Até o dia 10 de junho de 2010 qualquer cidadão ou entidade que possuísse um débito perante uma autarquia ou fundação pública federal teria duas opções: pagar o débito integralmente de forma imediata ou fazer o pedido de parcelamento. Diante das duas opções, havia sempre uma demanda inicial: "Se eu pagar à vista, tenho direito a algum desconto, redução de alguma multa, etc.?" A resposta era sempre negativa.
Com a entrada em vigor da Lei nº 12.249/2010 aos 11 de junho de 2010 a resposta poderá ser diferente para alguns dos débitos e é justamente este o objeto do presente artigo.
As três modalidades de parcelamento dos créditos das autarquias e fundações públicas são as seguintes:
a)Parcelamento Judicial [01];
b)Parcelamento Extrajudicial [02];
c)Parcelamento da Lei nº 12.249/2010.
As duas primeiras modalidades podem ser chamadas de modalidades ordinárias de parcelamento. A distinção se faz em contraposição à última modalidade que pode ser considerada como extraordinária diante de suas características excepcionais, dentre as quais, a existência de um limite temporal para o seu requerimento e a possibilidade de redução substancial do valor da dívida.
O Parcelamento da Lei nº 12.249/2010 tem por fundamento o artigo 65 da Lei nº 12.249/2010 e este apresenta a seguinte redação:
Art. 65. Poderão ser pagos ou parcelados, em até 180 (cento e oitenta) meses, nas condições desta Lei, os débitos administrados pelas autarquias e fundações públicas federais e os débitos de qualquer natureza, tributários ou não tributários, com a Procuradoria-Geral Federal. (grifos nossos).
O artigo 65 da legislação aqui em estudo está sendo denominado de REFIS das Autarquias e Fundações Públicas em uma alusão ao Programa de Recuperação Fiscal - Refis que "consiste em um regime opcional de parcelamento de débitos fiscais proposto às pessoas jurídicas com dívidas perante a Secretaria da Receita Federal – SRF, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS" (Programa de Recuperação Fiscal: Objetivo. Disponível em Erro! A referência de hyperlink não é válida.> Acesso em 20 de junho de 2010.) (grifos nossos).
Cabe destacar que aqui não se trata somente de parcelamento, a nova legislação trouxe também a possibilidade de pagamento à vista do débito de forma facilitada.
É o caput do artigo responsável pela "limitação" do objeto de sua aplicação, qual seja: todos os créditos administrados pelas autarquias e fundações públicas federais e os débitos de tributários ou não da Procuradoria-Geral Federal. Nos termos do art. 10 da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002, tem-se o seguinte:
Art. 10. À Procuradoria-Geral Federal compete a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos, a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial. (grifos nossos).
De fato, o objeto do artigo é o pagamento ou parcelamento dos créditos sob responsabilidade das entidades representadas pela Procuradoria-Geral Federal.
Até então, o limite máximo para o número de parcelas estava restrito a 60 meses, nos termos do art. 37-B da Lei nº 10.522/2002 (Parcelamento Extrajudicial). Agora, o parcelamento poderá ser realizado em até 180 (cento e oitenta) meses. Ressalte-se, como se verá adiante, que a nova modalidade de "parcelamento" aqui em estudo não substitui o Parcelamento Extrajudicial nem o Parcelamento Judicial (2º da Lei nº 9.469/97), muito pelo contrário, as três modalidades atuarão de forma complementar até o fim do prazo estabelecido no art. 65 da Lei nº 12.249/2010.
Art. 65 da Lei nº 12.249/2010. (...)
§ 1º. O disposto neste artigo aplica-se aos créditos constituídos ou não, inscritos ou não como dívida ativa das autarquias e fundações, mesmo em fase de execução fiscal já ajuizada (grifos nossos).
Já no §1º tem-se uma questão bastante tortuosa. O legislador determinou a aplicação do parcelamento ou pagamento facilitado aos créditos constituídos ou não. Inicialmente, deve-se fazer um corte lógico entre as espécies de créditos em estudo: tributários e não tributários.
A constituição do crédito tributário se dá com o lançamento, que é de competência privativa da autoridade administrativa. Nos próprios termos do art. 142 do Código Tributário Nacional, tem-se o seguinte:
Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível (grifos nossos).
Ora, facultar o pagamento ou parcelamento dos créditos constituídos parece razoável, porém seria absolutamente inviável conceder tal faculdade para créditos que sequer foram constituídos, ou seja, o próprio objeto do parcelamento ou do pagamento sequer existiria.
Entendo que a interpretação não deve ser literal, sendo prudente considerar que podem ser alvo do art. 65 da Lei nº 12.249/2010 os créditos definitivamente constituídos ou não. Com a inclusão do termo "definitivamente" resta claro que o crédito existe, mas ainda não foi definitivamente constituído. Um bom exemplo seria a existência de um crédito que tenha sido alvo de impugnação.
A mesma observação pode ser feita em relação aos créditos não tributários. Neste caso, a sua constituição definitiva se dá com o trânsito em julgado do processo administrativo. É fácil imaginar, neste caso, que mesmo antes da sua constituição definitiva, o devedor venha a reconhecer o débito como devido e buscar efetuar o seu pagamento. Suponha-se que uma empresa cometeu uma determinada infração e foi penalizada pelo IBAMA. Descontente com a penalidade, apresentou recurso, buscando demonstrar a inaplicabilidade da sanção. A defesa é submetida à análise da autoridade competente, porém, antes mesmo do julgamento, a empresa entende ser mais vantajoso o reconhecimento do débito e o pagamento da sanção com os benefícios da Lei nº 12.249/2010. Ora, este seria justamente o caso em que, embora não devidamente constituído o crédito não tributário, seria possível o seu pagamento ou parcelamento. Ressalte-se que nestes casos, o devedor, no momento em que pretende pagar ou parcelar o débito, reconhece, antecipadamente, a sua existência e regularidade.
Feitos esses comentários, verifica-se que a expressão "constituídos" deve ser interpretada como "definitivamente constituídos".
Quanto à inscrição em dívida ativa, deve-se analisá-la nos termos da Lei de Execuções Fiscais:
Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
(...)
§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo (grifos nossos).
Constituído definitivamente o crédito, faculta-se ao devedor oportunidade para pagamento, sob pena de inscrição em dívida ativa e posterior ajuizamento da Ação de Execução Fiscal.
É na fase de inscrição que se realiza o controle administrativo de legalidade, apurando-se a liquidez e certeza do crédito, coferindo a este, eficácia de título executivo extrajudicial. A inscrição será formalizada por meio do Termo de Inscrição em Dívida Ativa e dele se extrairá a Certidão de Dívida Ativa, verdadeiro título executivo que servirá de base para o ajuizamento da Ação de Execução Fiscal.
O legislador foi claro ao determinar que realizada ou não a inscrição em dívida ativa, os débitos poderão ser alvo do artigo 65 aqui em análise. Ainda não satisfeito, o legislador foi mais além, permitindo que também todos os débitos já ajuizados poderiam ser alvo da nova legislação.
Se até o parágrafo primeiro do art. 65 da Lei nº 12.249/2010 a intenção do legislador foi incluir um maior número de créditos, o parágrafo segundo apresentará um relevante limite, in verbis:
Art. 65 da Lei nº 12.249/2010. (...)
§ 2º. Para os fins do disposto no caput deste artigo, poderão ser pagas ou parceladas as dívidas vencidas até 30 de novembro de 2008, de pessoas físicas ou jurídicas, consolidadas pelo sujeito passivo, com exigibilidade suspensa ou não, inscritas ou não em dívida ativa, consideradas isoladamente, mesmo em fase de execução fiscal já ajuizada, assim considerados:
I - os débitos de qualquer natureza, tributários ou não, inscritos em dívida ativa no âmbito da Procuradoria-Geral Federal e os que não estejam inscritos em dívida ativa perante as autarquias e fundações públicas federais;
II - os demais débitos de qualquer natureza, tributários ou não, com as autarquias e fundações (grifos nossos).
Somente as dívidas vencidas até 30 de novembro de 208 poderão ser pagas ou parceladas nos termos do art. 65 da legislação em pauta. De fato, o corte temporal se deu justamente no período em que entrava em vigor a Medida Provisória nº 449/2008 (04/12/2008). A referida Medida Provisória foi a responsável por uma modificação substancial na forma como deveriam ser calculados e cobrados os créditos das autarquias e fundações públicas federais, determinando que fosse realizada de forma padronizada, evitando-se critérios diferenciados e até contraditórios. Aos 04/12/2008 entrava em vigor, também, o Parcelamento Extrajudicial daqueles créditos, criando-se uma modalidade facilitada para o pagamento das dívidas.
O Parcelamento da Lei 12.249/2010 coexiste com o Parcelamento do art. 37-B da Lei nº 10.522/2002 (Parcelamento Extrajudicial) e com o Parcelamento do art. 2º da Lei nº 9.469/97 (Parcelamento Judicial). De fato, cada um deles possui requisitos próprios e âmbitos de incidência e características diferenciadas.
Um dos elementos diferenciais é exatamente o corte temporal aos 30 de novembro de 2008. Ressalte-se que a legislação utiliza a expressão "vencidas". Ora, o uso de tal vocábulo ratifica a tese anteriormente aqui defendida de que o crédito deve estar, necessariamente, constituído, ainda que não definitivamente, uma vez que só se pode falar em crédito depois de sua constituição. No mesmo sentido, o legislador expressamente dispôs sobre os créditos com a exigibilidade suspensa, o que leva a crer que os créditos ainda não estariam definitivamente constituídos, como nos casos em que houve impugnação administrativa (defesa ou recurso) ou impugnação judicial.
Os demais termos do §2º apenas ratificam e tornam mais claras as noções já aqui debatidas, fazendo-se necessário somente um comentário quanto aos incisos I e II. Tais incisos demonstram que tanto os créditos que já estejam no âmbito da Procuradoria-Geral Federal, quando os que ainda estão na própria entidade podem ser alvo da dos benefícios, créditos estes, ressalte-se, de quaisquer natureza, tributários ou não.
Vê-se que caberá ao devedor avaliar qual atitude será mais benéfica aos seus interesses:
reconhecer a dívida e se beneficiar dos termos da nova legislação;
continuar a demanda administrativa ou judicial com o risco de não mais ter a sua disposição os benefícios da Lei nº 12.249/2010.
Como não poderia deixar de ser, a opção pelos parcelamentos de que trata a lei serão considerados como confissão irrevogável e irretratável dos débitos, nos exatos termos do §16, in verbis:
Art. 65 da Lei nº 12.249/2010. (...)
§ 16. A opção pelos parcelamentos de que trata esta Lei importa confissão irrevogável e irretratável dos débitos em nome do sujeito passivo, na condição de contribuinte ou de responsável, e por ele indicados para compor os referidos parcelamentos, configura confissão extrajudicial nos termos dos arts. 348, 353 e 354 da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil, e condiciona o sujeito passivo à aceitação plena e irretratável de todas as condições estabelecidas nesta Lei (grifos nossos).
Com a confissão, o devedor fará jus ainda aos benefícios estabelecidos §3º:
Art. 65 da Lei nº 12.249/2010. (...)
§ 3º (...) os débitos a que se refere este artigo poderão ser pagos ou parcelados da seguinte forma:
I - pagos à vista, com redução de 100% (cem por cento) das multas de mora e de ofício, de 40% (quarenta por cento) das isoladas, de 45% (quarenta e cinco por cento) dos juros de mora e de 100% (cem por cento) sobre o valor do encargo legal;
II - parcelados em até 30 (trinta) prestações mensais, com redução de 90% (noventa por cento) das multas de mora e de ofício, de 35% (trinta e cinco por cento) das isoladas, de 40% (quarenta por cento) dos juros de mora e de 100% (cem por cento) sobre o valor do encargo legal;
III - parcelados em até 60 (sessenta) prestações mensais, com redução de 80% (oitenta por cento) das multas de mora e de ofício, de 30% (trinta por cento) das isoladas, de 35% (trinta e cinco por cento) dos juros de mora e de 100% (cem por cento) sobre o valor do encargo legal;
IV - parcelados em até 120 (cento e vinte) prestações mensais, com redução de 70% (setenta por cento) das multas de mora e de ofício, de 25% (vinte e cinco por cento) das isoladas, de 30% (trinta por cento) dos juros de mora e de 100% (cem por cento) sobre o valor do encargo legal; ou
V - parcelados em até 180 (cento e oitenta) prestações mensais, com redução de 60% (sessenta por cento) das multas de mora e de ofício, de 20% (vinte por cento) das isoladas, de 25% (vinte e cinco por cento) dos juros de mora e de 100% (cem por cento) sobre o valor do encargo legal.
De outro lado, caso o devedor entenda que não lhe é favorável o reconhecimento da dívida, mesmo diante dos benefícios legais acima expostos, poderá continuar a demanda administrativa ou judicial com o risco de não mais ter a sua disposição os benefícios da Lei nº 12.249/2010. Tal risco deve-se ao fato de que o legislador estabeleceu um prazo para a opção pelo pagamento à vista ou parcelamento nos termos da lei em estudo, qual seja, 31 de dezembro de 2010. Nesse sentido, observa-se o §18:
Art. 65 da Lei nº 12.249/2010. (...)
§ 18. A opção pelo pagamento à vista ou pelos parcelamentos de débitos de que trata esta Lei deverá ser efetivada até o último dia útil do sexto mês subsequente ao da publicação desta Lei (grifos nossos).
Vê-se que a legislação tem um âmbito de aplicabilidade restrito no tempo, não sendo possível a sua aplicação a parir de 31/12/2010. De outro lado, os efeitos da Lei, decorrentes do pedido tempestivo de (pagamento) parcelamento durarão até o adimplemento completo da obrigação.
Questão interessante é a aplicabilidade intertemporal da Lei nº 12.249/2010. É possível que surjam alguns casos em que o devedor efetuou o pagamento completo da dívida antes da vigência do novo diploma normativo, ou que tenha requerido o parcelamento nos termos da legislação até então em vigor. Ora, os diplomas anteriores não traziam benefícios como os do parágrafo §3º acima citado e certamente os "devedores" se sentirão desamparados. O que fazer?
Inicialmente, entendo que devem-se distinguir as duas situações. No pagamento, forma-se um ato jurídico perfeito. O indivíduo possuía um débito, que sob a égide dos diplomas legais vigentes à época do pagamento, era devida em determinadas condições. Pago o débito, extingue-se a obrigação e, por consequência, a relação jurídica que lhe deu causa. Não poderia a nova legislação fazer ressurgir uma relação jurídica já finda e modificar os seus efeitos e consequências. Desse modo, paga a dívida, não há que se falar na aplicação da Lei nº 12.249/2010.
De outro lado, no caso de parcelamento, a relação jurídica ainda subsite. Se de um lado as parcelas que já foram pagas já extinguiram parte da obrigação, sobre o saldo remanescente ainda se pode falar em incidência ou aplicabilidade do novo diploma normativo. Ora, parece ser exatamente este o teor do §23, in verbis:
Art. 65 da Lei nº 12.249/2010. (...)
§ 23. As reduções previstas neste artigo não são cumulativas com outras previstas em lei e serão aplicadas somente em relação aos saldos devedores dos débitos (grifos nossos).
Desse modo, subsistindo obrigação, pode-se aplicar o art. 65 da Lei nº 12.249/2010 sobre o saldo da dívida, nos termos do §23 acima citado.
Ressalte-se ainda que muito se falou sobre as autarquias e fundações públicas federais de forma genérica, como se todas elas estivessem sob o âmbito de incidência da Lei nº 12.249/2010, porém, o próprio legislador afastou (§32) do seu âmbito duas entidades: o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE e o Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial – INMETRO.
Apresentados estes comentários iniciais, que representam apenas meros posicionamentos pessoais, devem-se aguardar os requisitos e condições a serem estabelecidos, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, em ato da Advocacia-Geral da União que disciplinará os verdadeiros contornos da legislação aqui em estudo, tornando possível a sua efetiva aplicabilidade.
Notas
- Artigo 2º da Lei nº 9.469/97.
- Artigo 37-B da Lei nº 10.522/2002.