [113].
No julgamento a autoridade eleitoral considerará o parecer emitido pela assessoria técnica e julgará verificando a correção formal da prestação de contas. Nos casos de falhas ou ilícitos, o julgador analisará o nível de comprometimento da irregularidade para as contas, observando os princípios da proporcionalidade [114] e da razoabilidade.
A lei condiciona a diplomação à prestação de contas, que é, nos termos do art. 29, III e IV, e § 2.º da Lei n.º 9.504/97, condição intransponível para esse ato consolidador do resultado eleitoral [115]. Não há aprovação por decurso de prazo [116].
Contas rejeitadas comportam recurso pelo candidato. Cabe recurso ao TRE, quando julgadas pelo juiz eleitoral, e Recurso Especial contra decisão do TRE [117]. O prazo deve ser contado da efetiva ciência do provimento judicial [118], por imprensa oficial ou mediante mandado [119].
Desaprovadas as contas, cópias dos autos serão encaminhadas ao MPE, para fins da representação de que trata o art. 22 da Lei Complementar n.º 64/90. Gera, para o candidato, impedimento à obtenção de quitação eleitoral. Para o partido, o direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário, no ano seguinte ao da decisão. O inadimplemento da obrigação eleitoral prevalece até as eleições subsequentes do mesmo tipo e impede eventuais candidaturas do candidato com contas desaprovadas.
6.4. Entre os inúmeros incidentes verificados nos julgamentos de contas eleitorais, verifica-se certa instabilidade jurisprudencial, com decisões ora benevolentes com as falhas dos candidatos, ora rigorosas. Verifica-se, contudo, a tendência de análises cada vez mais rígidas por parte da Justiça Eleitoral. Nesse contexto, a aprovação integral fica restrita às prestações de contas sem qualquer mácula. As análises mais complexas residem nos casos em que eventuais irregularidades transitam por uma zona limítrofe, na qual o princípio da razoabilidade deverá conduzir o julgador à aprovação com ressalvas ou à desaprovação.
Situações como a abrangida pela revogada Súmula 16, que afirmava que "a falta de abertura de conta bancária específica não é fundamento suficiente para a rejeição de contas de campanha eleitoral, desde que, por outros meios, se possa demonstrar sua regularidade" [120], tendem a ser cada vez menos toleradas. Até a ausência de movimentação financeira deve ser declarada pelo candidato, procedimento que, não obstante, comporta prova em sentido contrário e respectiva responsabilização [121].
Tem-se visto, também, aprovação com ressalvas em casos como o de prestação de contas complexa, na qual faltaram a indicação do CNPJ de um fornecedor e a explicação sobre recursos de origem não identificada [122]. Em todos esse casos verifica-se a sobreposição de aspectos globais da prestação de contas, a indicar a lisura da administração financeira do candidato, sobre aspectos meramente formais e de pouca monta.
6.5. No caso de contas não aprovadas, eventual cassação do diploma ou perda de mandato dependerão de ação própria ulterior [123], processada nos termos da Lei Complementar 64/90. Desaprovação de contas, por si só, não engendra inelegibilidade [124].
Contas de campanha podem ser prova de abuso de poder [125], aprovadas ou não [126]. A mera rejeição de contas não autoriza a cassação do diploma. Deve-se, para desconstituir a diplomação, haver a prova específica e pré-constituída, extraída em Representação apreciada pela Justiça Eleitoral [127]. É imperativo que, mais que irregularidade administrativa, o ilícito configure abuso de poder econômico contra a liberdade do voto [128].
Há, neste caso, necessidade de se provar o potencial ofensivo da conduta perpetrada pelo candidato [129], a fim de se lhe retirar o mandato. Não é indispensável, contudo, a demonstração de nexo causal entre a conduta e o resultado eleitoral, mas, frise-se, deve ser evidenciado o potencial de desequilíbrio na disputa imposto pelo comportamento irregular do candidato.