Em 27/11/09, o Supremo Tribunal Federal publicou a Súmula vinculante nº 21/09, esposando o entendimento de que "É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévio de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo". Entre outras áreas do Direito, tal posição jurisprudencial afeta também o direito de defesa no trânsito, tendo em vista o disposto no artigo 288, § 2º, do Código de Trânsito Brasileiro, que versa sobre o recurso em segunda instância: "No caso de penalidade de multa, o recurso interposto pelo responsável pela infração somente será admitido comprovado o recolhimento de seu valor".
Isto significa que, embora não tenha sido declarado formalmente inconstitucional, já que não foi promovida Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o dispositivo legal mencionado, sua eficácia restou prejudicada e, portanto, não se pode mais exigir o pagamento da multa de trânsito, para a apresentação de recursos em segunda instância (ao CONTRAN, CETRAN, CONTRANDIFE ou Colegiado especial, nos termos do artigo 289 do CTB).
O DENATRAN, inclusive, foi interpelado pelo Ministério público de Minas Gerais, no sentido de divulgar a Súmula aos órgãos de trânsito, ao que solicitou posicionamento da Consultoria Jurídica do Ministério das Cidades, resultando em Parecer conclusivo sobre a aplicabilidade do entendimento do STF aos recursos contra a penalidade de multa, o que foi objeto de divulgação aos órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, por meio de Ofício circular datado de fevereiro de 2010.
É de se imaginar, com esta posição inovadora, um aumento no número de recursos em 2ª instância, diante do que nos cabe questionar se a decisão é ou não acertada. Antes, porém, de abordar a questão do amplo direito de defesa no trânsito e os consequentes efeitos advindos desta mudança, considero importante esclarecer aos leitores alheios ao universo jurídico o significado da expressão "súmula vinculante" e, de forma associada, o papel desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal, o que tomarei a liberdade de fazer de maneira simples e didática, deixando de lado, propositalmente (e na medida do possível), o rigor metodológico que se esperaria de um trabalho mais acadêmico, voltado aos nobres causídicos e demais operadores do Direito.
Adotemos, destarte, para compreensão do fenômeno que se pretende explicar, duas premissas básicas: 1ª. a tripartição de Poderes, como forma de atuação do Governo; e 2ª. a posição privilegiada da Constituição Federal, na ordem normativa interna. Estes são temas de grande relevância, para que se possa entender a intromissão do Poder Judiciário, em determinar que não se deve cumprir um dispositivo que tenha sido devidamente incorporado na lei votada e aprovada por nossos representantes (como leitura complementar, sugiro dois artigos de minha autoria, disponíveis em www.ceatt.com.br: "O Sistema Nacional de Trânsito e a Teoria da separação dos poderes" e "Legislação de trânsito – competências e incompetências").
De maneira bem simples, podemos dizer que, se de um lado, "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário" (artigo 2º da Constituição Federal), de outro, há a necessidade de constante controle mútuo. A idéia é que o Poder Legislativo, formado por representantes do povo, determine as regras de convivência social, por meio da elaboração das leis, as quais devem ser fielmente cumpridas pelo Poder Executivo, restando reservada ao Judiciário a incumbência de dirimir os litígios eventualmente ocorridos e, desta forma, dizer o direito (aliás, este é justamente o significado da palavra "jurisdição", cuja origem latina uniu os termos "juris" – direito e "dicere" – dizer).
Para atuação legislativa, todavia, há que se considerar a 2ª premissa retro-mencionada, qual seja, a primazia constitucional na elaboração de diplomas legais, já que cabe à Constituição Federal, como lei máxima de cada país, instituir as regras gerais de sua existência, desde o funcionamento dos poderes devidamente constituídos, até os direitos e garantias de seus cidadãos, regras estas que, por serem basilares, não podem ser contrariadas por normas infraconstitucionais, sob pena de estas serem consideradas nulas. Esta ordem normativa hierárquica é muito bem representada pelo jurista alemão Hans Kelsen, por meio de uma pirâmide legislativa, em cujo ápice encontra-se a Constituição e da qual decorrem todas as outras leis e atos normativos.
E como proceder, portanto, frente a leis que contrariam dispositivos constitucionais? É propriamente aqui que se encontra uma das atribuições do Poder Judiciário, no exercício do controle jurisdicional das leis. Esta combinação das duas premissas ora discorridas é que nos permite compreender a edição da Súmula vinculante nº 21 e o consequente reconhecimento da inconstitucionalidade do artigo 288, § 2º do CTB.
O artigo 102 da Constituição Federal, ao tratar do Supremo Tribunal Federal, estabelece sua precípua competência de guarda da Constituição. Além da atribuição específica de processar e julgar as Ações Diretas de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (artigo 102, I, a, da CF), o Supremo costuma expedir Súmulas, que nada mais são (na área de conhecimento que nos interessa) do que a expressão de um entendimento firmado nos Tribunais, acerca de um determinado fato jurídico, decorrente de julgamentos semelhantes em reiterados casos. Apesar das Súmulas representarem a jurisprudência do órgão jurisdicional e, portanto, também constituírem fonte do Direito, há uma corrente discussão sobre a vinculação ou não de futuras decisões judiciais, frente à liberdade de convicção do juiz.
Foi este cenário de vulnerabilidade de exigência do cumprimento das Súmulas, que ocasionou a inclusão na Constituição Federal, pela Emenda Constitucional nº 45/04, do artigo 103-A, regulamentado pela Lei nº 11.417/06 e segundo o qual "O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
Deste modo, ainda que se defenda o entendimento de que as Súmulas nada mais são do que uma orientação colegiada, como se a sua aplicação fosse facultativa, a simples leitura do texto constitucional nos demonstra que esta espécie de "Super Súmula" surgiu exatamente com a finalidade de exigir-lhe cumprimento e, por isto, o nome de Súmula VINCULANTE (reconheço, aos leitores mais atentos ao tema, que o assunto comporta discussão mais ampla e não é tão consensual assim, mas creio que a explicação dada, retirando-se ao debate doutrinário, satisfaz nosso intento).
A Súmula vinculante (privativa do STF) é mecanismo, portanto, não apenas de consolidação das decisões, mas até mesmo de desobstrução do Poder Judiciário, com a diminuição dos processos judiciais que discutam o controle de constitucionalidade das leis, partindo-se do pressuposto do cumprimento do seu teor pelos órgãos estatais e de padronização do entendimento a ser adotado para litígios vindouros.
Feitas essas considerações gerais, resta esclarecer o motivo pelo qual foi editada a Súmula vinculante nº 21 ou, em outras palavras, quais são as garantias constitucionais ofendidas por qualquer dispositivo legal que exija o depósito prévio de bens ou dinheiro para a interposição de recurso administrativo.
Basicamente, destacam-se dois itens do artigo 5º da Constituição Federal, que dispõe sobre os direitos e garantias fundamentais: os incisos LIV e LV.
No inciso LIV, encontramos o seguinte teor: "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal". A expressão "devido processo legal", importada para o ordenamento pátrio, do direito norte-americano, deriva do termo correspondente "due process of law", utilizada, pela primeira vez, em 1354, na Inglaterra, no reinado de Eduardo III. Sua origem, porém, é datada do século anterior, quando fora utilizada a expressão "law of the land", pelo rei "João sem terra", que se viu obrigado a assinar uma declaração de direitos segundo a qual nenhum cidadão inglês teria sua liberdade e propriedade aviltadas, sem que houvesse um correspondente processo, de acordo com a lei da terra.
O princípio do devido processo legal, como se vê de origem remota, tem o condão de proteger os dois bens historicamente mais caros à sociedade: a liberdade e a propriedade. De forma sucinta, podemos dizer que se destina a assegurar os direitos inerentes à existência humana, evitando-se o desvio de poder e garantindo-se a lisura na aplicação de penas pelo Estado.
Assim, quando alguém tem contra si aplicada uma multa de trânsito e, desta forma, ofendido o seu direito de propriedade sobre o veículo automotor, há a necessidade de que o processo legal tenha sido devidamente obedecido pelo órgão repressor, garantindo-se o direito daquele que está sendo punido.
De maneira consentânea, o inciso LV dispõe que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes". A inovação desta norma, em comparação com a disposição que se encontrava na Constituição anterior, reside na sua abrangência também aos processos administrativos, posto que, antes da CF/88, o direito ao contraditório e ampla defesa restringia-se apenas aos acusados, expressão que denotava sua aplicabilidade apenas aos que se encontravam sob a tutela penal do Estado (pelo cometimento de crimes). Com a mudança na redação deste direito, eliminou-se a idéia da "verdade sabida", que permitia à Administração a punição quase sumária, seja dos seus servidores (no exercício do poder disciplinar), seja dos administrados (no exercício do poder de polícia, que engloba o chamado poder de polícia administrativa de trânsito).
Admitida esta amplitude do exercício de ampla defesa às multas de trânsito, de que ora tratamos, como aceitar a obrigatoriedade do pagamento da penalidade, para a interposição do recurso? Tal exigência não seria um óbice para o exercício pleno do direito de defesa junto às instâncias recursais previstas na legislação de trânsito? Afinal, trata-se, obviamente, daquilo que se pretende evitar quando se recorre, ou seja, o recorrente objetiva, com seu pedido de cancelamento da multa, que não seja exatamente obrigado a pagá-la.
Ainda que o Código de Trânsito estabelecesse esta obrigatoriedade somente nos recursos de 2ª instância, não afetando o primeiro recurso, junto à JARI (artigo 285 do CTB) e mesmo considerando que, desde 15/07/04, o interessado passou a ter mais um momento para se manifestar contra a infração que lhe é imputada, antes mesmo da imposição da multa, tendo em vista a DEFESA DA AUTUAÇÃO prevista no artigo 3º, § 2º, da Resolução do CONTRAN nº 149/03, o fato é que não há AMPLA DEFESA quando obstáculos são criados para seu exercício.
Importante registrar que, em alguns Estados, já havia até manifestação do Conselho Estadual de Trânsito, órgão julgador de segunda instância, no sentido de ignorar a comprovação do pagamento da multa, como condição de admissibilidade recursal. Cite-se, como ótimo exemplo de intervenção positiva na garantia dos direitos individuais, o CETRAN de Santa Catarina, que, por meio do Parecer nº 75/08, de 09/09/08, concluiu pela inconstitucionalidade do artigo 288, § 2º, do CTB, deixando, desde então, de exigir o cumprimento da norma em apreço. De maneira mais específica e limitada, o CETRAN de São Paulo adotara o procedimento de que "o Coordenador da JARI ou seu substituto legal poderá por despacho, ‘ad referendum’ do Conselho, autorizar a remessa do recurso sem o recolhimento da multa, quando as provas oferecidas demonstrarem claramente que ocorreu erro de julgamento em primeira instância ou qualquer outro motivo relevante que propiciará o acolhimento do recurso" (item 29 da Deliberação nº 01/04).
Diante de todo o exposto, pretendeu o STF, com a Súmula vinculante nº 21/09, garantir os direitos constitucionais aqui versados, condenando os dispositivos normativos que criam obstáculos para a ampla defesa, como é o caso do (agora inconstitucional) artigo 288, § 2º do CTB. A aplicabilidade desta Súmula ao recurso de trânsito foi, inclusive, mencionada no voto da Ministra Carmen Lucia (o texto integral da votação da Súmula pode ser obtido em https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/PSV_21.pdf).
Não se trata, obviamente, de querer ampliar facilidades para aqueles que são multados. Ademais, sou da opinião, reforçada por anos de dedicação à fiscalização de trânsito, de que a multa deve realmente ser aplicada aos transgressores da lei, pois, apesar de obviamente indesejada por aqueles que a recebem, é extremamente necessária à mudança de comportamento. Todavia, todo motorista tem o direito de ser multado corretamente e, ainda que seja culpado pela infração de que é acusado, deve ter o seu direito de defesa garantido por lei e assegurado efetivamente pelo Estado, pois o exercício do jus puniendi estatal (direito de punir) não deve confundir o rigor na aplicação da lei com o arbítrio de uma punição, a todo custo, pelo simples ato de punir.
A punição deve ser, acima de tudo, uma ferramenta de mudança das condutas que se deseja expurgar da vida em sociedade. E, neste ponto, a Súmula vinculante nº 21/09 do STF não deve ser vista como um salvo conduto para maus motoristas, mas como uma ótima demonstração de atuação do Poder Judiciário no respeito aos direitos sociais que tanto prezamos.