Este artigo pretende, ainda que em breves linhas, analisar o instituto da prescrição visto sob a ótica do Estado e tentar distinguir, nesse passo, em que situações os prazos prescricionais contra a Fazenda Pública oscilam de 05 (cinco) para 03 (três) anos.
Necessário, portanto, antes de adentrarmos ao cerne da questão proposta, tecer alguns comentários sobre o referido instituto.
Tradicionalmente, a doutrina brasileira entendia a prescrição como sendo a perda ou extinção do direito de ação. Essa perspectiva levava em conta o fato de o direito de ação não ser um direito autônomo, mas vinculado e dependente diretamente ao direito material que visava resguardar.
Modernamente, contudo, em face da autonomia do Direito Processual, passou-se a distinguir a pretensão e a ação. Sobre o tema, leciona Leonardo José Carneiro da Cunha1:
"O direito subjetivo, a partir de quando passa a ser exigível, dá origem à pretensão. De fato, a partir da exigibilidade do direito, surge ao seu titular o poder de exigir do obrigado a realização do direito, caracterizando a pretensão. Tal exigência, contudo, não comporta qualquer ação, de modo que o ao exercer pretensão o sujeito não age contra ninguém; apenas exige a realização do direto, limitando-se a aguardar a satisfaça por parte do destinatário.
Enquanto exercício da pretensão faz supor que o devedor, premido, atenda ao seu dever jurídico, a ação, uma vez exercida, consiste na prática de atos materiais voltados contra o sujeito passivo, independentemente do seu comportamento. Em outras palavras, no exercício da pretensão, o titular do direito apenas exige seu cumprimento, aguardando o correlato atendimento pelo obrigado. Já na ação, não há tal atitude passiva de espera do cumprimento, despontando, isto sim, a prática de atos conducentes à realização ou concretização do direito."
Vê-se, por essa definição, que pretensão é o direito que detém aquele que, de algum modo, se sentir lesado pela ação ou inação de outrem de exigir o seu suposto direito. Todavia, como dito por Leonardo Cunha, tal exigibilidade não implica em qualquer ação particular (o Estado moderno repudia a "vingança privada" ou o exercício do direito por suas próprias mãos). Se em face da exigência do direito, aquele que deveria reparar o dano se quedar inerte, a pretensão por si só não é capaz de impor uma conduta positiva ou negativa do sujeito. Neste passo, a pretensão é complementada pelo direito de ação, que consiste no direito subjetivo que o lesado tem de provocar o Estado, por meio do Judiciário, para exigir uma conduta positiva ou negativa do sujeito lesionador, de modo a satisfazer sua pretensão e alcançar o direito pretendido.
Ocorre que, em razão do corolário da segurança das relações jurídicas, pretensões, via de regra, não podem ser eternas. Devem, portanto, ser exercidas dentro de um prazo razoável estipulado por lei. Esse referido prazo é que consiste na prescrição.
Essa noção de prescrição foi adotada pelo nosso diploma material civil de 2002, que em seu artigo 189 dispõe: "Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205. e 206." (grifo nosso)
Destarte, legítimo concluir que se a pretensão não for exercida por meio do direito de ação dentro do prazo estipulado em lei, a mesma é tida por prescrita. Significa dizer, o direito de ação subsiste incólume; todavia, a exigibilidade própria da pretensão deixar de poder ser exercida pelo titular do direito material, em face do transcurso do prazo prescricional.
Neste ponto é que surge o questionamento que este artigo pretende responder: durante quanto tempo determinada pretensão pode ser exigida, via direito de ação, contra o Estado/Fazenda Pública?
Durante os primeiros anos de vigência do Código Civil de 1916, não havia distinção entre os prazos prescricionais previstos contra os particulares e contra o Estado. A Lei Civil do início do século passado dispunha de modo peremptório que a prescrição relativa às ações pessoais ocorria em 20 (vinte) anos2.
Já em 1932, por força do Decreto nº 20.910, o prazo prescricional contra a Fazenda Pública passou a ser de 05 (cinco) anos, senão vejamos:
"Art. 1º - As dividas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem." (grifo nosso)
Registre-se que por força da Medida Provisória 2.180-35/2001, foi acrescido à Lei nº 9.494/97 o art. 1º-C que assim dispõe:
"Art. 1º-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)"
Assim, desde 06 de janeiro de 1932, data da entrada em vigor do Decreto nº 20.910 até a entrada em vigor do Novo Código Civil (Lei nº 10.406), em 11 de janeiro de 2002, regra que vigorou sem qualquer questionamento foi a de que o prazo prescricional contra a Fazenda Pública era de 05 (cinco) anos, contado da data do ato ou fato do qual se originou a pretensão.
Ocorre que o Diploma Material Civil de 2002 trouxe em seu art. 206, § 3º, II, IV e V nova disciplina sobre o tema, versada nos seguintes termos:
"Art. 206. Prescreve:
(...)
§ 3º Em três anos:
(...)
II - a pretensão para receber prestações vencidas de rendas temporárias ou vitalícias;
(...)
IV - a pretensão de ressarcimento de enriquecimento sem causa;
V - a pretensão de reparação civil;"
Vê-se que o prazo prescricional da pretensão para receber prestações vencidas, de ressarcimento de enriquecimento sem causa e de reparação civil foi reduzido para três anos, ao passo que a disciplina do Decreto nº 20.910/32 não foi alterada.
Tal raciocínio nos levaria a uma situação paradoxal, pois o particular nas ações da Fazenda Pública contra os particulares, o prazo prescricional do Estado seria de 03 (três) anos, ao passo que o particular teria 05 (cinco) anos para ingressar em juízo contra a Fazenda Pública.
Como dito, essa alteração legislativa fugiria à lógica que o sistema adotava anteriormente. Explica-se: na vigência do Código Civil de 1916 o prazo prescricional que a Fazenda Pública tinha conta o particular (ações pessoais) era de 20 (vinte) anos. Já o particular detinha 05 (cinco) anos para ingressar com suas demandas contra o Estado. Com o advento da Lei 10.406/02, o quadro se inverteu, eis que, como dito acima, o particular continuou com o mesmo prazo de 05 (cinco) anos para demandar o Estado, enquanto este teve seu prazo vintenário reduzido para um prazo de 03 (três) anos.
Ocorre que o Decreto 20.910/32 em seu artigo 10 assevera que o prazo prescricional contra a Fazenda Pública será de 05 (anos) salvo se não houver menor prazo estipulado normativamente, verbis:
"Art. 10º - O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes, das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas as mesmas regras."
Com a alteração promovida pelo Código Civil de 2002, acima apontada, não há dúvidas acerca da existência de menor prazo: 03 (três) anos!
Entretanto, ainda que assim não fosse, como o artigo 206, § 3º, II, IV e V, do novel Diploma Material Civil prescreve ser tão somente de 03 (três) anos o prazo prescricional para as pretensões relativas à reparação civil, seria incoerente, como dito, que a prescrição contra a Fazenda Pública tivesse prazo superior a este, sob pena de restar afastado o interesse público de proteção ao erário, no mínimo em condições idênticas à tutela dos interesses privados.
A prescrição das dívidas particulares, portanto, jamais poderia ter prazo inferior àqueles previstos em relação aos débitos da Fazenda Pública, eis que tal fato resultaria em ofensa ao Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o interesse particular.
Acerca do tema, leciona Hely Lopes Meirelles3:
"Também chamado de princípio da supremacia do interesse público ou da finalidade pública, com o nome de interesse público a Lei 9.784/99 coloca-o como um dos princípios de observância obrigatória pela Administração Pública (cf. art. 2º, caput 4 ), correspondendo ao ‘atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competência, salvo autorização em lei’ (art. 2º, parágrafo único, II).
O princípio do interesse público está intimamente ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral. Em razão dessa inerência, deve ser observado mesmo quando as atividades ou serviços públicos forem delegados aos particulares.
(...)
Como bem ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, o ‘princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência. Assim, não se radica em dispositivo específico algum da Constituição, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações concretas dele, como, por exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do consumidos ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI), ou tantos outros, Afinal, o princípio em causa é um pressuposto lógico do convívio social’."
No mesmo sentido, declina Odete Medauar5:
"A expressão interesse público pode ser associada a bem de toda a coletividade, à percepção geral das exigências da vida na sociedade. Esse princípio vem apresentado tradicionalmente como o fundamento de vários institutos e normas do direito administrativo e, também, de prerrogativas e decisões, por vezes arbitrárias, da Administração Pública. Mas vem sendo matizado pela ideia de que à Administração cabe realizar a ponderação dos interesses presentes numa determinada circunstância, para que não ocorra sacrifício a priori de nenhum interesse; o objetivo dessa função está na busca de compatibilidade ou conciliação dos interesses, com a minimização de sacrifícios."
Assim, seja em razão da expressa disposição do art. 10. do Decreto 20.910/32, seja em razão do Princípio da Supremacia do Interesse Público impõe-se questionar: houve, ou não, a revogação tácita do art. 1º do Decreto nº 20.910/32 pelo art. 206, § 3º do Código Civil de 2002?
Embora a doutrina divirja um pouco acerca do tema, prevalece o entendimento de que não houve dita revogação, ou seja, ambos os dispositivos convivem sem que suas vigências concomitantes impliquem em contradição sistemática.
Com efeito, não há incompatibilidade entre os dispositivos acima transcritos. O que ocorre é que há uma regra geral acerca do tema, prevista pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e uma exceção prevista no art. 206, § 3º do Código Civil de 2002. A regra geral prevê o prazo prescricional de 05 (cinco) anos contra a Fazenda Pública de forma ampla e irrestrita, salvo se não houver previsão de menor prazo (art. 10. do mesmo texto normativo). O menor prazo a que alude o art. 10. está consignado no art. 206, § 3º do Código Civil de 2002, especificamente nos seus incisos II, IV e V que tratam, respectivamente: 1) da pretensão para receber prestações vencidas de rendas temporárias ou vitalícias; 2) da pretensão de ressarcimento de enriquecimento sem causa; e 3) da pretensão de reparação civil. Nesses casos, a prescrição da pretensão ocorrerá em 03 (três) anos, nos demais casos em 05 (cinco) anos. Este é o entendimento que vem ganhando força na doutrina e jurisprudência nacionais.
Por todos os demais autores, interessante a lição de Leonardo Cunha6, verbis:
"Significa que a prescrição das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública é quinquenal, ressalvados os casos em que a lei estabeleça prazos menores. Na verdade, os prazos prescricionais inferiores a 5 (cinco) anos beneficiam a Fazenda Pública.
Diante disso, a pretensão de reparação civil contra a Fazenda Pública submete-se ao prazo prescricional de 3 (três) anos, e não à prescrição quinquenal. Aplica-se, no particular o disposto no art. 206, parágrafo 3º, V, do Código Civil de 2002, não somente em razão do que estabelece o art. 10. do Decreto nº 20.910/1932, mas também por se tratar de norma posterior. E, como se sabe, a norma posterior, no assunto tratado, revoga a anterior.
O que se percebe, em verdade, é um nítido objetivo de beneficiar a Fazenda Pública. A legislação especial conferiu-lhe um prazo diferenciado de prescrição em seu favor. Enquanto a legislação geral (Código Civil de 1916) estabelecia um prazo de prescrição de 20 (vinte) anos, a legislação específica (Decreto nº 20.910/1932) previa um prazo de prescrição próprio de 5 (cinco) anos para as pretensões contra a Fazenda Pública. Nesse intuito de beneficiá-la, o próprio Decreto nº 20.910/1932, em seu art. 10, dispõe que os prazos menores devem favorecê-la.
A legislação geral atual (Código Civil de 2002) passou a prever um prazo de prescrição de 3 (três) anos para as pretensões de reparação civil. Ora, se a finalidade das normas contidas no ordenamento jurídico é conferir um prazo menor à Fazenda Pública, não há razão para o prazo geral – aplicável a todos, indistintamente – ser interior àquele outorgado às pessoas jurídicas de direito público. A estas deve ser aplicado, ao menos, o mesmo prazo, e não um superior, até mesmo em observância ao disposto no art. 10. do Decreto nº 20.910/1932.
Enfim, a pretensão de reparação civil contra a Fazenda Pública sujeita-se ao prazo prescricional de 3 (três ) anos, e não à prescrição quinquenal."
Por fim, acerca do tema, ilustrativamente, observem-se os arestos dos Tribunais Regionais Federais da 1ª e 4ª Regiões, verbis:
"CONSTITUCIONAL, CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AGRAVO RETIDO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. NÃO OBRIGATORIEDADE. ANULAÇÃO PARCIAL DO PROCESSO INCABÍVEL. AGRAVO RETIDO NÃO PROVIDO. PRESCRIÇÃO A FAVOR DA FAZENDA PÚBLICA. SUPERVENIÊNCIA DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO PRAZO PARA TRÊS ANOS. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO DE OFÍCIO. APELAÇÃO PREJUDICADA. (...) 4. O prazo quinquenal do Decreto n. 20.910/32 somente se aplica quando não houver prazo prescricional específico inferior a ele (art. 10, Decreto n. 20.910/32). 5. Na vigência do Código Civil de 1916 (CC/1916), subsistia em prol da Fazenda Pública o prazo quinquenal do Decreto n. 20.910/32, visto que este lhe era mais favorável no caso de responsabilidade extracontratual. 6. O Código Civil de 2002 (CC/2002) passou a fixar o prazo prescricional de 3 anos relativamente às pretensões de reparação civil (art. 206, §3º, V). 7. Sendo esse prazo inferior ao do Decreto n. 20.910/32, passou ele a incidir relativamente às pretensões deduzidas contra a Fazenda Pública, conforme ressalva do art. 10. do aludido decreto. 8. A partir da entrada em vigor do Código Civil de 2002, as pretensões de reparação civil deduzidas contra os entes de direito público interno passaram a se submeter à prescrição trienal. Precedente do TRF - 4ª Região. 9. Não tendo transcorrido mais da metade do prazo previsto no Decreto n. 20.910/32 (5 anos) até a entrada em vigor do Código Civil de 2002, aplica-se, a partir de 11 de janeiro de 2003, o prazo trienal do seu art. 206, §3º, V. 10. Tendo esta ação sido ajuizada mais de três anos após 11 de janeiro de 2003 e inexistindo notícia de qualquer outra causa impeditiva, suspensiva ou interruptiva do lapso prescricional, impõe-se reconhecer a consumação da prescrição. 11. A prescrição pode ser declarada de ofício (art. 219, §5º, CPC). 12. Agravo retido não provido. Prescrição declarada de ofício. Apelação prejudicada."
(grifos nossos) (TRF 1, AC 2006.34.00.006101-0, Relator Juiz Federal MARCELO VELASCO ALBERNAZ, unânime, Publicado em 22/05/2009)
"PROCESSUAL. PRESCRIÇÃO. AÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRAZO PRESCRICIONAL MENOR PREVISTO NO NOVO CÓDIGO CIVIL. PREVISÃO EXPRESSA. DECRETO 20.190/32. A teor do disposto no art. 10. do Decreto nº 20.190/32, é impositiva a aplicação do prazo prescricional inferior àquele de 5 (cinco) anos previsto nesse decreto, para as ações ajuizadas contra a Fazenda Pública, desde que estabelecido em lei. A ação de reparação civil proposta contra a Fazenda Pública prescreve em 3 (três) anos, a contar da data do fato, conforme previsto no artigo 206, § 3º, inciso V, do Novo Código Civil - Lei nº 10.406/2002."
(grifos nossos) (TRF 4, AC 2006.70.02.002343-5, Relator(a) Des. VÂNICA HACK DE AMLMEIRA, Terceira Turma, unânime, Publicado em 15/08/2007).
"INDENIZAÇÃO. DANO MORAL. PRESCRIÇÃO. Nas ações de reparação civil envolvendo a Fazenda Pública, adota-se o prazo prescricional de três anos, em razão da redução promovida pelo art. 206, § 3º, V, do Código Civil."
(grifos nossos) (TRF 4, AC 2007.71.00.032551-9, Relator(a) Des. MARCO ANTÔNIO ROCHA, Quarta Turma, unânime, Publicado em 22/06/2009).
Forçoso concluir, deste modo, que atualmente convivem harmonicamente dois prazos prescricionais contra a Fazenda Pública em nosso Ordenamento Jurídico: 1) o de 03 (três) anos, previsto pelo art. 206, § 3º, II, IV e V do Código Civil de 2002, que trata da pretensão para receber prestações vencidas de rendas temporárias ou vitalícias; da pretensão de ressarcimento de enriquecimento sem causa; e da pretensão de reparação civil; e 2) o de 05 (cinco) anos, previsto pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/32 para os demais casos.
Notas
1 CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 6ª ed. São Paulo: Dialética, 2008. p. 68.
2 "Art. 177. As ações pessoais prescrevem, ordinariamente, em 20 (vinte) anos, as reais em 10 (dez), entre presentes, e entre ausentes, em 15 (quinze), contados da data em que poderiam ter sido propostas."
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004. 29ª ed., p. 101-102.
4 "Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência."
5 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. 13ª ed. p. 133.
6 CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 6º Edição, São Paulo: Dialética, 2008, p. 84-85.