3. Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.
O CDC, como já dito, não se contentou em estipular direitos em favor da proteção do consumidor. Não mediu esforços para se tornar um todo harmônico e efetivo. Foi além e instituiu o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), com o objetivo de possibilitar a articulação permanente e institucional dos órgãos públicos e privados que possuem atribuições e o dever de tutelar o consumidor, obtendo a eficácia da lei. O desafio, mais uma vez, é prática, é a implementação.
A respeito do tema, Leonardo Roscoe Bessa (2008, p. 320), dispõe:
A configuração do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e respectiva proposta de articulação entre as entidades e órgãos que compõem se justificam pela grande dimensão do País. Cuida-se de instrumento para viabilizar a Política Nacional das Relações de Consumo, ou seja, "o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo" (art. 4.º, caput, do CDC).
O SNDC está regulamentado pelo Decreto Presidencial nº 2.181, de 20 de março de 1997, integra órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municípios, incluindo ainda entidades civis de defesa do consumidor sem que haja, entre eles, hierarquia ou subordinação (art. 105, do CDC).
Constam do art. 2º do Decreto supra mencionado os órgãos que integram o SNDC quais sejam os federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor.
Nesse sentido, para compreender os órgãos públicos e entidades que integram ou colaboram com o SNDC, não basta apenas analisar o Título IV do CDC, composto pelos arts. 105 e 106, mas também os dispositivos que estabelecem as atribuições destas entidades que estão por todo o CDC e também em outros diplomas legais.
Assim como a integração das mais variadas entidades, também cumpre ao Sistema Nacional de Defesa do Consumidor estabelecer diretrizes para execução da política nacional consumerista e as mais importantes estão elencadas no artigo 5º do CDC:
Art. 5° Para a execução da Política Nacional das Relações de Consumo, contará o poder público com os seguintes instrumentos, entre outros:
I - manutenção de assistência jurídica, integral e gratuita para o consumidor carente;
II - instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do Ministério Público;
III - criação de delegacias de polícia especializadas no atendimento de consumidores vítimas de infrações penais de consumo;
IV - criação de Juizados Especiais de Pequenas Causas e Varas Especializadas para a solução de litígios de consumo;
V - concessão de estímulos à criação e desenvolvimento das Associações de Defesa do Consumidor.
Nos itens a seguir são indicados os principais órgãos e entidades que implementam o direito do consumidor, suas respectivas funções e modo de atuação.
3.1. Principais órgãos que atuam na Defesa dos Consumidores.
3.1.1 Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – DPDC.
O DPDC é vinculado à Secretaria de Direito Econômico - SDE, do Ministério da Justiça, sediado em Brasília/DF, com suas atribuições estabelecidas no art. 106 do CDC e no Decreto nº 2.181/97.
Cabe ao DPDC planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a Política Nacional de Proteção e Defesa do Consumidor através de desempenho individual das entidades ou de modo coletivo, buscando o desenvolvimento e a integração das entidades protetivas. É também um órgão de consulta e apuração das demandas que lhe são apresentadas, tendo a função permanente de orientação em matéria de consumo. Hélio Zaghetto Gama (2006, p. 218-219), explana sobre a coordenação do DPDC para execução da Política Nacional das Relações de Consumo:
Capitaneando as três fases da Defesa do Consumidor, cabe ao DPDC a Coordenação de "política" e não dos atos da defesa propriamente dita. Quando o art. 106 erigiu o DPDC na qualidade de organismo "de coordenação", retratou o desejou do legislador de não dar a um só órgão público o monopólio da Defesa do Consumidor. Tal monopólio, se existisse, acarretaria poderes únicos e concentrados a um órgão público, inibindo as liberdades de outros organismos também administrarem e exercitarem os princípios fundamentais da Política de Defesa do Consumidor.
O DPDC fiscaliza ainda as práticas comerciais, cumprindo-as, se constatadas irregularidades; além disso, aplica as sanções administrativas contidas no CDC. O Departamento, para melhor exercer esta atividade, age em parceria com outros órgãos e entidades federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.
Nos últimos 8 (oito) anos, o DPDC tem sido dirigido por Ricardo Morishita Wada que, com determinação e força de trabalho, tem conseguido êxitos importantes na articulação de um verdadeiro SNDC. Um dos principais ganhos em políticas públicas consumeristas através da sua gestão é a criação e implementação do SINDEC e a realização de reuniões itinerantes do SNDC.
3.1.2. Órgão de Proteção do Consumidor – PROCON.
Em regra, como já dito, é órgão do Poder Executivo municipal ou estadual destinado à proteção e defesa dos direitos e interesses dos consumidores, mantendo contato mais próximo com os cidadãos e seus pleitos, podendo ser estadual, municipal ou do Distrito Federal.
Sua principal atribuição é acompanhar, fiscalizar e conciliar as relações de consumo ocorridas entre fornecedores e consumidores, aplicando diretamente as sanções administrativas aos fornecedores que violam as normas de proteção ao consumidor, tudo em conformidade com o disposto nos arts. 55 a 60 do CDC e Decreto 2.181/97. Toma-se para tanto a referência do artigo 4º do Decreto 2.181 de 1997 [08]:
Todavia, o PROCON Estadual do Ceará é exceção a regra, tendo em vista que a Lei Complementar nº 30, de 26 de julho de 2002, estabelece, nos termos previstos na Constituição do Estado do Ceará, sua criação como órgão integrante das Promotorias de Justiça do Estado, para fins de aplicação das normas estabelecidas na Lei nº 8.078/90 e na legislação correlata às relações de consumo, especialmente o Decreto nº 2.181/97.
A respeito da instrução, julgamento e conciliação no processo administrativo, destaca Leonardo Roscoe Bessa (2008, p. 327-328):
O mais importante, para validade do procedimento administrativo (mesmo na época em que não havia regulamentação), é oportunizar ao fornecedor que tenha pleno conhecimento do teor da representação que é dirigida, facultando-lhe apresentar argumentos e provas que demonstrem a eventual improcedência da reclamação, tudo em homenagem ao princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa (art. 5.º, LV, da Constituição Federal).
Acerca da atuação dos PROCONs, Borges dos Reis (2003, on line) afirmou:
Os Procons, na defesa dos interesses individuais do consumidor são a grande caixa de ressonância desses interesses, cumprindo-lhes a triagem das reclamações efetivadas, sobretudo no encaminhamento aos órgãos competentes, quando o caso, ou então orientação do consumidor e sobretudo têm papel relevante na tentativa de solução conciliatória dos conflitos individuais surgidos das relações de consumo.
Além de aplicação de sanções administrativas, o PROCON também exerce importante trabalho de informação dos direitos do consumidor e de conciliação entre as partes. Geralmente há um número telefônico para esclarecer dúvidas e oferecer informações aos interessados. Além disso, distribuem cartilhas sobre diversos temas de interesse do consumidor, objetivando atender ao dever de educar e informar ao consumidor. Alguns PROCONs possuem páginas na internet para melhor orientar os consumidores.
Com isso, o consumidor lesado, antes de ajuizar ação, tem alternativa de dirigir-se ao PROCON e formular uma reclamação perante o órgão por violação à norma de defesa do consumidor.
3.1.3. Ministério Público.
O Ministério é instituição à qual pertencem os promotores e procuradores de justiça, que zela pela aplicação e respeito das leis, manutenção da Ordem Pública, além da defesa de direitos da coletividade. Cláudia Lima Marques et al. (2004, p. 140) discorre sobre o papel do Ministério Público:
O papel do Ministério Público é decisivo na proteção do consumidor, seja como órgão de conciliação, seja como legitimado para a ação civil pública, seja como órgão legitimado para propor a ação de controle em abstrato das cláusulas abusivas, segundo o § 4.º do art. 51.
Como exemplo da atuação do Ministério Público em defesa do consumidor, destaca-se o Recurso Especial a seguir:
RECURSO ESPECIAL. DEFESA DO CONSUMIDOR. FUNÇÃO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REQUISIÇÃO DE DOCUMENTOS E INFORMAÇÕES À INSTITUIÇÃO FINANCEIRA, QUE NÃO IMPLICAM VIOLAÇÃO AO SIGILO BANCÁRIO. POSSIBILIDADE. A defesa dos direitos do consumidor insere-se nas funções instituicionais do Ministro Público. Os serviços e produtos oferecidos pelas instituições financeiras são considerados do gênero consumo, ex vi do art. 3.º, parágrafo 2.º, do CDC. Logo, quando na defesa dos direitos dos usuários de tais produtos e serviços, lícito é ao Ministério Público requisitar documentos, tais como cópias de contratos de adesão utilizados pela instituição e informações sobre os encargos financeiros cobrados, dados esses que não se enquadram entre os protegidos pelo sigilo bancários, porque acessíveis a todos os clientes. Recurso conhecido e provido. (STJ, Resp. 209259, 5.ª Turma, Rel. Min. JOSÉ ARNALDO DA FONSECA, Dj 05.03.2001 - p. 199).
Vale ressaltar que, além do Ministério Público Estadual, que tem competência para atuar em crimes comuns de consumo, em se cuidando de fornecedores de direito privado e, ainda, se existente na relação entre os órgãos públicos estaduais ou municipais, existe também o Ministério Público Federal, competente para atuar quando se envolve na relação de consumo órgãos da Administrativa Pública Federal, direta ou indireta, a exemplo da Caixa Econômica Federal.
3.1.4. Defensoria Pública.
A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal, segundo redação dada pela Lei Complementar n. 132/2009 que alterou a Lei Orgânica da Defensoria Pública Brasileira, a Lei Complementar n. 80/94.
Está prevista sua existência na Constituição Federal, mais precisamente no art. 134, a seguir transcrito:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.
§ 1º Lei Complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais é assegurada autonomia funcional e administrativa, e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2.
O Código de Defesa do Consumidor, em função do conhecido fato de existir, no Brasil, cerca de 80% (oitenta por cento) da população com renda inferior a 3 (três) salários-mínimos é bastante claro ao determinar no art. 5º, I do CDC, que para a execução da política nacional de relações de consumo é preciso que o poder público garanta a assistência jurídica, integral e gratuita ao consumidor carente.
É certo que o art. 5º, I do CDC não menciona expressamente a instituição Defensoria Pública, mas é igualmente certo que ele não poderia falar de outra instituição quando determina que a manutenção desta estrutura se dará pelo poder público: embora a Defensoria não tenha – e nem deva ou queira ter – o monopólio da justiça gratuita, por clara e evidente interpretação constitucional, a assistência jurídica integral e gratuita com dinheiro público só pode ser prestada pela Defensoria Pública (CF, art. 5º, LXXIV e art. 134). A ausência da nominação expressa no artigo 5º, I do CDC se deve, exclusivamente a questões cronológicas (o projeto do CDC nasceu antes da criação da Defensoria, que se deu em 1988, com o advento da Constituição Federal).
Em matéria de defesa do consumidor foi criado, em 2008, o Fórum de Defensores Públicos de Defesa do Consumidor tem realizado reuniões bimestrais e atuado estrategicamente na defesa do consumidor carente já que a Defensoria Pública é um agente de transformação social, instrumento de realização do primado constitucional da igualdade de todos perante a lei que se esforça para, da melhor forma possível dada a ausência de sua devida estruturação (existe Estado brasileiro que em absoluta desobediência à Lei Maior ainda não conta, inexplicavelmente, com a Defensoria Pública), mostrar que sem o acesso à justiça aos necessitados paz social é uma palavra despida de efetividade. E a paz interessa a todos. Direitos fundamentais não têm classes.
3.1.5. Delegacia de Defesa do Consumidor.
A Delegacia do Consumidor é um órgão da polícia civil, cuja atribuição principal é investigar e coibir infração penal ao Direito do Consumidor, uma vez denunciados os atos ilícitos que vão desde a omissão de informação de periculosidade a execução de serviços nocivos, que ensejarão investigação através de inquérito policial que, enviado para auxílio da justiça, a qual, neste caso terá a atribuição de sancionar os ilícitos penais consumeristas dispostos na Lei 8.078 de 1990 do artigo 61 ao artigo 75. Ocorre nestas circunstâncias uma perfeita integração entre as entidades do SNDC, pois a delegacia investiga com o inquérito o envia ao Poder Judiciário que abre vistas ao Ministério Público para que este ofereça denúncia e inicie uma Ação Penal.
A respeito da notícia de crime contra as relações de consumo, Leonardo Roscoe Bessa (2008, p. 326) discorre:
[...] a Delegacia do Consumidor possui o dever de investigar o fato, apurando, mediante inquérito policial (arts. 4.º a 23 do Código de Processo Penal) ou termo circunstanciado (art. 69 da Lei 9.099/95), todas as suas circunstâncias e autoria. Concluídas as investigações, o inquérito policial ou termo são encaminhados ao promotor de justiça com atribuição penal, que decidirá pelo arquivamento ou instauração de processo criminal contra autores do crime.
Se um agente do PROCON, no ato fiscalizatório ou a partir de informações recebidas pelos consumidores, toma conhecimento do fato ou da denúncia que configura crime contra o consumidor, deve noticiar à delegacia para abertura de inquérito ou ao Ministério Público para que seja ofertada denúncia contra o fornecedor.
3.1.6. Juizados Especiais Cíveis.
O Poder Judiciário encontra participação no SNDC eminentemente – mas não exclusivamente - através de seus Juizados de Pequenas Causas (não obstante exista a igual previsão, no artigo 50 do CDC para a criação de varas especializadas em relação de consumo). A maior parte das lesões sofridas pelos consumidores importa em prejuízos econômicos de pequena monta que, anteriormente, passariam despercebidas à apreciação do Poder Judiciário ou, pelo menos, não ensejariam o uso de ação judicial. Entretanto, estão à disposição dos consumidores os Juizados Especiais Cíveis, conhecidos também como Juizados de Pequenas Causas, órgãos dos Tribunais de Justiça Estaduais com atribuição para julgar casos de menor complexidade cujo valor envolvido não exceda a quarenta salários mínimos vigentes, exceto se o fornecedor for ente público.
A Escola Nacional de Magistratura tem investido muito na capacitação de magistrados na proteção e defesa do consumidor.
3.1.7 Organizações Civis de Defesa do Consumidor.
Por determinação legal, artigo 105 do CDC, não apenas de entidades e instituições públicas é formado o SNDC. As entidades civis de proteção e defesa do consumidor desenvolvem importante papel na proteção e defesa deste. São elas subdivididas em Organizações Não Governamentais - ONGs, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs, associações e fundações, com devidos estatutos e sem fins lucrativos.
As entidades civis de defesa do consumidor integram, por lei, o SNDC, desde a edição do CDC, por força do caput do art. 105, a seguir transliterado: "Art. 105. Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor".
Com a edição do Decreto Federal n° 2.181, de 20 de março de 1997, as associações de proteção ao consumidor passaram a ter definida sua forma de atuação no Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Além da participação nos colegiados e da parceria com órgãos públicos em projetos e atividades, e inúmeras outras atuações, tais entidades poderão: encaminhar denúncias aos órgãos públicos de proteção e defesa do consumidor, para as providências legais cabíveis; representar o consumidor em juízo, observado o disposto no inciso IV do art. 82 da Lei n. 8.078, de 1990; e exercer outras atividades correlatas. (art. 8º, incisos I, II e III).
Segundo José Geraldo Brito Filomeno (2003, p. 381):
Uma associação de proteção ao consumidor tem como objetivos defender os direitos e os legítimos interesses de seus associados e dos consumidores em geral, assim como colaborar com as autoridades públicas no combate ao abuso do poder econômico e na repressão aos crimes e contravenções contra a economia popular e outros previstos em legislação especial.
A organização de entidades civis na defesa do consumidor decorre de um processo de conscientização da população em torno da necessidade de reequilíbrio das relações de consumo, agremiando setores científicos, técnicos, de donas-de-casa, entre outros.
3.1.8. Agências Reguladoras.
Sobre a função das Agências Reguladoras, Cristiano Martins de Carvalho (2002, on line), discorre:
[...] a função primordial das Agências Reguladoras é compatibilizar a qualidade do serviço prestado com a tarifa a ser paga, tais elementos devem equivalentes e atender os anseios da sociedade, equacionando o serviço desejável com o preço que se dispõe a pagar. Tal preço deve ser justo para ser baixo ao consumidor, e garantir adequada taxa de retorno ao capital investido.
As Agências Reguladoras têm, além do poder de fiscalização, a atribuição de intervenção, fixação de preços e até a determinação de extinção da concessão, de acordo com a Lei Federal nº 8.987/98.
As reclamações fundamentadas apresentadas pelos consumidores devem ser recebidas pelas agências reguladoras, para que, ao final, sejam tomadas providências decorrentes de suas resoluções e do CDC pelos órgãos de defesa dos consumidores. Em verdade a relação entre usuário de serviços públicos e Agencias Reguladoras é similar a dos consumidores propriamente ditos como os PROCONs.
3.2. Aplicação de sanção administrativa.
Uma das formas da atuação dos órgãos administrativos de proteção e defesa do consumidor é a aplicação de sanções administrativas que vem ganhando importância com um Sistema Nacional de Defesa do Consumidor cada vez mais fortalecido e integrado.
João Batista de Almeida (2003, p.146) explana bem o assunto:
Verificada a infração de norma contida em lei, abre ensejo à incidência da aplicação, ao infrator, das sanções administrativas, também previstas e disciplinadas em diplomas legais.
A legislação que regulamenta o exercício do poder de polícia do Estado, em geral, já enumera as normas de conduta, as infrações e as sanções administrativas, de sorte que o órgão fiscalizador correspondente está apto a atuar concretamente.
Ainda sobre o mesmo tema, Hélio Zaghetto Gama (2006, p. 187) discorre:
As sanções administrativas são aplicáveis sem prejuízo das demais de natureza civil, penal e outras definidas em normas especiais segundo o mesmo art. 56. São aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito da sua atribuição legal, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar antecedente ou incidente de procedimento administrativo.
Tais sanções são impostas pela Administração Pública aos fornecedores que se comportam de forma contrária ao que está disciplinado no CDC. Atendendo ao comando constitucional de presença do Estado na defesa do consumidor, o Código instituiu, nos arts. 55 a 60 do CDC, um sistema de sanções administrativas.
O consumidor pode apresentar sua demanda perante o PROCON e, ao mesmo tempo, ter em face do fornecedor uma ação judicial, já que a atuação do PROCON não estará restrita à tentativa de composição entre as partes com vistas à reparação de danos patrimoniais e morais. O PROCON deverá examinar, principalmente, o reflexo coletivo do mau comportamento do fornecedor, o que não necessariamente estará sendo analisado na ação judicial e há incomunicabilidade entre a responsabilidade civil, penal e administrativa do fornecedor.
Ademais, a atuação do PROCON é independente do trabalho da atuação de outros órgãos ou entidades, como as Agências Reguladoras, a Vigilância Sanitária, Inmetro, Ipem, etc. O art. 55 do CDC discorre sobre competência para normatização, controle e fiscalização da produção e distribuição de bens e serviços de consumo. Já o art. 56 do mesmo código determina um rol de possíveis sanções a serem aplicadas em caso de descumprimento das normas de proteção dos consumidores. Os arts. 57, 58 e 59 cuidam, respectivamente, dos critérios de mensuração de pena de multa e dos critérios para imposição das penalidades de apreensão, inutilização, proibição de fabricação, suspensão do fornecimento, da cassação do registro ou renovação da concessão ou permissão de uso.
Os montantes arrecadados pelos Estados e Municípios e pelo Distrito Federal não podem ingressar no erário como arrecadação comum, pois têm destinação prevista em Lei específica. Os arts. 29 a 32 do Decreto nº 2.181/97 regulam a destinação da multa e a administração dos recursos.