Para melhor enfrentamento do tema do presente artigo, entendi por bem dividir a presente exposição em duas partes: na primeira parte cuidarei da possibilidade da União e suas autarquias e fundações públicas, (re)presentadas pela Advocacia-Geral da União (AGU), realizarem acordo (transigir); na segunda parte, analisarei a ferramenta Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, órgão da AGU incumbido de mediar os litígios de ordem jurídica entre os órgãos da União e as suas autarquias ou fundações públicas.
I
A questão referente à possibilidade de realização de transação judicial pela União e/ou suas autarquias e fundações passa pela leitura do art. 331 do Código de Processo Civil (CPC), que, no que interessa, segue transcrito:
Art. 331. Se não ocorrer qualquer das hipóteses previstas nas seções precedentes, e versar a causa sobre direitos que admitam transação, o juiz designará audiência preliminar, a realizar-se no prazo de 30 (trinta) dias, para a qual serão as partes intimadas a comparecer, podendo fazer-se representar por procurador ou preposto, com poderes para transigir. (Redação dada pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)
Como expressamente consignado, o CPC estabelece a possibilidade de conciliação entre as partes que litigam em juízo, desde que "a causa verse sobre direitos que admitam transação". Assim, presentes esses requisitos (interesse das partes e causa sobre direitos disponíveis), o acordo é homologado por sentença e o processo é extinto.
No âmbito da União e suas autarquias e fundações, há norma expressa dizendo que cabe ao Advogado-Geral da União autorizar a realização de acordos ou transações em juízo. Trata-se da Lei nº 9.469/1997, que diz no art. 1º:
Art. 1.º O Advogado-Geral da União, diretamente ou mediante delegação, e os dirigentes máximos das empresas públicas federais poderão autorizar a realização de acordos ou transações, em juízo, para terminar o litígio, nas causas de valor até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais). (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
§ 1.º Quando a causa envolver valores superiores ao limite fixado neste artigo, o acordo ou a transação, sob pena de nulidade, dependerá de prévia e expressa autorização do Advogado-Geral da União e do Ministro de Estado ou do titular da Secretaria da Presidência da República a cuja área de competência estiver afeto o assunto, ou ainda do Presidente da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, de Tribunal ou Conselho, ou do Procurador-Geral da República, no caso de interesse dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, ou do Ministério Público da União, excluídas as empresas públicas federais não dependentes, que necessitarão apenas de prévia e expressa autorização de seu dirigente máximo. (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
§ 2.º Não se aplica o disposto neste artigo às causas relativas ao patrimônio imobiliário da União.
§ 3.º As competências previstas neste artigo podem ser delegadas. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
O dispositivo transcrito, na verdade, nada acresce ao citado art. 331 do CPC; ele apenas regulamenta as competências e procedimentos para que a AGU realize eventual acordo em juízo. Assim, não há qualquer norma específica que trate da questão relativa à possibilidade ou não de transação quando houver direitos públicos indisponíveis em jogo. Aliás, quando a Lei nº 9.469/1997 fala em valor da causa, para autorizar e regulamentar a transação judicial pela AGU, dá a entender que se refere a direitos de conteúdo meramente patrimonial ou, se não propriamente ou exclusivamente patrimonial, ao menos a direitos públicos disponíveis.
Nesse sentido, por exemplo, se a causa versar sobre dano ao meio ambiente (direito público indisponível), independentemente do valor atribuído à causa (e falou-se propositalmente em valor "atribuído", porque é impossível uma mensuração meramente econômica do meio ambiente), não será lícito que a União, o Ibama ou o Instituto Chico Mendes transijam em juízo.
II
A Advocacia-Geral da União (AGU) editou, no dia 27 de novembro de 2007, três atos normativos internos, que norteiam as competências e os procedimentos para a solução de controvérsias jurídicas no âmbito da sua Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF). Trata-se do Ato Regimental nº 05, que dispõe sobre a competência, a estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da União – à qual se vincula a CCAF; da Portaria nº 1.276, que designa equipe de membros da AGU para compor a CCAF; e da Portaria nº 1.281, que regulamenta o deslinde, em sede administrativa, de controvérsias de natureza jurídica entre órgãos e entidades da Administração Federal.
Esses três atos infra-legais citados abeberam-se da competência da AGU prevista na Lei Complementar nº 73/1993 (art. 4º, I, X, XI, XIII e XVIII, e § 2º) [01], na Lei nº 9.028/1995 (art. 8º-C) [02] e na Medida Provisória nº 2.180-35/2001 (art. 11) [03].
Assim, à CCAF podem acorrer a União, suas autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista, para resolver suas controvérsias de ordem jurídica.
A questão que se coloca, todavia, são os limites dessa transação realizada pelas pessoas de direito público, sob a tutela da AGU, especificamente no que toca à possibilidade de transação envolvendo direitos públicos indisponíveis.
De início, registra-se a posição de que nem todos os direitos relacionados às pessoas de direito público são necessariamente indisponíveis. Há uma série de demandas relacionadas a interesses defendidos pela União e seus entes vinculados que não têm natureza de bem indisponível, como, por exemplo, a questão patrimonial. Assim, se há controvérsia sobre a propriedade de um imóvel instaurada entre uma autarquia e a União, isso certamente não pode ser tratado como direito indisponível.
Acertados assim os limites do que efetivamente pode ser tido por direito público indisponível, segue-se com o enfrentamento direto da problematização apresentada, que não prescinde de exame a respeito do que seja direito indisponível e direito público indisponível.
Em apertada síntese, são indisponíveis os direitos que não podem ser utilizados por seu titular ao seu arbítrio. Tautologicamente falando, como prenuncia o seu nome, são direitos dos quais o titular não pode dispor livremente. São exemplos dessa categoria de direitos o direito à vida e à saúde.
Trazendo esse conceito para a esfera do direito público, tem-se que é direito público indisponível aquele direito titularizado ou cuja proteção é cometida a ente público, quando este não pode dispor ao seu alvedrio desse direito. Um exemplo disso é o direito ao meio ambiente, que é de titularidade difusa, mas cuja proteção é cometida a alguns órgãos públicos (ao lado da obrigação de todos, prevista no art. 225 da Constituição).
Na seara privada, a Lei de Arbitragem veda a realização de arbitragem quanto a direitos indisponíveis (Lei nº 9.307/1996, arts. 1º e 25).
No âmbito do direito público, não há previsão expressa nas normas relativas à CCAF a respeito da possibilidade de transação envolvendo direitos públicos indisponíveis, como se nota dos dispositivos transcritos acima.
Assim, como já assentado supra, essa questão não se coloca quando a CCAF veicula transação entre interesses meramente patrimoniais de dois entes públicos. A questão se afigura mais complexa, todavia, em relação à transação entre os entes públicos quando há direitos públicos indisponíveis em jogo.
Há uma diferença, todavia, entre a arbitragem privada (da Lei nº 9.307/2007) e o procedimento adotado pela CCAF/AGU. Na arbitragem privada, há uma substituição do árbitro ao Estado-juiz, que angulariza a relação entre as partes, que se contrapõem e submetem a questão jurídica existente entre elas, os pontos controvertidos, à decisão do árbitro. Assim, há ao menos esses três atores distintos: árbitro, parte 1 e parte 2.
No procedimento levado a cabo na CCAF/AGU, o cenário é bastante diverso do descrito no parágrafo anterior, relativo à arbitragem privada. Na CCAF, não há propriamente transação ou arbitragem, mas sim um procedimento especial de acertamento da posição da União Federal em face de alguma questão. Explico.
À CCAF acorrem "partes da mesma pessoa" (os ministérios e demais órgãos da União) ou entidades vinculadas e subordinadas à essa mesma pessoa (autarquias e fundações públicas federais), frente a um "árbitro" que é agente também de órgão dessa mesma pessoa (membro da AGU, que atua como conciliador dos interesses em confronto, ambos submetidos à tutela da União direta ou indiretamente).
Assim, exemplificativamente, se há um conflito entre o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, autarquia federal que cuida das unidades de conservação federais (como os Parques Nacionais e Áreas de Proteção Ambiental), e a Fundação Nacional do Índio referente a suposta sobreposição de unidade de conservação de proteção integral (que não admite a presença humana) e um território indígena, a CCAF é o lugar no qual a União Federal, globalmente considerada (órgãos e entidades vinculadas) irá definir a sua posição a respeito da questão.
Por isso, entendo que não há na CCAF propriamente transação com relação a direitos públicos indisponíveis, mas verdadeiramente conflito aparente de normas (no exemplo, referente ao direito ambiental e ao direito do índio), que é solucionado através do procedimento estabelecido pela AGU.
Notas
- Art. 4º - São atribuições do Advogado-Geral da União:
- Art. 8º-C. O Advogado-Geral da União, na defesa dos interesses desta e em hipóteses as quais possam trazer reflexos de natureza econômica, ainda que indiretos, ao erário federal, poderá avocar, ou integrar e coordenar, os trabalhos a cargo de órgão jurídico de empresa pública ou sociedade de economia mista, a se desenvolverem em sede judicial ou extrajudicial. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 2001)
- Art. 11. Estabelecida controvérsia de natureza jurídica entre entidades da Administração Federal indireta, ou entre tais entes e a União, os Ministros de Estado competentes solicitarão, de imediato, ao Presidente da República, a audiência da Advocacia-Geral da União.
I - dirigir a Advocacia-Geral da União, superintender e coordenar suas atividades e orientar-lhe a atuação;
X - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal;
XI - unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal;
XIII - exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar;
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou não, inerentes a suas atribuições;
§ 2º - O Advogado-Geral da União pode avocar quaisquer matérias jurídicas de interesse desta, inclusive no que concerne a sua representação extrajudicial.
Parágrafo único. Poderão ser cometidas, à Câmara competente da Advocacia-Geral da União, as funções de executar a integração e a coordenação previstas neste artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 2001)
Parágrafo único. Incumbirá ao Advogado-Geral da União adotar todas as providências necessárias a que se deslinde a controvérsia em sede administrativa.