A
terra é de Deus
"A terra
também não se venderá para sempre: porque ela é minha, e vós sois como uns
estrangeiros, a quem eu a arrendo"
(Levítico, 25; 23)
Se
é certo que a terra morre
Quando no trato se
erra,
Responda, Doutor
Sodero:
Onde se enterra a
terra?
(de um
repentista nordestino)
Por
mau uso ou abandono
Dá-se o óbito da
terra,
Mas quem perece é
seu dono,
É ele próprio que
se enterra.
(resposta do dr.
Sodero)
A
TERRA É NOSSA
[ trecho ]
Deus
fez a grande natura
Com tudo que ela
tem,
Mas não passou
escritura
Da terra para
ninguém.
Se
a terra foi Deus quem fez
Se é obra da
criação
Deve cada camponês
Ter uma faixa de
chão.
Esta
terra é desmedida
E com certeza é
comum,
Precisa ser
dividida
Um tanto pra cada
um.
(Patativa do Assaré, poeta cearense)
1. FORMAÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO AGRÁRIO
A história do Direito Agrário remonta aos primórdios da humanidade e ninguém tem dúvida de que as suas raízes iniciais estão fincadas no início do aparecimento do homem sobre a face da terra, de sorte que, para se falar sobre este ramo da Ciência do Direito tem-se, ainda que se despreze o início propriamente dito do aparecimento do homo sapiens, inevitavelmente, que recuar aos primórdios do Império Romano a fim de que o encadeamento das idéias não se embaralhe, posto não se ignorar tenha sido na Roma antiga onde, pela primeira vez, as questões agrárias se fizeram sentir e foram resolvidas como intrinsecamente ligadas ao conceito de propriedade.
Roma antiga, pois, se apresenta como berço do nosso direito, daí termos de nos deslocar no tempo e no espaço a fim de lá nos situarmos e, mais suavemente, compreendermos os institutos que foram este novo ramo da Ciência do Direito.
Del Veccio, com a proficiência dos sábios, afirma que:
"La agricultura es contemporánea, se no al hombre, por cierto a la civilización humana. Pero quien dice agricultura, dice también derecho agrario, porque es una mera ilusión creer que las relaciones económicas puedan no estar acompañadas por relaciones jurídicas correspondientes. De donde surge que esta rama del derecho, aún cuando no fue tratada de un modo especial por los teóricos, fue, sin duda una parte, mejor dicho, la mayor parte, del derecho viviente desde las épocas más remotas."1
A propriedade, pois, assim concebida, nasceu com o homem, desenvolvendo-se na medida em que as suas necessidades básicas iam surgindo. Uma questão de sobrevivência, é certo. Era, assim, rudimentar, empírica, mas era, de qualquer modo, propriedade, sem dúvida, o objeto primeiro da aquisição dos meios de subsistência e sobrevivência alimentar do homem.
Sob a ótica do direito, então, a propriedade no Direito Romano era, em princípio, atribuída ao cidadão sui iuris, representado pelo pater familiæ, que atraia para sua pessoa todas as prerrogativas do Direito Privado ius proprium civium romanorum. O exercício do direito à propriedade recaia sobre a coisa res em sua totalidade. O homem era, desse modo, senhor e possuidor pleno. Com o passar dos tempos e, conseqüentemente, com o nascimento de outras necessidades vitais, o homem romano foi entendendo que, sozinho, não teria condições de gerir a propriedade da terra a ponto de satisfazer as necessidades próprias e as da comuna a que estava vinculado.
Nasce, aí, o com-dominium lá pelos idos de 454 a.C., época em que, por obra de Icílio, tribuno da plebe, a Lei Icília ordena seja partilhado o monte Aventino entre a plebe romana, dando origem às centenas de casas plebéias, embora essa região ainda não interesse definitivamente os domínios de Roma. 2
Os proprietários detinham, assim, poderes tão extensos sobre a coisa que só se poderia determiná-los através da exclusão. Sem dúvida, pelo direito quiritário, o domínio, exteriorização da propriedade tal como reconhecida pelo ius civilis, não encontrava limitações pela ordem jurídica. Algumas restrições provinham, única e exclusivamente, das relações de vizinhança e do interesse público, embora fossem, durante o período republicano e ao alvorecer do período clássico, raras e excepcionais.
Verifica-se, desse modo, que o Direito Agrário tem suas origens vincadas, profundamente, na origem do próprio homem sobre a face da terra, posto que a partir do instante em que se teve necessidade de tirar da terra o necessário à sobrevivência do ser humano, começaram a se esboçar as primeiras e tênues linhas do Direito Agrário entre os homens.
É bem verdade que as primeiras leis agrárias não possuíam o mesmo conceito que as atuais, pois objetivavam muito mais a simples distribuição de terras a veteranos e civis, que se organizavam em núcleos agrícolas e militares, formados pela autoridade romana em diversos pontos dos territórios conquistados, como autênticos marcos do vasto império.
2. CONCEITO DE DIREITO AGRÁRIO
O Direito Agrário, entre nós, passou a ter existência própria a partir da edição da Emenda Constitucional nº 10 à Constituição Federal de 1946, que o previu, atribuindo competência à União para legislar, dentre outros ramos da Ciência do Direito, sobre o Direito Agrário. Nascia, assim, no Brasil, com foro constitucional, o Direito Agrário.
Em 1967, com a outorga da nova Constituição da República, essa competência da União foi mantida na redação da alínea b, inciso XVII, do art. 8º, competência que a Emenda nº 1, de 17 de outubro de 1969, não modificou e a Constituição Federal de 1988 em seu art. 22 repetiu, consagrando o princípio. Desse modo, compete privativamente à União legislar sobre Direito Agrário, ficando, em conseqüência, vedado aos Estados-Membros legislarem sobre essa matéria, ainda que supletivamente, obrigados que estão a acatarem, seguirem e respeitarem as normas agrárias editadas pela União, face ao princípio da supremacia.
Tratando-se de um novo ramo da Ciência do Direito, necessário que fosse conceituado e definido, para melhor entendimento, sobretudo no campo da didática, ainda que toda definição seja perigosa e, mais das vezes, incompleta.
Vários autores, dentre estrangeiros e nacionais, já se preocuparam em definir o campo de atuação do Direito Agrário. Não nos filiamos a nenhum dos ramos alienígenas, entretanto, para enriquecimento não somente deste trabalho, como, principalmente, daqueles que a ele tiverem acesso, trataremos de citar, aqui, algumas das definições mais conhecidas, dadas por autores diversos, em respeito mesmo à autoridade de cada um deles.
Vejamo-las, pois:
Malta Cardozo define-o assim:
"Direito Rural é o conjunto das normas que asseguram a vida e o desenvolvimento econômico da agricultura e das pessoas que a ela se dedicam profissionalmente."
R. Malèzieux e R. Randier, autores franceses, conceituam-no como:
"O Direito Rural é o conjunto de regras jurídicas que regem o mundo rural. A agricultura é sem dúvida a mais importante das atividades humanas regida pelo Direito Rural, mas não é a única. O Direito Rural se interessa igualmente pela proteção da natureza, pelas atividades não rurais no meio rural e a construção de cidades nos campos. O Direito Agrário é somente um elemento do Direito Rural. A utilização do solo forma uma parte importante do domínio do Direito Rural, mas está longe de esgotar o seu conteúdo. O Direito Rural rege também a atividade econômica rural e a vida social na campana."
Para Martha Chavez P. Vellazquez o direito agrário é:
". . . o conjunto de normas (teóricas e práticas) que se referem ao tipicamente jurídico, enfocado ao cultivo do campo e ao sistema normativo que regula o que é relativo à organização territorial rústica e às explorações caracterizadas como agrícolas, pecuárias, florestais."
Joaquim Luiz Osório possui a seguinte definição:
"O Direito Rural ou Direito Agrário é o conjunto de normas reguladoras dos direitos e obrigações concernentes às pessoas e aos bens rurais."
Antonino Vivanco, o grande mestre argentino, define-o da seguinte forma:
"O Direito Agrário é a ordem jurídica que rege as relações sociais e econômicas que surgem entre os sujeitos intervenientes na atividade agrária. A expressão Direito Agrário implica a união dos conceitos fundamentais: o de Direito e o de Agrário. Por direito se entende toda ordem normativa e coativa, tendente a regular a
conduta humana dentro do grupo social; e agrário, significa a terra com aptidão produtiva e toda avitidade vinculada com a produção agropecuária."
Oswaldo e Sílvia Optiz, agraristas gaúchos, entendem-no como sendo:
". . . o conjunto de normas jurídicas concernentes à economia agrária."
Alberto Ballarim Marcial afirma:
"O direito agrário é o sistema de normas tanto de direito privado como de direito público, especialmetne destinadas a regular o Estatuto do empresário, sua atividade, o uso e a posse da terra, as unidades de exploração e a produção agrária em seu conjunto, segundo determinados princípios gerais peculiares a este ramo jurídico."
Rodolfo R. Carrera diz:
"Es la ciencia juridica que continene los principios y normas que reglan las relaciones emergentes de la actividad agraria a fin de que la tierra sea objeto de una eficiente exploración que redunde en una mayor y mejor producción, asi como en una mais justa distribución de la riqueza en beneficio de quien la trabaja y de la comunidad nacional."
Rafael Augusto de Mendonça Lima, lente na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, por sua vez, define-o como sendo:
". . . o conjunto de princípios e de normas de direito positivo, rlativos à proteção aos recursos naturais renováveis, ao aumento da produção agropecuária, à atividade agrária, à política agrária e à estrutura agrária."
Raymundo Laranjeira, agrarista bahiano, assim o entende:
"O Direito Agrário é o conjunto de princípios e normas que, visando a imprimir função social à terra, regulam relações afeitas à sua pertença e uso, e disciplina a prática das explorações agrárias e da conservação dos recursos naturais."
Paulo Torminn Borges, agrarista goiano, definindo-o, entende que:
"Direito agrário é o conjunto sistemático de normas jurídicas que visam disciplinar as relações do homem com a terra, tendo em vista o progresso social e econômico do rurícola e o enriquecimento da comunidade."
Com o respeito que nos merece o mestre goiano, pioneiro no ensino desse novo ramo da Ciência do Direito no Centro Oeste, entendemos que a melhor definição partiu da pena do não menos respeitado, lúcido e querido mestre paulista Fernando Pereira Sodero, numa aproximação bem nítida da realidade nacional, quando declara:
"No Brasil, entendemos que pode o mais novo ramo da ciência jurídica pátria ser definido como o conjunto de princípios e de normas, de Direito Público e de Direito Privado, que visa a disciplinas as relações emergentes da atividade rural, com base na função social da terra. E a expressão "atividade rural" compreende, além da posse e uso da terra, a sua exploração em qualquer das várias modalidades, quer agrícola, quer pecuária, agroindustrial ou extrativa."
Evidentemente que todas essas definições vão encontrar amparo nas estruturas jurídicas agrárias dos países de origem de cada um dos autores citados. Vale, aqui, no entanto, enfocar como completamente diferente e distinta das demais, aquela dos autores franceses, que procuram distinguir entre Direito Rural e Direito Agrário, dando este como sendo uma parte daquele. É, sem dúvida, para nós, um posicionamento novo, entretanto, não devemos nos espantar, já que tal raciocínio decorre do próprio Direito Francês, onde o Direito Agrário, diferentemente do que ocorre com o ordenamento jurídico brasileiro, trata de modo diverso a matéria que enfoca, regrado às peculiaridades locais, diferindo, assim, não somente do sistema brasileiro, tal como entendemos o Direito Agrário, como do próprio Direito Agrário consagrado pelos sistemas mexicano e argentino.
Num parêntesis rápido, é conveniente registrar que tanto o Direito Agrário mexicano quanto o da Argentina oferecem sensíveis diferenças entre si e, especialmente, quando comparados com o Direito Agrário brasileiro, tema que poderia ser abordado, com mais propriedade, numa monografia que cuidasse especificamente do direito comparado.
É oportuno dizer-se que no Brasil não temos, ainda, uma tradição de Direito Agrário, prevalecendo conceitos e tradição completamente civilistas e isto tão-somente porque o Direito Agrário, entre nós, não se acha plenamente consolidado, como acontece, por exemplo, com o também novo Direito do Trabalho, que além de contar com uma Justiça própria, acha-se consolidado através da desatualizada Consolidação das Leis do Trabalho CLT, que pode ser considerado, apesar de suas imperfeições, como um autêntico "código de leis trabalhistas", com o que, infelizmente, não conta o Direito Agrário, em que pese o legislador de 1964 haja dispendido hercúleo esforço para nos dotar de um Estatuto da Terra digno de aplausos e perfeitamente exequível nos dias presentes.
A Constituição Federal brasileira deu abrigo ao Direito Agrário a partir da Emenda Constitucional nº 10, de outubro de 1964, à Constituição Federal de 1946, então vigente, o que levou o legislador constituinte das Cartas Federais posteriores a preservar esse novo ramo da Ciência do Direito entre aqueles de competência privativa da União, tal como repetido no art. 22, inciso I, da Carta de 1988. Daí, então, temos que, constitucionalmente, admitir que o Direito Agrário é o conjunto de normas, de direito público e de direito privado, que visa a disciplinar as relações emergentes da atividade rural, com base na função social da terra, enriquecido, sem dúvida, pelo conjunto de princípios doutrinários que indicam o seu conteúdo e permitem uma melhor interpretação das leis agrárias.
No Brasil, a lei básica do Direito Agrário é a Lei Federal nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, também chamada de "Estatuto da Terra", embora essa denominação não se coadune inteiramente com o seu conteúdo, visto essa lei não haver se restringido, tão-somente, ao uso e posse da terra. Em outro países, onde o Direito agrário conta com idade mais avançada, o campo de abrangência desse ramo da Ciência do Direito é bem mais amplo, indo alcançar as relações entre os sujeitos agrários, como o uso da terra, o seguro agrário, o crédito agrícola, o regime das águas, a caça, a pesca (exceto, evidentemente, a pesca marítima), o regime laboral no campo, e as atividades agrárias em geral (ou seja, atividades próprias, acessórias, conexas e vinculadas). A nossa legislação está mais limitada aos aspectos conti9dos no Estatuto da Terra, mesmo depois da edição da Lei Federal nº 8.629, de 1993 que, por sua vez, se ocupa fundamentalmente (não dizemos exclusivamente) do uso da terra, matéria despicienda se se levasse em conta as normas existentes no Estatuto da Terra, segundo se infere da redação de seu artigo 1º:
"Esta lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da reforma agrária e promoção da Política Agrícola."
Falta-nos, sem dúvida, uma doutrina brasileira consolidada de Direito Agrário, porquanto muito pequeno é, ainda, o acervo de obras de autores brasileiros sobre a matéria, e muito menor, conseqüentemente, o volume jurisprudencial editado pelos nossos Tribunais, desfalcados de agraristas que lhes dêem maior força nas decisões desse jaez, abrangente de todos os aspectos da atividade agrária, a ponto de podermos dizer que seja ela realmente abundante e capaz de dissipar as dúvidas e controvérsias do setor rural pátrio. As Faculdades de Direito têm uma imensa responsabilidade, pois a elas incumbe a formação de uma mentalidade agraristas nos futuros aplicadores do direito, em contraposição à mentalidade civilista que há mais de um século vem sendo paulatinamente edificada pelos lentes de direito civil em nossa escolas. Daí poder-se afirmar que no Brasil, até agora, não se desenvolveu, ainda, plenamente, o Direito Agrário, exatamente porque não se procurou desenvolver, com metodologia científica, uma mentalidade agrarista nos cultores e aplicadores do direito, única forma capaz de dar sustentação ao novo ramo, que permanece incipiente e caracterizado, apenas, por um tímido e pálido conjunto de leis que dizem respeito, tão-somente, de forma direta ou indireta, ao uso da terra e à atividade agrária, compreendendo-se esta como abrangente da estrutura agrária, da política agrária e, conseqüentemente, da reforma agrária.
Pode-se dizer, sem medo de erro, que também assim, entre nós, começou o Direito do Trabalho, hoje oferecendo-nos uma estrutura invejável, robustamente consolidada através não somente da existência de considerável número de órgãos de primeiro e segundo graus de jurisdição, como de farta doutrina, de uma legislação satisfatória e de uma jurisprudência corrente, uniformizada e atualizada, mercê da atuação incessante e produtiva dos órgãos especializados juizes e tribunais em todo o País.
Poderíamos discorrer fartamente a respeito do vasto e amplo campo de atuação do Direito agrário, entretanto, limitar-nos-emos a dar os princípios básicos desse novo ramo da Ciência do Direito a fim de ensejar ao leitor uma visão global da matéria, sem, contudo, nos aprofundarmos tanto.
Por outro lado, é bem de ver-se que até à promulgação da Emenda Constitucional nº 10, em 1964, nós nos víamos submersos num universo jurídico e legal regido e orientado, tão-somente, por noções tipicamente de Direito Civil, onde o instituto da propriedade era conceituado como um direito autenticamente intangível, intocável, absoluto, partindo do velho conceito romano do jus utendi, jus fruendi et abutendi, sem dúvida por demais medieval, posto que profundamente conservador e individualista, em muito concorrendo para o entrave não só do progresso campesino, como, e sobretudo, do desenvolvimento social le econômico do País como um todo e do seu povo, em particular, fazendo com que a terra de todos ficasse reduzida nas mãos de poucos.
O problema agrário, como a situação fundiária do País, era, realmente, grave, tamanha as distorções fundiárias que se registravam: até outubro de 1964, cerca de 1% do total de proprietários rurais entre nós dominava mais de 50% da área possuída e agricultável do território nacional, segundo revelação oficialmente feita no bojo da Mensagem nº 33, de 1964, encaminhada pelo eminente Presidente Castello Branco ao Congresso Nacional, em 26 de outubro de 1964, quando da propositura do ante-Projeto de Lei que se converteria, em 30 de novembro daquele ano, no hoje denominado Estatuto da Terra.
O Direito Agrário Brasileiro surgiu, assim, para ensejar ao País uma mudança estrutural profunda no setor rural, já que não era mais possível o solo brasileiro permanecer inexplorado enquanto o homem rural era forçado a emigrar em busca das grandes cidades, aí findando-se marginalizado, vitimado ora pela fome, ora pelos atropelamentos de toda sorte, desafeito que se achava ao reboliço dos grandes centros.