PARECER Nº X/2009
Servidor Público. Remoção a pedido, independentemente do interesse da Administração, para acompanhar cônjuge ou companheiro. Definição de "localidade". Possibilidade de lotação do servidor em município diverso do de seu cônjuge, desde que integrante da mesma região metropolitana.
Trata-se de consulta formulada pela [autoridade], no qual noticia a apresentação de requerimento pela servidora [nome], matrícula [número], o qual informa que a mesma fora removida, a pedido, independentemente do interesse da Administração, do [órgão de origem] para o [órgão de destino], consoante ato do Chefe de Seção de Recursos Humanos do [órgão de origem] de [data], publicado no Boletim de Serviço [número] de [data], com fundamento no art. 36, III, "a" da Lei nº 8.112/1990.
2. O requerimento da servidora (fls. 01/03) noticia que "o direito de acompanhar seu cônjuge foi colocado em dúvida pelo [chefe de setor], que aventou a possibilidade de a requerente ter que exercer suas atividades profissionais fora do município para o qual foi transferido seu esposo".
3. Tal afirmação é refletida nas questões trazidas à análise pela consulente, formuladas nos seguintes termos:
a) "A servidora acima epigrafada deve ser lotada, necessariamente, no município de Salvador, uma vez que reside na Base Naval de Aratu, a qual está localizada no município de Simões Filho"?
b) "A servidora pode ser lotada em qualquer dos municípios que integram o [órgão de destino] em Salvador (ex.: Candeias, Simões Filho, Camaçari, Lauro de Freitas, etc)"?
4. É o relatório. Passa-se a opinar.
5. Inicialmente, deve-se frisar que, em nenhum momento, foi posta em dúvida a regularidade da remoção da servidora, para acompanhar seu cônjuge militar, que fora transferido de ofício para a Base Naval de Aratu. Desta forma, a presenta análise cingir-se-á às consequências dessa remoção, ou seja, em qual(is) localidade(s) poderá a servidora ser lotada, tomando por base o fato de tal remoção ter-se processado de forma regular.
6. Foi realizada pesquisa na jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais e do Superior Tribunal de Justiça acerca da questão, mas não se logrou encontrar qualquer decisão acerca do tema. Identicamente, a doutrina especializada é carente de referências específicas acerca do tema.
7. Calha à transcrição o artigo que serviu de fundamento para a atual lotação da servidora:
Art.36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.
Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, entende-se por modalidades de remoção: (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
[...]
III- a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse da Administração: (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
a) para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi deslocado no interesse da Administração; (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
[...]
8. Preliminarmente, cumpre apontar o equívoco contido na primeira indagação pormulada pela consulente. Ao revés do quanto alegado, a Base Naval de Aratu não está situada no município de Simões Filho, mas no município de Salvador, no bairro de São Tomé de Paripe. Tal informação pode ser facilmente obtida no sítio virtual da referida Base, dentro do portal da Marinha do Brasil (http://www.mar.mil.br/bna/telefones/CatalogoTelefonicoBNA.pdf), onde consta, inclusive, seu endereço completo: Est. da Base Naval Aratu, S/Nº - São Tomé de Paripe, Salvador - Bahia - Brasil (grifos acrescidos). Tal equívoco pode ter sido causado justamente por fazer o bairro de São Tomé de Paripe divisa com o Município de Simões Filho, estando mais próximo geograficamente daquela cidade do que do próprio centro de Salvador.
9. A partir dessa colocação, constata-se que não há qualquer irregularidade na lotação da servidora referida no município de Salvador. Isto porque a Lei 8.112/1990, em seu art. 36, III, refere-se a remoção a pedido, para outra localidade. Localidade, aqui, não pode ser entendida como nada menos que um Município, menor unidade político-administrativa admitida em nosso ordenamento jurídico.
10. A segunda questão merece maior cautela na sua análise. Não se pode confundir o conceito de "localidade", trazido na citada Lei, com a abrangência territorial do órgão a que se subordinará a servidora. Interpretação diversa permitiria concluir que servidora cujo marido foi transferido para Feira de Santana poderia ser lotada em Seabra, a mais de 350km de distância, o que inviabilizaria completamente o conteúdo do dispositivo legal em tela, cujo objetivo é a preservação da unidade familiar.
11. Entretanto, o caso concreto possui uma particularidade: a localidade para a qual a servidora foi removida integra uma região metropolitana. As regiões metropolitanas tem previsão constitucional no art. 25, § 3º, in verbis:
Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
12. Região metropolitana é um aglomerado urbano formado a partir de um conjunto de municípios, os quais, em que pesem integrados física e funcionalmente, não perdem sua autonomia administrativa. Normalmente, formam uma mancha urbana praticamente contínua. Sua instituição envolve, no dizer de Hely Lopes Meireles [01],
a delimitação da zona de influência da metrópole e na atribuição de serviços de âmbito metropolitano a uma Administração única, que planeje integralmente a área, coordene e promova as obras e atividades de interesse comum da região, estabelecendo as convenientes prioridades e normas para o pleno atendimento das necessidades das populações interessadas.
13. A Região Metropolitana de Salvador foi criada pela Lei Complementar Federal 14/1973, originalmente envolvendo os Municípios de Salvador, Camaçari, Candeias, Itaparica, Lauro de Freitas, São Francisco do Conde, Simões Filho e Vera Cruz. Mais tarde, foram acrescentados Dias d’Ávila (a partir da emancipação de Camaçari, em 1985) e Madre de Deus (por desmembramento de Salvador em 1990). Em 2008, mais dois municípios foram incluídos: Mata de São João e São Sebastião do Passé. E finalmente, em janeiro de 2009, Pojuca passou a completar os 13 municípios que hoje a integram.
14. Considerando que as cidades que integram uma região metropolitana mantêm um vínculo estreito de dependência recíproca, com o compartilhamento de estruturas e serviços, podem elas ser consideradas, hoje, como uma única localidade. São diversas as situações previstas no ordenamento jurídico que envolvem o tema, sobre as quais não mais residem controvérsias significativas. Vejam-se alguns exemplos.
15. A própria lei 8.112/1990, ao disciplinar o direito do servidor ao recebimento de diárias, assim dispõe em seu art. 58, § 3º (grifos acrescidos):
Art.58. O servidor que, a serviço, afastar-se da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior, fará jus a passagens e diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinária com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme dispuser em regulamento. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
[...]
§3o Também não fará jus a diárias o servidor que se deslocar dentro da mesma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, constituídas por municípios limítrofes e regularmente instituídas, ou em áreas de controle integrado mantidas com países limítrofes, cuja jurisdição e competência dos órgãos, entidades e servidores brasileiros considera-se estendida, salvo se houver pernoite fora da sede, hipóteses em que as diárias pagas serão sempre as fixadas para os afastamentos dentro do território nacional. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
16. Ora, o Estatuto considera devidas diárias ao servidor que se afastar da sua sede para outra localidade. Mas não fará jus a diárias o servidor que se deslocar dentro da mesma região metropolitana. Logo, num exercício de lógica, a lei considera, para efeitos de pagamento de diárias e passagens, que os municípios que integram a mesma região metropolitana constituem a mesma sede, justamente por considerar a integração dos serviços, sobretudo de transportes. Apenas resguarda-se, por uma questão de razoabilidade, a situação do servidor que necessite pernoitar fora da sede.
17. Em situação análoga, o Código de Processo Civil pátrio, em seu art. 230, permite ao Oficial de Justiça realizar citações em qualquer comarca que se situe na mesma região metropolitana, a saber (grifo acrescido):
Art. 230. Nas comarcas contíguas, de fácil comunicação, e nas que se situem na mesma região metropolitana, o oficial de justiça poderá efetuar citações ou intimações em qualquer delas.(Redação dada pela Lei nº 8.710, de 24.9.1993)
18. O mesmo fundamento do art. 58 da Lei 8.112/1990 pode ser aplicado neste dispositivo.
19. Por sua vez, a Consolidação das Leis do Trabalho, ao disciplinar o direito do trabalhador à equiparação salarial, assim dispõe (grifo acrescido):
Art. 461 - Sendo idêntica a função, a todo trabalho de igual valor, prestado ao mesmo empregador, na mesma localidade, corresponderá igual salário, sem distinção de sexo, nacionalidade ou idade
20. E a jurisprudência trabalhista interpreta o conceito de "mesma localidade" entendendo não apenas o mesmo município, mas também municípios situados na mesma região metropolitana. Tal posicionamento está expressamente consagrado na orientação jurisprudencial n. 252 da SBDI-1 do Tribunal Superior do Trabalho, in verbis:
O conceito de "mesma localidade" de que trata o art. 461 da CLT refere-se, em princípio, ao mesmo município, ou a municípios distintos que, comprovadamente, pertençam à mesma região metropolitana.
21. O trecho "a princípio" também visa temperar a aplicação da regra interpretativa, sempre com base em parâmetros de razoabilidade.
22. Assim, ante a ausência de disposição expressa na Lei 8.112/1990, bem como nos atos internos da Autarquia e na Jurisprudência, tem-se que o citado art. 36, III, "a" deve ser interpretado sistematicamente, integrando-se-o às disposições constitucionais acerca das regiões metropolitanas, cujo fundamento inspira, exemplificativamente, as três outras situações já solucionadas juridicamente.
23. Dessa forma, conclui-se que a remoção para acompanhar cônjuge, independentemente do interesse da Administração, pode, em tese, dar-se para município integrante da mesma região metropolitana do qual faz parte o município de destino do cônjuge, desde que isso se afigure conveniente para o atendimento do interesse público.
24. Entretanto, tal disposição deve ser interpretada com temperamentos, lastreados no princípio da razoabilidade – como, aliás, também admitem as regras paradigma supra expostas.
25. Não se pode perder de vista que o norte para a interpretação do art. 36, III, "a" da Lei 8.112/1990 é, de fato, como bem alegado pela servidora em seu requerimento, o art. 226 da Constituição Federal, que estabelece que a família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado. E a remoção, no caso, visa justamente proteger a entidade familiar da desagregação que uma remoção de ofício certamente causaria – com isso, visa-se conciliar a proteção à família com a supremacia do interesse público.
26. Deste modo, em que pese ser possível, em tese, a lotação da servidora em outro município integrante da Região Metropolitana de Salvador, deve a Administração verificar, no caso concreto, se a lotação em município diverso de Salvador (local para onde seu cônjuge fora transferido) não causará a transtornos à unidade familiar, sempre tendo como paradigma o princípio da razoabilidade.
27. Assim, devem ser levados em consideração para essa decisão, a proximidade desse outro município com a sede de seu cônjuge, a facilidade de transportes, o tempo necessário ao deslocamento, dentre outros condicionantes. Por exemplo, a priori, não pareceria razoável fixar seu exercício em Pojuca, situado a 67 quilômetros de Salvador. Tal município foi incorporado à Região Metropolitana de Salvador há menos de um ano, tempo insuficiente para que a infra-estrutura comum de serviços tenha sido criada, a viabilizar o deslocamento fácil entre ele e Salvador.
28. A ideia a ser observada é que a lotação nesse outro município não prejudique a unidade familiar. Atendidos os parâmetros de razoabilidade, a fixação da lotação da servidora em outro município da Região Metropolitana de Salvador não prejudicaria em nada o seu dever de assistência, criação e educação dos filhos menores, consagrado no art. 229 da Constituição Federal. Até porque, em diversas situações, por causa do trânsito conturbado em grandes cidades, demora-se mais para locomover-se dentro de Salvador, do que para vir de outra cidade limítrofe, por vias menos congestionadas. Ademais, não é incomum que pessoas trabalhem numa dessas cidades e morem em outra, limítrofe.
29. Diante das razões ora apontadas, conclui-se, em respostas as questões formuladas, o seguinte.
29.1. Não, a servidora interessada não necessita, necessariamente, ser lotada em Salvador, desde que observados os limites apontados na resposta ao segundo quesito. Deve ser destacado, ainda, que a Base Naval de Aratu não se localiza em Simões Filho, mas em Salvador, no bairro São Tomé de Paripe.
29.2. Não, a servidora não pode ser lotada em qualquer dos municípios que integram o [órgão] em Salvador, mas apenas nos municípios por ele abrangidos que integrem a Região Metropolitana de Salvador, desde que seja respeitado o princípio da razoabilidade, considerando que o artigo que disciplina a espécie de remoção vertente é inspirado pela proteção especial constitucional que o Estado deve dispensar à família. Assim, sua lotação não pode inviabilizar o contato permanente com seu cônjuge e filha, devendo ser considerados, para a decisão – que deverá ser expressamente motivada – aspectos como a existência de rede integrada de transportes entre Salvador e esse outro município, tempo de deslocamento, dentre outros condicionantes, que permitam concluir que tais municípios possam ser considerados uma mesma localidade para fins da remoção em tela.
30. Encaminhe-se para apreciação da Excelentíssima Senhora Procuradora-Chefe desta Procuradoria Federal.
Notas
01Direito Municipal Brasileiro. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, pp. 78/79