O meio ambiente na Constituição Federal de 1988

Sumário: : 1. Introdução. 2. Regras sobre domínio de bens. 3. Regras de competência legislativa. 4. Regras de competência administrativa/material. 5. Regras sobre instrumentos de defesa e promoção. 6. Princípios gerais. 7. Princípios setoriais/específicos. 8. Conclusão.

1. Introdução

Não seria exagero dizer que a Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, além de "Constituição Cidadã"1, é também uma "Constituição Ambiental", tendo em vista o avanço no trato das questões ambientais presentes em seu texto, que não se limitam ao Capítulo VI do Título VIII2 e permeiam todo o documento. Cuida-se da consagração de uma nova dimensão dentro do paradigma do Estado Democrático de Direito, na qual o Estado deve estar submetido aos princípios ecológicos3.

Registra-se que a importância da Constituição de 1988 não está relacionada propriamente (mas também, em alguns aspectos) à inovação do trato das questões ambientais no ordenamento jurídico brasileiro, pois da ordem jurídica pré-estabelecida já constava uma série de princípios e regras acolhidas agora no texto constitucional. O grande avanço, na verdade, foi justamente o trato dessa temática e dessas questões no nível constitucional, o que denota a sua importância para esse novo Estado brasileiro e garante maior estabilidade a tais princípios e regras de conteúdo ambiental. Isso porque, antes da Constituição de 1988, a defesa e a promoção do meio ambiente tinham seus marcos legais pulverizados em leis4, decretos, resoluções5, portarias etc.

Para a doutrina6, o ambiente é gênero, ao qual se vinculam as suas espécies ambiente natural, ambiente construído, ambiente cultural e ambiente do trabalho. Todavia, para fins do presente trabalho, apenas se cuidará dos princípios e regras sobre o ambiente natural constantes da Constituição de 1998. Ademais, a Constituição é tão pródiga em referências ao ambiente natural que, devido às limitações deste artigo, serão abordados tão-somente os princípios e regras mais importantes, sob o aspecto da maior recorrência prática.

Assim, pode-se estabelecer a seguinte classificação das normas constitucionais que dispõem sobre ambiente natural: regras sobre domínio de bens; regras de competência legislativa; regras de competência administrativa/material; regras sobre instrumentos de defesa e promoção; princípios gerais; e princípios setoriais/específicos.

2. Regras sobre domínio de bens

A Constituição estabeleceu rol de bens cuja titularidade, de acordo com a decisão da constituinte, deve ser necessariamente pública e repartiu o domínio desses bens entre os entes federados. Dentre tais bens estão alguns daqueles necessários à preservação e à promoção do direito ao ambiente natural equilibrado, que o texto constitucional expressamente atribuiu ao domínio da União, como se nota:

Art. 20. São bens da União:

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

Portanto, a Constituição determinou a titularidade obrigatoriamente pública de alguns bens relacionados ao ambiente natural, o que se constitui como o mínimo necessário para a manutenção e o desenvolvimento da qualidade desse meio. E essa titularidade eminentemente pública foi repartida entre União e Estados-membros, de forma que são patrimônio da União os bens descritos no art. 20, II e IV, e dos Estados aqueles previstos no art. 26, I.

No art. 20, inciso II, verifica-se a relevância da questão ambiental na Lei Fundamental brasileira, que simbolicamente tratou da defesa do país e do ambiente no mesmo item, para garantir que tanto as terras devolutas indispensáveis à defesa do território nacional (fronteiras, construções militares) quanto aquelas terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental sejam de domínio exclusivo da União, que será responsável pela gestão dessas áreas.

Ainda no art. 20, inciso IV, a Constituição determina que devem ser não apenas públicas, mas também exclusivamente da União as ilhas oceânicas e as costeiras, mesmo quando estas contenham sede de Municípios, desde que se tratem de áreas afetadas à unidade ambiental federal. Nota-se aqui, mais uma vez, a preocupação do constituinte com a questão constitucional, que geralmente transcende aos interesses meramente locais.

Ainda sobre a titularidade de bens relacionados ao ambiente natural, destaca-se a previsão do art. 26, inciso I, que atribui aos Estados-membros o domínio daquele que atualmente é um dos bens ambientais de maior relevo, devido à sua escassez: a água. O referido dispositivo afirma que as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito são bens dos Estados, não podendo ficar sob o domínio de particulares ou mesmo dos Municípios. E como toda competência traz junto consigo (ao menos) uma responsabilidade, nesse contexto se sobressai a responsabilidade dos Estados-membros para a gestão desses recursos hídricos, especialmente de forma articulada com a União e os Municípios, em virtude da competência administrativa comum, que se verá mais à frente.

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3. Regras de competência legislativa

Inovando em relação à Constituição de 1967/69, que previa competência exclusiva da União para legislar sobre florestas e água7, no regime da Constituição de 1988 a competência legislativa sobre ambiente natural se espraia por todos os entes federativos. Nesse sentido, o art. 24. previu que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

No âmbito dessa competência concorrente entre União e Estados, a competência legislativa da União se restringe ao estabelecimento de normas gerais8, cabendo aos Estados o exercício da competência suplementar9. Na competência concorrente, aos Estados é facultado ainda o exercício da competência plena (normas gerais e normas específicas), quando e enquanto inexistir normas gerais fixadas pela União 10.

O grande problema dessa competência concorrente entre União e Estados, e que não se verifica apenas na temática ambiental, é a dificuldade para se definir o que são normas gerais e o que são normas específicas, de forma que há uma zona cinzenta entre as competências da União e dos Estados. Exemplo recente dessa problemática é a recente edição do Código Ambiental do Estado de Santa Catarina (Lei estadual n. 14.675/2009), que foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade 11 ajuizada pelo Procurador-Geral da República, justamente sob alegação de que o Estado-membro, na sua lei, cuidou de normas gerais já regulamentadas pelas Leis n. 4.771/65 (Código Florestal), 7.661/88 (Lei do Plano Nacional do Gerenciamento Costeiro), e 11.428/06 (Lei de Proteção à Mata Atlântica). É mais uma oportunidade para que o Supremo Tribunal Federal finalmente firme posição sobre o que entende serem normas gerais para fins do art. 24. da Constituição.

Ao lado dessa competência legislativa concorrente entre União e Estados, na qual a União estabelece normas gerais e os Estados atuam supletivamente, resta ainda a possibilidade de atuação legislativa dos Municípios sobre a matéria 12, desde que não contrarie as leis da União e dos Estados e desde que cuida de assuntos ambientais de interesse local.

4. Regras de competência administrativa/material

A atenção dispensada pela Constituição de 1988 à causa ambiental tem especial destaque na distribuição de competências administrativas ou materiais sobre questões relacionadas à temática. Nessa linha, de acordo com o art. 23, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

Destarte, percebe-se que as questões ambientais deverão ser enfrentadas, na perspectiva administrativa ou material, por todos os entes da federação cumulativamente. Isso significa que a preservação do meio ambiente é dever ao mesmo tempo da União, dos Estados e dos Municípios 13, que deverão se organizar internamente para fazer frente a tal competência material. Esse modelo de fixação de competências, comum a todos os entes em matéria ambiental, trouxe, para a defesa do ambiente, uma solução e um problema concomitantes.

A solução consiste na importante decisão política do constituinte, que se conscientizou de que a defesa do ambiente é tarefa árdua e muito vasta, impossível de ser levada a cabo apenas por União, ou Estados ou Municípios. Portanto, atribuir tal dever de zelo pelo ambiente natural às três esferas federativas foi um avanço considerável.

Todavia, como nem tudo são flores, os espinhos da competência material comum são a falta de entendimento entre União, Estados e Municípios para o desempenho da referida tarefa cometida a todos indistintamente, que pode gerar (e tem gerado) alguma insegurança jurídica e mesmo déficit de proteção, pois, como diz o ditado, "cachorro que tem dois donos morre de fome". Assim, muito freqüentemente há problemas de omissão na atuação dos três entes, porque certo ente acredita que o outro deverá atuar; noutros casos, o que acontece é o conflito de atuações entre dois ou mais entes federados.

Mas a própria Constituição já previu instrumento para evitar os problemas citados, quando dispôs no parágrafo único do art. 23. que "Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios". Portanto, é dever do Congresso Nacional, que está em mora há muito tempo, editar tal norma para regulamentar a atuação coordenada e cooperada dos entes federados em matéria ambiental (e nas demais hipóteses de competência material comum). Diversos projetos de lei tramitam no Congresso sobre o tema 14, mas sem previsão de resultado em curto prazo.

5. Regras sobre instrumentos de defesa e promoção

De nada adiantaria a previsão na Constituição de uma série de competências relacionadas à preservação do ambiente natural, se o ordenamento jurídico constitucional não pudesse contar com outras formas de realizar e garantir essa preservação, para além da vontade dos órgãos públicos incumbidos de tal mister de agir preventiva e repressivamente. Por isso, a Constituição de 1988 previu expressamente dois importantes instrumentos para a defesa do ambiente natural, que têm lugar seja na omissão ou na comissão ilegal do poder público ou dos particulares: a ação civil pública e a ação popular, com o registro que esta última foi alçada à condição de direito fundamental.

Assim, o art. 5, inciso LXXIII, afirma que "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo (...) ao meio ambiente (...), ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência". Trata-se, a ação popular, de instrumento efetivo de democracia participativa 15, através do qual qualquer cidadão pode se insurgir contra ação ou omissão do poder público, por meio do poder judiciário. Destarte, caso qualquer cidadão entenda que ato praticado por qualquer órgão de qualquer um dos entes federados é nocivo ao ambiente, pode manejar ação popular para anular tal ato.

Todavia, considerando que o exercício do direito de ação popular é dificultado pela necessidade de contratação de advogado 16 e pelo desconhecimento popular sobre o poder judiciário (o que é efetivamente e como funciona), a Constituição atribuiu ao Ministério Público, instituição permanente, a responsabilidade por promover a ação civil pública, para a proteção do meio ambiente 17.

Por isso, e especialmente pela sua estrutura, a atuação na defesa do ambiente, em casos de omissão e de prática de atos ilegais por parte dos órgãos públicos da União, Estados e Municípios, ficará sob a batuta do Ministério Público, mas com reserva de poderes aos cidadãos para agirem por meio de ação popular, sobretudo em caso de omissão também do próprio Ministério Público.

6. Princípios gerais

Dentre os princípios adotados pela Constituição, o princípio da dignidade da pessoa humana, que é fundamento do Estado Democrático de Direito brasileiro 18, se sobressai pelo seu caráter de princípio fonte, no qual se abeberam todos os demais princípios consagrados no documento constitucional. Indissociável e decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana, no seu aspecto qualidade de vida, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é, ao mesmo tempo, direito e dever fundamental do poder público e de toda a coletividade, por força do art. 225, caput, da Lei Fundamental 19.

Essa preocupação com o ambiente não restou adstrita no texto constitucional, como já destacado, ao capítulo sobre o meio ambiente. Prova disso é que o capítulo sobre a ordem econômica afirma que esta tem por fim assegurar a todos existência digna 20 e que tem por princípio, entre outros, justamente a defesa do meio ambiente.

7. Princípios setoriais/específicos

E a defesa do meio ambiente, princípio também da ordem econômica, materializa-se, entre outros meios, através do princípio da função social (socioambiental, na verdade) da propriedade, pois esta função, que também é princípio dessa ordem econômica, só é cumprida quando a propriedade rural utiliza adequadamente os recursos naturais disponíveis e preserva o meio ambiente 21.

Outro princípio adotado pela Constituição é a instituição de espaços territoriais especialmente protegidos 22 como ferramenta para assegurar a efetividade do direito ao ambiente equilibrado. Assim, por esse princípio, deve o poder público definir esses espaços, que serão devotados à preservação ambientais de forma mais intensa, com possibilidade de zoneamento ambiental mais restritivo nessas áreas.

A instituição de tais áreas protegidas guarda forte relação com o princípio da solidariedade intergeracional, também adotado pela Constituição de 1988 23, porque se trata de obrigação da atual geração de preservar (ou seja, se privar do uso ordinário/comum) uma dada área para garantir às futuras gerações também o gozo de boa qualidade ambiental.

Por fim, verifica-se que a Constituição também previu a necessidade de observância ao princípio da prevenção, por força do art. 225, § 1º, incisos IV e V:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

A experiência ensinou que a reparação do dano ambiental é altamente custosa e muitas vezes até impossível, motivo pelo qual os ambientalistas direcionaram seu foco de combate preservacionista para o momento que antecede possível dano ao meio ambiente, para efetivamente preveni-lo (e não apenas eventualmente repará-lo).

Essa preocupação resultou no princípio da prevenção, positivado na Constituição Federal de 1988, que objetiva eliminar ou reduzir os riscos de degradação do meio ambiente, através de uma projeção tecnicamente fundada das conseqüências ambientais de obra ou atividade.

8. Conclusão

Como se pretendeu demonstrar, a Constituição de 1988 foi pródiga em referências às questões ambientais, representando significativo avanço em relação aos textos constitucionais anteriores, especialmente pelo trato constitucional de temas que anteriormente eram objeto apenas de leis, decretos, resoluções, portarias etc.

O novo modelo confere maior segurança jurídica e estabilidade à preservação do ambiente, na medida em que o próprio legislador constituinte já estabeleceu as principais diretrizes das políticas públicas voltadas a sua defesa e promoção.

Notas

1. Na expressão do presidente da Assembléia Nacional Constituinte Ulisses Guimarães.

2. Capítulo VI: Do Meio ambiente; Título VIII: Da Ordem Social.

3. MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Do Estado liberal ao Estado ambiental. A sucessão dos paradigmas constitucionais e os espaços protegidos no Estado brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2503, 9 maio 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/14824/do-estado-liberal-ao-estado-ambiental>. Acesso em: 26 maio 2010.

4. Com destaque para a Lei n. 4.771/1965 (Código Florestal) e Lei n. 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente).

5. Com destaque para as Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).

6. FARIAS, Talden Queiroz. O conceito jurídico de meio ambiente. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 35, 01/12/2006 [Internet]. Disponível em https://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1546. Acesso em 26/05/2010.

7. Art. 8º, inciso XVII, alíneas "h" e "i", da Carta Constitucional de 1967/69.

8. Art. 24, § 1º.

9. Art. 24, § 2º.

10. Art. 24, § 3º.

11. ADI 4252, Rel. Min. Celso de Mello.

12. STJ, Primeira Seção, AR 756/PR, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 14.04.2008.

13. E é também dever de todos os indivíduos e da sociedade (art. 225, caput, da Constituição).

14. Vide, por exemplo, PLP 12/2003.

15. BARBACENA, Juliana Martins. Ação popular e participação política: um diálogo com a teoria democrática de Aléxis de Tocqueville. Revista Jurídica UNIGRAN. Dourados, MS, v. 11, n. 21, Jan./Jun.2009, p. 54.

16. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 289.

17. Art. 129, inciso III.

18. Art. 1º, inciso III.

19. "Esse princípio, também conhecido como direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado ou direito à sadia qualidade de vida, tem raízes históricas mais remotas no próprio direito à vida, consagrado até nas constituições que admitem a pena de morte. O direito à vida saudável foi um passo seguinte, decorrente da constatação de que não basta garantir ao ser humano o direito aos seus batimentos cardíacos e à respiração – é preciso que a vida seja sadia, íntegra. E isso depende da qualidade do meio ambiente, do qual as pessoas humanas são parte e no qual estão ao mesmo tempo inseridas" (MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Princípios do Direito Ambiental e áreas protegidas. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2340, 27 nov. 2009. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/13922/principios-do-direito-ambiental-e-areas-protegidas>. Acesso em: 26 maio 2010.).

20. Mais uma referência, portanto, e agora setorizada, à dignidade da pessoa humana.

21. Art. 170, inciso III, cumulado com art. 186, inciso II.

22. Art. 225, § 1º, inciso III.

23. Art. 225, caput.