1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, em matéria de meio ambiente e sua proteção jurídica, foi responsável por inúmeras novidades em relação às constituições que a antecederam.
Nesse sentido, destaca Paulo de Bessa Antunes (2007, p. 37):
De fato, as Leis Fundamentais anteriores não se dedicaram ao tema de forma abrangente e completa, as referências aos recursos ambientais eram feitas de maneira não sistemática, sendo certo que os mesmos eram considerados, principalmente, como recursos econômicos.
Prossegue o mesmo autor (2007, p. 40):
A fruição de um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado foi erigida em direito fundamental pela ordem jurídica vigente. Este fato, sem dúvida, pode se revelar um notável campo para a construção de um sistema de garantias da qualidade de vida dos cidadãos.
Enfim, por ocasião da Constituição de 1988, o Meio Ambiente foi efetivamente amparado em termos normativos no Brasil, como clássica terceira geração ou dimensão de direitos fundamentais. Ora, deste ponto em diante, formalmente, toda a disciplina do sistema normativo brasileiro passou a se subordinar a restrições e condicionantes bastante claras em termos ambientais, notadamente no trato das relações econômicas; eis que certos princípios centrais passaram a irradiar efeitos ao longo de todo o texto constitucional e das respectivas normas infraconstitucionais.
Princípios ambientais dos quais se destacam cinco: prevenção, precaução, poluidor e usuário pagador e sustentabilidade. Dois primeiros princípios que, em síntese, tratam da necessidade em se condicionar qualquer intervenção ambiental ao mínimo dano, da necessidade de se manter recursos ambientais para a presente e futuras gerações e da necessidade de identificação e tratamento adequado de riscos conhecidos e daqueles ainda desconhecidos. Dois princípios seguintes que determinam a necessidade de se reparar o meio ambiente e se indenizar por danos provocados, nos estreitos limites dos benefícios econômicos gerados; o que atinge a esfera do usuário final, quanto à necessidade em se internalizar os custos ambientais nos produtos e serviços. E, por fim, acerca da sustentabilidade, por ocasião dos avanços da Constituição de 1988, resta claro a devida equalização de desenvolvimento econômico com preservação do meio ambiente.
Enfim, os princípios ambientais apresentam uma sistemática própria do direito ambiental na Constituição de 1988, com destaque para a festejada idéia central sustentabilidade; um mecanismo complexo que associa a capacidade de suporte de recursos naturais frente às atividades sócio-econômicas da sociedade, a compatibilização de desenvolvimento econômico com proteção ao meio ambiente. Um desenvolvimento economicamente factível, ecologicamente adequado, socialmente justo e culturalmente equitativo, sem discriminações. Cabe, portanto, citar o princípio 4 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio ambiente e Desenvolvimento: "Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, e não pode ser considerada isoladamente deste".
A Constituição reconhece que as questões relativas ao meio ambiente têm fundamental importância para a sociedade, tanto porque são necessárias para a preservação de valores que não podem ser mensurados economicamente, tanto porque a defesa do meio ambiente é um princípio constitucional que fundamenta a atividade econômica, conforme disciplina seu artigo 170, inciso VI:
Art. 170: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.
De toda forma, ressalte-se que é possível haver colisão entre esses dois valores – desenvolvimento econômico e meio ambiente –, o que já foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN 3540/ DF, que teve como relator o Ministro Celso de Mello [01], e vem sendo reconhecido seguidamente.
Mais à frente, note que essa evolução da proteção constitucional ao Meio Ambiente foi construída também em sede infraconstitucional, e mesmo infralegal. Ora, para além de certas estruturas administrativas modernizadas ao longo do tempo, como a Secretaria Especial do Meio Ambiente de 1972 e o próprio IBAMA, cabe destacar a edição do Código Florestal (Lei n° 4.771 de 1965) e da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n° 6.938 de 1981). Mecanismos que promoveram maior rigidez à legislação ambiental, punindo não só pessoas físicas como também pessoa jurídica de direito privado ou público que poluem direta ou indiretamente o meio ambiente, inclusive a título objetivo, sem culpa manifesta. Mecanismos, ainda, devidamente atrelados ao papel ativo do CONAMA, no trato regulamentar e técnico de diversas questões ambientais; uma atuação por múltiplas resoluções, das quais se destaca a primeira e a 237.
2. DA PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE E DO PAPEL DOS ESTADOS FEDERATIVOS
A Constituição Federal de 1988 foi dotada de um capítulo próprio para as questões ambientais, que é inaugurado pelo seu artigo 225. Capítulo que, devidamente atrelado ao restante do texto constitucional, ao longo de diversos dispositivos, estabelece obrigações da sociedade e do Estado para com o meio ambiente.
Art. 225: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-o para as presentes e futuras gerações.
§1º: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
(...)
§3º: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Um complexo mecanismo de proteção constitucional ao meio ambiente que é informado por competências federativas extremamente abertas, que são confusas para alguns mas que, na verdade, apenas ressaltam a importância do bem jurídico tutelado.
Ora, no trato ambiental, reserva-se à União competência administrativa e legislativa para tratar com exclusividade sobre certas matérias delicadas em sede ambiental, como é o sistema de recursos hídricos e minerais e a manipulação de recursos nucleares.
Art. 21: Compete à União: XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: (…) d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa (alínea incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006).
Art. 22: Compete privativamente à União legislar sobre: (…) IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; (…) XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; (…) XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza.
Todavia, a competência exclusiva da União acima não é regra já que a própria Constituição destaca uma competência administrativa comum de todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para a proteção ao meio ambiente. Um chamado poder de polícia ambiental para alguns que se extrai do artigo 23:
Art. 23: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Competência administrativa comum dos entes federativos que se soma à possibilidade concorrente de legislação, da União e Estados, sobre mesmo tema de meio ambiente. Disposição do artigo 24 em que se reconhece a edição de normas gerais pela União e de suplementares pelos Estados:
Art. 24: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Enfim, no trato da questão ambiental, do ponto de vista do pacto federativo, foi formado um mecanismo bastante complexo pela Constituição Federal. Um mecanismo que gerou responsabilidade comum para os três entes, ainda que se possa identificar certos situações em que Estados e Municípios atuariam isoladamente, com total autonomia, como em relação a regiões metropolitanas quanto aos Estados e proteção de interesse local no caso de ocupação municipal de solo urbano quanto aos Municípios:
Art. 25, CF: Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§3º: Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Art. 30: Compete aos Municípios: VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Art. 30: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
De todo modo, o que cabe destacar é que, do ponto de vista prático, os Estados acabam assumindo um papel essencial no trato da questão ambiental. Ora, normalmente, a União acaba tratando de uma visão excessivamente genérica de certos mecanismos de proteção ambiental e, por outro lado, os Municípios atingem pontos extremamente locais da mesma matéria. Contexto que ressalva um papel mais ativo dos Estados na formulação de políticas públicas que, por sua própria natureza, são regionais; políticas públicas que devem observar necessidades e dados regionais.
Ora, a proteção ao Meio Ambiente disposta no artigo 24 da Constituição Federal é particularmente relevante em termos da atuação dos Estados. O poder de polícia inerente a essas atribuições é muito mais eficaz do ponto de vista Estatal do que do ponto de vista da União. Da mesma forma, quanto ao artigo 25 do mesmo texto, resta inafastável a necessidade de suplementação da legislação federal em termos estaduais; a necessidade de preenchimento de lacunas para incrementar a preservação ambiental e para harmonizar atividades econômicas desenvolvidas regionalmente.
Eis que, todavia, "as Constituições estaduais, de um modo geral, dispuseram amplamente sobre a proteção ambiental, utilizando a competência que a constituição federal reconheceu aos Estados nessa matéria" (SILVA, Jose Afonso. 2004. p.54)
Sendo que, apesar da atuação ativa da União em Meio Ambiente, há de se ressaltar a devida suplementação a cargo dos Estados: "A União já expediu várias leis de política e diretrizes gerais sobre a matéria (...) que não excluem a competência suplementar dos Estados na matéria. Ao contrario, pressupõem o exercício dessa competência, às vezes até mencionando-a expressamente, como e o caso do §1° do art. 6 da Lei 6.938, de 1981, onde se estatui que os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente" (SILVA, Jose Afonso. 2004. p.78/79).
Nesse contexto, da necessária atuação dos Estados em matéria ambiental, que surge atribuições centrais por parte das assembléias legislativas respectivas. O dever desses órgãos, representantes do poder legislativo nos Estados, de atuarem tanto em termos típicos como atípicos na matéria; de atuar formulando normativos especiais e fiscalizando a atuação do executivo local no trato do poder de polícia ambiental.
3. DA ATUAÇÃO TÍPICA POR PARTE DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL
Efetivamente, quando se fala dos deveres dos Estados-membros em matéria ambiental, chama atenção a atuação dos seus poderes legislativos. Ora, os Estados-membros exercem suas funções em matéria ambiental não apenas por meio de seus órgãos ou pessoas jurídicas com personalidade própria incumbidas no trato do poder de polícia correlato e nos respectivos licenciamentos e estudos de impacto ambiental.
O poder legislativo em sede estadual garante, mais do que os demais poderes, que as especificidades regionais sejam observadas no trato ambiental. Os preceitos concretos e, principalmente, os abstratos, que permitem que os entes estaduais apresentem uma proteção no trato ambiental muito mais completa e profunda que a disposição federal da matéria. Ora, considerando os princípios da prevenção e da precaução [02] em direito ambiental, os Estados, com base nos artigos 24 e 25 da Constituição Federal de 1988, podem caminhar para uma proteção ambiental muito mais profunda, como princípio indispensável à ordem econômica.
Nesse sentido, passa-se à análise do julgamento da Ação Direta de inconstitucionalidade n° 2.396-9, cuja relatoria coube à Ministra Ellen Gracie, onde se declarou a inconstitucionalidade de uma Lei do Estado do Mato Grosso do Sul que proibia, em seu território: "a fabricação, o ingresso, a comercialização e a estocagem de amianto ou de produtos a base de amianto".
O principal argumento utilizado pela Relatora para fundamentar a decisão consistia na extrapolação, por parte da legislação estadual, do âmbito de sua competência suplementar, nos seguintes termos: "É que ao determinar a proibição de fabricação, ingresso, comercialização e estocagem de amianto ou de produtos à base de amianto, destinados à construção civil, o Estado de Mato Grosso do Sul excedeu a margem de competência concorrente que lhe é assegurada para legislar sobre produção e consumo (art. 24, V); proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI); e proteção e defesa da saúde (art. 24, XII).(...) No caso concreto, lei federal que fixe princípios gerais para a produção e comercialização de amianto já existe. A Lei n. 9.055/95 promove o banimento dos anfibólios e dos produtos que os incorporem (art. 1º, I). Proíbe a pulverização de todos os tipos de fibras (art. 1º, II); e a venda a granel de fibras em pó (art. 1º, III). Mas, expressamente, permite, nos seus termos, a extração, industrialização, utilização e comercialização da crisólita (art. 2º). (...) Como se vê, a Lei n. 9.055/95 dispôs extensamente sobre todos os aspectos que dizem respeito à produção e aproveitamento industrial, transporte e comercialização do amianto crisólita. A legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde à legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta".
Todavia, considerando a natureza da competência concorrente legislativa e, especialmente, o caráter das normas gerais da União, contestam-se os fundamentos acima expostos no sentido de se reconhecer a legitimidade da legislação estadual sul mato-grossense.
Analisando o caso proposto, cabe concluir que a declaração de inconstitucionalidade da lei do Estado do Mato Grosso do Sul – que proibiu "a fabricação, o ingresso, a comercialização e a estocagem de amianto ou de produtos a base de amianto" – está fundamentada em uma interpretação limitada da Constituição Federal; diversa de uma interpretação sistêmica, que reconheceria a plena legitimidade desse ente da federação.
Ora, a restrição imposta pelo Estado do Mato Grosso do Sul se trata de especificação, de especialização, da legislação federal; uma restrição, inclusive, que estaria à frente, historicamente, da legislação geral, considerando os devidos princípios de preservação ao meio ambiente, que não podem retroceder a luz dos próprios fundamentos de direito internacional. Imaginar essa equação de modo diverso é o mesmo que, na prática, não reconhecer o direito de legislar a respeito dessa matéria pelos Estados, e promover desequilíbrio no mecanismo federativo por cooperação que ostenta o Estado Brasileiro.
Note-se, ainda, que a restrição imposta pelo Estado do Mato Grosso do Sul, em última análise, apenas traz prejuízos econômicos à própria economia do Estado, como o setor da construção civil. Enfim, a restrição apenas onera o próprio ente da federação. Cabe a este ente, portanto, por uma decisão de governo, de representatividade de sua Assembléia Legislativa, ponderar acerca da especificação proposta para a legislação federal.
Importante, dessa forma, reconhecer que o grau de especificação da legislação federal a respeito de tal matéria não pode retirar o direito de suplementação da legislação estadual (artigo 24, parágrafo segundo, CF/88) sob múltiplas feições: produção e consumo, meio ambiente e defesa da saúde. Nos parâmetros não gerais da matéria, portanto, pode o diploma estadual afastar, como também modificar ou adicionar dispositivos à lei federal; última hipótese tal como o caso concreto.
Analogicamente, cabe exemplificar a discussão envolvendo normas a respeito de licitações e contratos administrativos, sobre as quais possui a União competência para legislar em caráter privativo apenas em âmbito geral, como consta do artigo 22, inciso XXVII da CF/88; de modo que, como já reconheceu a jurisprudência, em sendo a Lei n. 8.666/93 excessivamente específica em certos pontos, garantem-se aos Estados as devidas alterações, supressões ou complementações.