I) INTRODUÇÃO/ REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
Uma vez definido que na forma de governo democrático o poder emana do povo, sendo exercido em seu nome, percebeu-se modernamente a inviabilidade da desincumbência deste exercício por todos os cidadãos cuja vontade política seja válida na comunidade. Inversamente do que ocorria na clássica Atenas do séc. V a.C., onde as decisões eram tomadas em praça pública pela totalidade dos cidadãos (1), a ampliação do universo eleitoral pela atribuição do direito de voto a várias categorias sociais - independente de sexo, raça, credo ou ocupação - levou à necessidade de aprimoramento dos institutos de democracia representativa, notadamente no que diz respeito à representação dos eleitores pelos eleitos. Estes devem ter em conta, ao se desincumbir do mandato, a necessidade de fazer valer junto às instâncias decisórias do Estado a vontade do grupo ou segmento social onde se assentam suas bases eleitorais, sem perder de vista o visar objetivos que se coadunem com os interesses maiores do país.
O meio pelo qual o eleitor atribui o mandato político a alguém que o representará junto aos órgãos decisórios, é o voto, que se traduz na consagração por ele de um nome posto à sua apreciação. Portanto, através do voto dos eleitores devidamente capacitados a expressar sua vontade política numa determinada eleição, é que se compõem as esferas decisórias e executoras dos programa referentes à gestão daquela determinada comunidade eleitoral (2).
II) SISTEMA ELEITORAL
Ao conjunto de regras e procedimentos utilizados na definição do âmbito do universo eleitoral, bem como na apuração da vontade política manifestada no pleito eleitoral, traduzindo esta vontade em assentos nos diversos órgãos de administração do Estado, se chama sistema eleitoral. Os autores, por motivos de lógica na estruturação da análise dos institutos envolvidos, usam bipartir o alcance da definição, fazendo-a de modo mais ou menos restrito, conforme se refiram a institutos de direito eleitoral político subjetivo - capacidade eleitoral - ou objetivo - apuração e distribuição dos votos pelos candidatos e partidos políticos.
Assim, em sentido lato, o sistema eleitoral compreende as "regras, procedimentos e práticas, com a sua coerência e a sua lógica interna, a que está sujeita a eleição em qualquer país e que, portanto, condiciona (juntamente com elementos de ordem cultural, econômica e política) o exercício do direito de sufrágio" e em sentido estrito, a "forma de expressão da vontade eleitoral, o modo como a vontade dos eleitores de escolher este ou aquele candidato, esta ou aquela lista, se traduz num resultado global final, o modo como a vontade (psicológica) de cada eleitor ou do conjunto dos eleitores é interpretada ou transformada na vontade eleitoral (vontade jurídica que se traduz, nomeadamente, na distribuição dos mandatos ou lugares no Parlamento." (3)
De outra maneira, se pode falar em sistema eleitoral como um conjunto de normas abrangentes que se ocupam do balizamento do âmbito, seja territorial (círculos e distritos), seja com relação a sujeitos passivos e ativos (eleitores, partidos), em que se dará o processo eleitoral, protegendo ainda a liberdade de escolha do eleitor e definindo os procedimentos de cálculo, enquanto que a lei eleitoral propriamente dita vai regular o procedimento de apuração e contagem dos votos e sua conversão em distribuição de mandatos para composição dos diversos órgãos políticos.
DOUGLAS RAE, citado por LIMA Jr., esclarece serem três os principais elementos definidos na lei eleitoral: o papel do eleitor, traduzido no tipo de voto, seja categórico ou ordinal; o distritamento, conforme seja a circunscrição eleitoral uni ou plurinominal, e a fórmula eleitoral a ser utilizada na conversão de votos em mandatos (4).
Portanto, seja em que sentido for utilizada a expressão, do sistema eleitoral constarão sempre normas referentes à conversão da manifestação da vontade do eleitorado em representação política, via cometimento de mandatos, numa determinada circunscrição eleitoral.
III) SISTEMAS ELEITORAIS MAJORITÁRIOS E PROPORCIONAIS
:Na democracia representativa, o eleitor confere ao eleito um mandato para que este o represente politicamente. Sendo da essência mesma da forma de governo democrática a participação popular, tem-se que o ideal é que todo e qualquer cidadão esteja representado nos órgãos decisórios do governo. Assim, o governo será tanto mais democrático quanto mais se traduzir na sua formação a participação popular: na democracia representativa, através de representantes eleitos. Por isto, o sistema eleitoral passa a ser de alguma maneira condicionante - em maior ou menor grau - da forma de governo adotada, já que a magnitude dos distritos e a fórmula eleitoral influem sobretudo na conformação do sistema partidário.
A moderna democracia representativa se faz efetivamente por meio dos partidos políticos, sendo mesmo impossível, em alguns países, concorrer a cargos eletivos sem prévia filiação partidária (5) . A influência, sobre os partidos políticos, da fórmula adotada no sistema eleitoral, mereceu investigação pormenorizada de vários investigadores, como se verá adiante.
Conforme a comissão do mandato ao representante seja ao mais votado ou mais votados, ou aos partidos (proporcionalmente à votação de cada um deles), diz-se sistema eleitoral majoritário ou proporcional. Conquanto em minucioso trabalho GIUSTI TAVARES tenha identificado e classificado trinta e oito espécies de sistemas eleitorais, utilizando-se, para tanto, como critério principal, da fórmula eleitoral adotada (6), para JORGE MIRANDA o debate principal centra-se no confronto entre o sistema de representação majoritária com sufrágio uninominal e o sistema de representação proporcional (7).
O primeiro é o mais antigo, e seus rudimentos podem ser vistos na necessidade de legitimar a cobrança de tributos: sem representação dos contribuintes junto ao órgão arrecadador, não poderia haver cobrança, o que forçou à convocação junto ao rei de um representante por circunscrição territorial. O princípio da não taxação sem representação legitimou, inclusive, a rebelião das colônias americanas contra a metrópole britânica, já no século XVIII.
Mas costuma-se situar a origem do sistema majoritário em 1254, na composição, pelo rei inglês Henrique III, de verdadeira assembléia de representantes, pela convocação de dois cavaleiros por condado, a fim de discutir acerca do financiamento para a guerra que então se feria na Gasconha. Em 1265 consolidou-se a prática de se convocar dois cavaleiros por condado e dois cidadãos por burgo, como resultado do enfrentamento entre nobreza e burguesia (estes liderados por Simon de Montfort) surgindo daí o parlamento britânico (8).
A função primordial da representação era, então, a integração da população ao governo: a representação não se fazia, assim, de idéias ou segmentos sociais (cujas aspirações, no que diz respeito à taxação tributária, eram, de resto, muito bem definidas) mas essencialmente de habitantes de uma determinada localização territorial.
Foi somente no século XIX, com a ampliação do sufrágio e consequente constatação da diversidade de idéias que coexistiam no interior do renovado corpo eleitoral, fato que levou à organização de partidos políticos que as traduzissem - nos moldes, aliás, como hoje são concebidos - que os princípios da representação passaram a ser encarados não só sob a ótica da sua função governativa, como também na da representação de idéias.
Ainda assim, é sintomático que os debates entre as vantagens e desvantagens dos sistemas extremos de representação - majoritário e proporcional - se façam levando em conta a função governativa (9). A controvérsia referida por LIMA Jr. entre Stuart Mill e Bagehot, que divergiam no tocante às funções do Parlamento (consultiva, para o primeiro, e diretiva, para o segundo) levando-os a defender, cada qual de seu turno, um dos dois modelos extremos de representação (10), é referida ainda hoje por MAROTA, para quem se se assume que a função primordial das eleições é garantir uma sólida base de apoio ao governo, está-se a dar preferência a um sistema majoritário, enquanto que, inversamente, se se assume que o acordo quanto à gestão do governo deve secundar, e não preceder, a eleição (que deverá ser, principalmente, um meio de expressão da vontade dos diversos grupos sociais), se chegará a preferir o sistema proporcional (11).
Tendo sido a Bélgica o primeiro país a adotá-lo (12), o sistema proporcional é chamado, também, "sistema de representação de opiniões" , fundando-se na premissa de que toda e qualquer corrente de opinião existente no corpo do eleitorado pode e deve ser capaz de obter representação política que permita concorrer para a formação da vontade oficial (13). Este sistema surgiu da evolução da moderna democracia de massas e da extensão do sufrágio universal, sendo sua pretensão, no dizer de MAROTA (14), estabelecer a igualdade de votos e outorgar a todos os eleitores o mesmo peso.
III. I) Críticas a ambos Sistemas:
As críticas feitas ao sistema majoritário levam em consideração a sua formulação contrária, o sistema proporcional, que é apontado como mais democrático na medida em que gera a possibilidade de representação de todos os segmentos do eleitorado. Neste último sistema, todo voto tem igual valor, e diz-se ser mais adequado ao jogo político nas democracias contemporâneas, onde todas as tendências têm o direito de coexistir. No dizer de BONAVIDES, reconhecendo-se a uma tendência minoritária a possibilidade de se ver representada legitimamente, evita-se a possibilidade de sua clandestinidade e de pressões sobre as casas legislativas, aonde poderiam tentar chegar por outras vias (15).
Seus detratores apregoam que este sistema gera uma maior instabilidade no governo (principalmente no sistema parlamentar), acarretando uma possibilidade maior de animosidade social, por permitir a representação de tendências minoritárias particularmente contestatórias e arrefecendo a confiança do eleitorado no instituto da representação política pelo surgimento de alianças eleitorais esdrúxulas e oportunistas. Por outro lado, o problema maior que apresenta o sistema, a nível prático, é a determinação da quantidade de deputados eleitos e a destinação das sobras resultantes da utilização dos coeficientes eleitorais (16).
Já o sistema majoritário se funda na idéia de que é a vontade da maioria que conta na formação do quadro de representantes: não há lugar para representação de minorias, uma vez que, em cada distrito eleitoral, apenas o mais votado será eleito. Para seus críticos, o sistema majoritário favorece a fabricação de maiorias parlamentares, penaliza os partidos menores em detrimento dos maiores e deixa sem representação parcelas significativas da população. Em seu favor, apontam os analistas a possibilidade de formação de governos estáveis e capazes de tomar decisões rápidas.
É fato que a democracia representativa tomou, neste século, a feição de uma democracia de partidos, sendo estes o meio pelo qual se veiculam idéias e tendências surgidas no seio do corpo eleitoral (17). Por outro lado, as críticas que se fazem a um e outro sistema eleitoral, viu-se acima, fazem-se levando em conta sua influência na dinâmica do jogo partidário. É de se ver, então, a evolução das observações e análises acerca dos efeitos do sitema eleitoral sobre o sistema partidário, e as conclusões a que chegaram quantos se ocuparam de tal estudo.
III. I. I) Efeitos do Sistema Eleitoral sobre o Sistema Partidário:
Partindo do referido desencontro de idéias entre STUART MILL e BAGEHOT acerca da representação política, MAURICE DUVERGER inaugurou, há mais de quarenta anos, uma sistemática de análise eleitoral que ao longo do tempo foi continuada e aperfeiçoada por diversos outros investigadores que trataram de testar na prática as suas observações.
Na obra Partidos Políticos, DUVERGER acaba por formular três leis ou tendências básicas, que podem ser expressas da seguinte forma:
a) a representação proporcional tende a um sistema de partidos múltiplos, rígidos, independentes e estáveis;
b) o escrutínio majoritário em dois turnos tende a um sistema de partidos múltiplos, flexíveis, dependentes e relativamente estáveis;
c) o escrutíno majoritário de turno único tende a um sistema dualista, com alternância de grandes partidos independentes (18).
Explicando suas "leis" afirma DUVERGER, com relação à primeira, que o próprio princípio em que se funda a representação proporcional, assegurando a representação de minorias, favorece a fragmentação do corpo social numa multiplicidade de partidos, o que por outro lado desestimula as alianças partidárias. Com relação à segunda, esclarece que os partidos são múltiplos porque cada um deles pode apresentar ao eleitorado seus programas na primeira volta, reagrupando-se, depois, na segunda volta, através de alianças e "desistências". Já com relação à terceira proposição, esclarece, com base na observação dos regimes anglo-saxônicos, que o mecanismo de eleições majoritárias em um turno obriga tendências vizinhas a se agruparem em dois grandes blocos, a fim de assegurar sua sobrevivência eleitoral.
Conquanto tais tendências dificilmente se possam negar, o próprio DUVERGER reconheceu posteriormente que o sistema eleitoral não é o fator determinante na evolução do sistema partidário, mas sim, as "tradições nacionais e as forças sociais" (19), desempenhando mesmo o sistema eleitoral o papel de "um acelerador" ou de "um freio" (20). Inobstante não se possa negar que países que adotam o escrutínio majoritário a um só turno, de fato costumam apresentar um sistema político bipartidário, enquanto que naqueles que adotam a representação proporcional observa-se um pluripartidarismo onde obviamente possam existir partidos mais ou menos fortes, vê-se que os antecedentes históricos de cada um desses países já pareciam apontar para as formulações que hoje se observam.
A propósito, a tendência bipartidária se faz notar na Grã-Bretanha desde o aparecimento de dois grandes grupos que, não sendo partidos políticos na moderna acepção da palavra, disputavam o poder desde meados do século XVII: o grupo realista, representante do feudalismo agrário, e os parlamentares, que representavam os interesses da crescente classe urbana e capitalista. Estes dois grupos deram origem aos atuais partidos Conservador e Liberal, tendo este último sido desbancado no princípio deste século pelo partido Trabalhista, surgido com a ascenção da classe trabalhadora, mas que permanece ainda hoje como "fiel da balança"(21).
Nos Estados Unidos da América, a tendência bipartidária pode ser detectada desde a disputa eleitoral em 1796 entre Adams e Jefferson, sendo que as tendências contrárias divergiam no que dizia respeito à maior ou menor centralização do poder. Em torno das idéias políticas de Hamilton, o grupo federalista defendia a supremacia do poder central, constituindo o atual Partido Republicano. Em torno do pensamento de Jefferson, o grupo republicano, mais tarde republicano e democrático, pugnava pela soberania dos estados membros, constituindo o atual Partido Democrata. Mas divergências no tocante à constituição econômica da nova nação também influenciaram no debate inicial dos atuais partidos, defendendo o primeiro grupo uma política econômica predominantemente industrial, enquanto que o segundo, predominantemente agrícola (22).
Em França, país que passou por várias mudanças no seu sistema eleitoral, a tendência ao pluripartidarismo é anterior à Revolução de 1789, observando-se a existência de diversos clubes e agremiações políticas: o Clube Bretão - que reuniu deputados vindos das províncias para a Constituinte de 1789 e mais tarde originou o grupo dos Jacobinos; e os grupos dos Girondinos e dos Termidorianos. Por ocasião da Constituinte de 1848, registrou-se a atuação dos grupos do Palácio Nacional e do Instituto (republicanos e moderados); o da Rua de Poitiers (monarquistas e católicos), o da rua Castiglione e da rua Piramides (esquerdas) (23).
Em Portugal houve durante a monarquia constitucional organizações denominadas partidos, que no entanto eram instituídas de cima para baixo, e não apresentavam grande definição ideológica. O sistema republicano foi implantado por obra do partido republicano, apoiado principalmente nas pequena e média burguesias urbanas, ao contrário das organizações anteriormente citadas. A Revolução de 1926 reagiu contra a hegemonia deste partido.
No subsequente regime salazarista, todos os partidos políticos foram proscritos, como consequência da concepção político-constitucional de Oliveira Salazar, em que pese a existência de uma "associação cívica" cujo principal papel era o de apresentar candidatos às eleições em todos os níveis, a União Nacional, depois Acção Nacional Popular. Com a revolução de 25 de abril de 1974, os partidos políticos - tanto os que já existiam clandestinamente quanto os recém-constituídos - passaram a funcionar normalmente, e o regime se equilibra entre a alternância no poder dos partidos socialista e social-democrata, às vezes em aliança com o partido popular ou o comunista (24).
No Brasil, onde se deram no Império e na Primeira República períodos de adoção do sistema majoritário, a gênese dos partidos políticos foram os diversos grupos e associações políticas anteriores à independência, organizando-se a vida partidária somente a partir de 1831, quando surgiram os partidos Liberal e Conservador. O partido Republicano só se organizou como tal a partir de 1870.
Instaurado o regime republicano, os partidos passaram a ter organização estadual, que conservaram até o advento do Estado Novo, em 1937, sendo então banidos da vida nacional. Restabelecida a normalidade em 1946, os partidos se desenvolveram normalmente até a Revolução de 1964, quando foi instituído o bipartidarismo. Em 1979 houve um retorno, também por decreto, ao pluripartidarismo, como forma de se fragmentar a oposição, que, surpreendentemente, vinha sendo beneficiada pela polarização (25).
Mesmo depois de minimizadas por DUVERGER a importância que a princípio atribuíra ao sitema eleitoral na formação do sistema partidário, suas idéias sofreram críticas tanto no que diz respeito a conceitos como a metodologia. GIOVANI SARTORI foi particularmente importante na tentativa de elaboração de uma teoria geral da política partidária, introduzindo no estudo duas variáveis importantes: a consideração de sistemas eleitorais fortes e fracos e a consideração de sistemas partidários estruturados e não estruturados. Ele conclui que, sem um sistema partidário organizado, não se passa do bipartidarismo de círculos eleitorais a um bipartidarismo nacional (26).
A codificação dos efeitos políticos da legislação eleitoral deve-se a DOUGLAS W. RAE que, centrando sua investigação no maior ou menor grau de coincidência entre resultados eleitorais e distribuição de cadeiras, faz uma análise do efeito concentração-dispersão do poder político, comparados os dois planos acima referidos. Além da fórmula eleitoral, RAE introduz ainda um novo fator como determinante do grau de proporcionalidade na alocação de cadeiras: a magnitude do distrito, isto é, o número de representantes eleitos por determinada unidade territorial. Em resumo, RAE observou que os grandes partidos levam vantagem sobre os menores em qualquer sistema eleitoral, embora tal fato tenda a se verificar com mais veemência sob fórmulas majoritárias. Observou ainda que o grau de proporcionalidade cresce à medida que aumenta a magnitude dos círculos eleitorais (27).
REIN TAAGEPERA e MATTHEW SHUGART publicaram em 1989 trabalho (28) no qual, contextualizando os possíveis efeitos dos sistemas eleitorais, acabaram por reinterpretar as "leis" de DUVERGER, apontando a ocorrência de dois efeitos políticos em decorrência da lei eleitoral, o mecânico e o psicológico:
a) o efeito mecânico diz respeito à tendência de certas fórmulas eleitorais de atribuir um bônus em cadeiras aos maiores partidos e penalizar os menores, que obtêm representação menor que num sistema de representação proporcional perfeita;
b) pelo subsequente efeito psicológico, que ao contrário do anterior leva ao menos duas eleições para se manifestar, alguns eleitores dos partidos menores, que ficaram sub-representados, podem deixar de votar nele, para não "perderem o voto".
Ambos os efeitos são concentradores: a curto prazo, o partido majoritário é reforçado pela atribuição de cadeiras a mais, tendendo o eleitor dos partidos menores, a médio e longo prazo, a mudar de partido.
Os dois também se ocuparam da questão da magnitude dos distritos, estabelecendo que quanto maior o número de representantes eleitos na circunscrição, menor o efeito concentrador, o que gera menor incidência do efeito psicológico sobre os eleitores e consequentemente a sobrevivência de uma maior pluralidade de partidos (29).
Em 1990, AREND LIJPHART consolidou as elaborações de DUVERGER e RAE, estendendo seu campo de análise a outros países além dos da Europa e Comunidade Britânica de Nações, estudados por estes dois (30). Verificou que os efeitos da fórmula eleitoral e da magnitude dos distritos sobre a proporcionalidade eram mais determinantes do que supusera RAE, e que, por outro lado, seus efeitos sobre o número de partidos eleitorais era "surpreendentemente fraco" (31).
Partindo da conclusão de RAE de que fórmulas proporcionais são mais proporcionalizantes que as majoritárias na distribuição de cadeiras, LIJPHART estabeleceu uma classificação das fórmulas eleitorais, das de maior para as de menor efeito proporcionalizante, a saber: Sainte-Lague, Hare, Sainte-Lague modificada, Quota, Imperiali, STV, d´Hondt, pluralidade e maioria (32).
Em trabalho posterior (33), LIJPHART formula as seguintes conclusões:
a) efeitos psicológico e mecânico sobre o número de partidos: o número de partidos eleitorais pode ser reduzido pelo efeito psicológico, mas a redução do número de partidos parlamentares em relação àqueles deve-se apenas ao efeito mecânico;
b) efeitos psicológico e mecânico sobre maiorias parlamentares fabricadas: o efeito psicológico pode desempenhar um papel menor na fabricação de maiorias parlamentares, enquanto que o mecânico tem papel fundamental;
c) efeitos da desproporcionalidade sobre o número de partidos parlamentares efetivos e sobre a obtenção de maiorias: por meios psicológicos e mecânicos, a desproporcionalidade dos sistemas eleitorais reduz o número de partidos e aumenta a possibilidade da geração de vitórias do partido majoritário.
III. I. II) Conclusões:
Todos os autores referidos chegararam, de uma maneira ou de outra, à conclusão de que o sistema eleitoral atua marginalmente na dinâmica do sistema partidário. Se DUVERGER já reconhecia a influência da evolução social na conformação deste último num determinado país, RAE apontava como fator preponderante de sua conformação a distribuição da manifestação de preferências pelos votos do eleitorado. TAAGEPERA e SHUGART mostraram que o efeito redutor do número de partidos é contido também pelo número de questões relevantes que coexistem no organismo social em determinado momento, enquanto que LIJPHART verificou que não há fórmulas eleitorais que possam levar a um maior número de partidos (34).
Portanto, a afirmação de que o sistema proporcional facilita, por si só, a formação de partidos, é falsa: o que acontece é que esse sistema permite a sobrevivência de partidos de todos os tamanhos, posto que todos serão representados na proporção de suas forças. O que cria ou extingue um partido político é, em última análise, o surgimento ou arrefecimento de uma idéia no seio do eleitorado (35).
Assim sendo, as críticas ao sistema majoritário por esta ótica - como de resto também ao sistema proporcional - são de fato pertinentes, mas, pela circunstância apontada, são de contundência relativa. Importa se faça uma análise de outras questões levantadas pelos comentaristas, já agora tendo em foco apenas o sistema majoritário.