PREFÁCIO
Honrado com nobilitante convite da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro – EMERJ, integrei, sob a presidência do eminente Desembargador Luiz Felipe da Silva Haddad e ao lado do aplaudido Professor Gustavo Sénéchal de Goffredo, a banca que examinou, naquela notável instituição, a monografia acadêmica da Dra. Regina Helena Machado, agora editado com o título de "Reforma do Estado ou Reforma da Constituição?", em acontecimento auspicioso e sumamente erudito.
Guardo do evento a lembrança de instantes de solene e invulgar cultura, propiciada pela forma brilhante com que o trabalho foi exposto e defendido pela sua ilustre autora, o que lhe valeu o alcance da nota máxima, sendo, ademais, recomendada a publicação.
Exsurgindo a lume em ocasião especialmente oportuna, quando os quadros políticos nacionais se empenham em redesenhar, na complexa e formidável tessitura do federalismo, o perfil do Estado, pelo aperfeiçoamento, via de sucessivas emendas, da sua estrutura fundante, a obra em apreço faculta a adequada indagação que lhe serve de pórtico: reforma do Estado ou reforma da Constituição?
Sob o aspecto de sua estrutura morfológica, o livro enfrenta, na ordenação dos vários capítulos, temas verdadeiramente épicos para a compreensão do Estado brasileiro, das suas origens à Nova República, esta no limiar dos quinhentos anos do descobrimento.
Nesse ponto, é fantástica a qualidade da pesquisa articulada pela douta subscritora do título, exibindo profundidade, precisão espacial e conteúdo terminológico de invejáveis atributos.
Ao investigar a Constituição como expressão do Estado, na dicção do texto, percorrendo, ademais, os caminhos que conduzem à afirmação da supremacia que lhe é inerente em relação às demais espécies normativas, de sorte a exalçá-la como estatuto jurídico do fenômeno político, na síntese conceitual de Canotilho, o trabalho é referto de indagações científicas, não deixando de transitar pelos aspectos sociológico, político e jurídico da questão, que marcaram, dentre autores estrangeiros, as lições, respectivamente, de Ferdinand Lassalle, Carl Schmitt e Hans Kelsen.
Há, nesse quadrante da obra, acurado exame da existência do Estado Social que, sucedendo o Liberal, "intensifica a regulamentação dos mercados, planifica a economia, cria empregos, fiscaliza e controla a atividade econômica, tende a redistribuir a riqueza."
Ressalta oportuno destacar a análise percuciente, urdida na parte relativa à vontade da Constituição, no que tange aos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, o Estado desejado e a natureza dirigente da Constituição de 1988, que "optou pela afirmação de grandes linhas programáticas indicadoras dos caminhos a serem utilizados pelo Estado, na criação, aplicação e interpretação das leis."
A discussão alusiva ao poder de reforma constitucional, com todos os ingredientes necessários à sua pronta e exata compreensão, catalogadas as múltiplas posições hospedadas na doutrina, avulta, nessa parte, como importante contribuição, inclusive de cunho metodológico.
A crise do Estado, o neoliberalismo e a globalização, além da reforma administrativa, não deixaram de merecer, igualmente, tratamento escandido e privilegiado.
O tema, enfim, é extremamente forte, atual e sedutor, sobre haver sido arquitetado com a alma de quem lhe emprestou incomensurável talento.
Estou convencido, assim, de que a acolhida do público leitor, representado por um largo contingente de estudiosos e profissionais especializados, concederá à obra o prestigioso crisma do sucesso.
Humberto Peña de Moraes - Defensor Público-RJ, Professor de Direito Constitucional do Centro de Estudos, Pesquisa e Atualização em Direito – CEPAD e da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro – EMERJ
Apresentação
Como membro do Poder Judiciário Fluminense, integrante de sua Alta Corte; como professor-colaborador de sua Escola da Magistratura; como professor da UFRJ; e sobretudo como profissional do Direito em geral e cidadão consciente; sinto-me sumamente gratificado pela incumbência de efetuar a apresentação do livro de Regina Helena Machado, originado de trabalho de estágio na EMERJ, de cunho monográfico, de cuja comissão de avaliação fui honrado com a presidência, honrosamente ladeado pelas ilustres presenças do renomado mestre em Direito Constitucional, Humberto Peña de Moraes e em Direito Público, Gustavo Sénéchal de Goffredo.
Tal obra, sob o significativo título Reforma do Estado ou Reforma da Constituição?, além de suas características grandemente didáticas e disciplinarmente técnicas, sobreleva por seu caráter revolucionário e de denúncia dos fatores históricos e sócio-econômicos em geral que, desde os priscos tempos coloniais, têm entravado o desenvolvimento pleno do Brasil como um todo, daí exsurgindo a terrível defasagem ainda existente entre os denominados "país legal" e "país real". Daí derivando, como aliás em todo o subcontinente latino-americano e caribenho, a endêmica fragilidade do "pacto social" rousseauniano e, em corolário, a impotência dos ordenamentos constitucionais na administração progressista dos conflitos sociais e econômicos, e do próprio estamento governamental e administrativo. Tudo isso a provocar ou facilitar a eclosão de golpes de força e interregnos autoritários de comando castrense ou civil, os quais, qualquer que seja a rotulação, e mesmo quaisquer que sejam as intenções, têm importado sempre em retrocesso da evolução democrática, muito embora não se possa deixar de reconhecer que muitos avanços tenham sido obtidos em tais períodos, como no Brasil de Vargas e na Argentina de Perón, mercê de alianças e ações "progressistas" e "populistas" como reação a fatores conjunturais adversos. O que a Autora aliás bem assinala ao comentar a fase estadonovista que se seguiu aos idos semirevolucionários de 1930 e a fase do autoritarismo conservador pretoriano após a ruptura dita "salvacionista" e na verdade de puro golpismo, ocorrida em abril de 1964.
Quando digo ser a obra em tela "revolucionária", explico-me. Jamais no sentido de pregação de meios violentos, ou congêneres, para mudar o ordenamento ou o sistema pelo mesmo regulado. O que aliás, graças a Deus, deixou de ser elemento de tentação psicológida das forças comprometidas com as mudanças em nossa triste realidade. Mas sim no escopo de se somar a um esforço de reflexão e trabalho, nos encerros da ordem jurídica normada pelo novel Estatuto Maior, em prol da construção paulatina, do Oiapoque ao Chuí, de uma sociedade mais justa e mais fraterna; de um País que, inserindo-se como de rigor no Mundo hoje globalizado, retenha o essencial de sua soberania para deixar de ser, como hoje o é, mero quintal de investimentos especulativos, que não trazem crescimento a não ser da agiotagem e da corrosão dos ganhos laborais, quando não do sinistro desemprego e do sinistro incremento da violência urbana. Esta, não se podendo deixar de frisar, direta conseqüência da sonegação da reforma agrária, prometida há mais de meio século e até hoje timidamente iniciada, se tanto, estando bem longe de afetar o núcleo das distorções fundiárias, micro e macro, fulcradas nos tempos da Colônia e do Império, e toleradas pela República; como a Autora bem explicita.
O trabalho de Regina Helena Machado bem perquire e esclarece em detalhes nossa História Constitucional, as dificuldades com que foi obrada a Carta-Cidadã de 1988, a crise que se seguiu ao vigor do novo ordenamento magno, com as múltiplas emendas editadas em face do predomínio pós 1990 da ideologia neocapitalista de apologia do "livre mercado", aqui e alhures, com o desmoronamento do "socialismo real"; e, em meio a explicações técnico-disciplinares derivadas da profundidade de seus estudos, termina por propor soluções a favor das mudanças tão pretendidas pela Sociedade, em especial por seus estamentos mais sofridos.
Gize-se que certos temas politicamente eivados de acendrada polêmica, como o debate presidencialismo-parlamentarismo, o voto distrital e a estrutura genérica do ideal Estado Brasileiro, são referidos na obra com especial elegância pela Autora: a qual, com a humildade aliada à riqueza de conhecimento, tem o cuidado de delinear proposições sem eivas de impositismo ou dogmatismo. Mas essas proposições, sobretudo a do incremento da participação popular na ação dos poderes públicos, o que aliás consta da Carta Magna mas, na prática, pouco tem se verificado, são colocadas de modo a forçar do leitor atento um pensamento construtivo e eficaz a propósito das mesmas. Até porque, e isso reputa o autor destas linhas, faltou coragem ao constituinte de 88 para proceder a corajosas reformas no estamento político nacional, que muito ajudariam ao proceder de outras na estrutura social e econômica. Adotamos mais uma vez o vetusto sistema da separação rígida de poderes, da Constituição de 1891, de influência da Carta dos Estados Unidos, apesar de provados à abundância suas falhas e desacertos ao longo de cem anos de República. Poderíamos perfeitamente, em observando outrossim a inadequação à nossa realidade do sistema puramente parlamentar, ter edificado um sistema misto, com governos de gabinete responsáveis ao mesmo tempo perante o Parlamento e perante um Presidente diretamente eleito e munido de consideráveis poderes (segundo o modelo da Constituição da Quinta República Francesa). Poderíamos ter também optado por um sistema de voto misto, metade distrital e metade proporcional. Poderíamos ter a fidelidade partidária ao menos em termos relativos, o que poria fim à indecência de deputados, em meio ao mandato, abandonarem o partido de origem e entrarem em outros com fins unicamente pessoais, quando não fisiológicos
De qualquer forma, o livro de Regina Helena Machado apresenta sobretudo um desafio. Que tem por destinatários não só os profissionais e estudiosos do Direito, mas sobretudo todos os brasileiros e brasileiras que tenham um mínimo de consciência da cidadania e do ideal de lutar por mudanças que um dia virão no rumo de uma Nação Democrática no sentido formal e no material; em que o desenvolvimento e o progresso sejam gozados por todos e não por minorias privilegiadas; em que haja liberdade e livre mercado, mas limitada aquela e regulado este em favor do interesse coletivo e do bem estar comum: em que o Povo, enfim, seja sujeito da História, não apenas elegendo seus dirigentes em pleitos isentos de fraudes e influência do poder econômico, mas participando diuturnamente da marcha do Estado, em todas as esferas, inclusive na vigilância e na cobrança de quem exerça autoridade em seu nome.
Utopia? Sim. Mas que vale a pena ser perseguida. E, lendo-se com atenção a obra em berlinda, adquirir-se-ão preciosos elementos instrumentais para o Bom Combate.
LUIZ FELIPE HADDAD
Contracapa
"Às vésperas do 500º aniversário do Descobrimento, corremos o risco de voltarmos, como numa viagem redonda, aos primórdios da colonização, quando não existia nem podia existir sentimento nacional." (Fábio Konder Comparato)
A citação foi transcrita nesta obra que analisa o processo de desmonte do Estado e da Constituição, e que, por seus alto méritos, mereceu a rara e honrosa láurea de aprovação com grau máximo pela Escola da Magistratura do Rio de Janeiro.
A exposição lógica, agradável e sedutora que Regina Helena Machado já exibira em escrito anterior (Medida Provisória ou a Medida do Poder, Rio, 1997), investe, lá como aqui, em tema que domina com facilidade, embora a muitos assuste: nada mais é a Constituição senão instrumento jurídico posto à disposição da Política.
No atual estágio de nossa ainda incipiente democracia, vê-se os detentores ocasionais do Poder (ainda que nele investidos pelo voto popular) viabilizando juridicamente, através de sucessivas emendas constitucionais, as suas ideologias de concepção do Estado a serviço de postulados econômicos eventuais, aparentemente esquecidos de que a Constituição não se resume ao texto.
As emendas constitucionais dedicam-se, quase todas, à reforma do aparato do Poder e pouquíssimas portam instrumentos para a efetivação dos direitos fundamentais, estes, sim, as legítimas causas e fins do Poder do Estado.
A Constituição está muito além do seu texto. Dela são extraídas pelo operador do Direito as normas de conduta dos agentes sociais – governantes ou não – na busca da preservação dos valores da nacionalidade e da cidadania, estes somente ao alcance dos membros da comunidade que podem compreender, ainda que superficialmente, o intrincado jogo do Poder.
Aqui se examina com proficiência a crise do Estado, o neoliberalismo, a globalização, a experiência jurídica de outros países também em transição para um patamar de democracia muito superior a este em que vivemos.
Venha, com Regina Helena Machado, participar desta gloriosa batalha de tentar compreender o que, certamente, não é inextrincável.
NAGIB SLAIBI FILHO
"Poucos países juntaram, como o Brasil, tijolos e cimentos tão díspares em seu processo de constituição; poucos também experimentaram vicissitudes que mostram de forma tão clara os caminhos pelos quais uma nação pode constituir-se não para servir a si mesma, mas para atender a interesses alheios. Efetivamente, o Brasil não nasceu como etnia e se estruturou como nação em conseqüência de um desígnio de seus criadores. Surgiu, ao contrário, como uma espécie de subproduto indesejado de um empreendimento colonial, resultante da Revolução Mercantil, cujo propósito era produzir açúcar, ouro ou café e, sobretudo, gerar lucros exportáveis. Desse empreendimento resultou ocasionalmente um povo e, mais tarde, uma nação."
(
RIBEIRO, Darcy. Teoria do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1972. pp. 3-4)
À Memória
de André Lima Machado, meu pai,
de Cosme Alves Ferreira Netto, companheiro de tão importantes anos, a quem devo o melhor e o maior de minha cidadania.
Agradeço
ao professor Gustavo Sénéchal de Goffredo, a orientação segura e a confiança em meus ideais;
a Rachel Braga, amiga, a brilhante e generosa concepção da capa;
a Teresa Cristine Peiter Carpenter Ferreira, a reconfortante e incondicional solidariedade;
aos funcionários do Serviço de Atendimento ao Cidadão da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, o eficiente e pontual apoio às pesquisas realizadas.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. CAPÍTULO 1 – O ESTADO BRASILEIRO - da colônia ao final.do.século XX. 1.1 Da colônia ao Estado Novo. 1.2 Da década de 50 aos anos 80. 1.2. 1 As transformações sociais dos anos 50. 1.2.2 O autoritarismo militar. 1.3 A Nova República e a reforma do estado. CAPÍTULO. 2 – A CONSTITUIÇÃO COMO EXPRESSÃO DO ESTADO. 2.1 A supremacia da Constituição. 2.1.1 A força da Constituição. 2.1.2 A mudança social:. Estado de Direito e Estado Social. 2.1.3 O plebiscito e a revisão constitucional. CAPÍTULO 3 – A VONTADE DA CONSTITUIÇÃO. 3.1 A transição. 3.2 A Constituinte: o trabalho das comissões. 3.3 O Estado desejado. 3.4 O poder de reforma. CAPÍTULO 4 – BRASIL ANO 2000: REFORMA DO ESTADO OU REFORMA DA CONSTITUIÇÃO. 4.1 A crise do Estado, o neoliberalismo, a globalização. 4.2 A reforma administrativa: projeto ou processo. 4.3 A reforma do Estado ou a reforma da Constituição. 4.4 As emendas constitucionais: a voz do dono. CONCLUSÃO. ANEXO 1 - Propostas de Emenda à Constituição por Senador, Partido Político e UF. ANEXO 2 - Dispositivos da Constituição de 1988 objeto de Proposta de Emenda Constitucional. BIBLIOGRAFIA.
Sinopse: Evolução do Estado: da colônia à Nova República. Supremacia da Constituição. Estado de Direito e Estado Social. Plebiscito e revisão constitucional. Poder constituinte. Poder de reforma. Assembléia Nacional Constituinte de 1986. Comissões. O Estado desejado na Carta de 1988. Crise do Estado. Neoliberalismo. Globalização. Reforma administrativa. Propostas de emenda e emendas constitucionais. Participação popular e reforma do Estado.
INTRODUÇÃO
O projeto de que resultou o presente trabalho amadureceu no evolver do curso de formação da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro, em que os estagiários são conduzidos não apenas a aprofundar seus conhecimentos de Direito e a desenvolver uma metodologia avançada de estudo e de pesquisa, como sobretudo a compreender (no sentido expresso pelo vocábulo alemão "verstehen", ter diante de si) o país em que vivem e a criticamente refletir, questionar e procurar respostas para os constantes conflitos que permeiam a vida em sociedade e, por conseguinte, a vida institucional desde que o ser humano criou o Estado.
Tornou-se realidade graças à orientação do professor Gustavo Sénéchal de Goffredo que, generosa e criticamente, contribuiu de forma fundamental para seu desenvolvimento. Sensível às inquietações, dúvidas e questionamentos da autora, na lida com um tema inicialmente tão vasto como a Reforma do Estado, esteve sempre disponível, dedicando o tempo necessário - que tantas vezes foi tanto! - à sua dissipação e resposta. Atento à realidade política e social não apenas do Brasil, como da América Latina e do mundo, hoje, especialista em direito internacional público que é, representou um fiel de balança necessário ao equilíbrio entre os diversos pesos e medidas que um tal empreendimento necessária e assustadoramente revela. Graças a ele atingiu-se um resultado nem muito aquém, nem tanto além do que seria de se esperar deste obrar acadêmico.
É fruto de uma persistente busca do Direito enquanto instrumento ético de justiça, fundamental em um país que deve ter como prioridade a reconquista, a reconstrução do sentimento de cidadania - negada nas origens da colonização, reprimida durante quase toda a sua história, vicejante na década que se seguiu ao pós segunda guerra mundial, e confiscada pelos atos institucionais dos anos 60/70, e que ressurge com grande intensidade no processo histórico de "gestação e parto" da Constituição da República de 1988.
Esse sentimento, nascido de um contato mais íntimo com o processo formador da nova ordem constitucional, através de pesquisas diárias nos anais da Assembléia Nacional Constituinte de 1986, foi determinante para a escolha e delimitação do tema.
No fim do milênio, vive-se uma crise mundial - social, política, econômica e institucional -, devida sobretudo ao célere esgotamento das fontes de recursos naturais cada vez menos renováveis. Assiste-se ao desmantelamento de uma ordem construída em ondas de uma História que parece voltar ao ponto de largada. Do homem em estado de natureza de Hobbes ao "bom selvagem" e ao contrato social de Rousseau, após a experiência comunista e a queda emblemática do muro de Berlim, a realidade do novo capitalismo, referenciado pela globalização econômica - aumentando a miséria, aniquilando economias nacionais e inviabilizando projetos de desenvolvimento em todo o planeta - tem ensejado conclusões quanto à necessidade de retorno à participação popular, à volta ao "bom selvagem" e à retomada da solidariedade como fatores capazes de fazer face aos embates do mundo moderno.
Para compreender o Brasil diante do contexto internacional é preciso examiná-lo no âmbito de sua própria formação como Estado, condição para que se possam entender os conflitos que vêm abalando as relações interinstitucionais e cujas soluções poderão representar um largo passo no sentido de sua reestruturação em um novo milênio, pari passu com o processo de amadurecimento e de manifestação de vontade da sociedade.
Para atingir o objetivo proposto, qual seja de examinar o projeto de reforma do Estado brasileiro à luz da Constituição, a legitimidade de sua prática e sua correspondência com o processo social e político por que passa a sociedade brasileira, foi necessário investigar:
Capítulo 1: a formação da sociedade e do Estado brasileiros, da colônia aos dias atuais, procurando identificar os traços de sua soberania e independência como Nação;
Capítulo 2: a Constituição como delineadora dos limites em que devem coexistir e interagir a sociedade e as estruturas de poder criadas para realizar seus anseios, logo, dotada de supremacia, vontade e força normativa próprias, derivadas do poder constituinte originário;
Capítulo 3: a vontade da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, como espelho de uma sociedade distanciada da prática política durante os anos de regime militar, em seus primeiros passos de resgate da cidadania, e como resultado de dois anos de esforço constituinte, permeado em seu dia a dia por pressões políticas e sociais que a transformaram na Carta Brasileira que mais de perto refletiu as forças reais do poder;
Capítulo 4: a reforma do Estado que, inspirada em experiências internacionais, o governo federal vem, através da promulgação de prolíferas emendas constitucionais, empreendendo com o concurso do Congresso Nacional, em uma prática usurpadora da soberania do povo, a quem se deve devolver a medida de reinvenção do Estado.
Como se verá, com o evoluir dos anos 90, o Brasil ficou muito mais próximo de uma reforma técnica do Estado, seguramente mais consciente das dimensões de sua crise, porém mais distanciado da política, na medida em que o sistema de representação vem-se estagnando - como aliás em todo o mundo, diante da violenta e devastadora força do processo globalizado de massificação das economias, em particular nos países periféricos e superperiféricos.
A transnacionalização da atual ordem mundial, pondo em xeque os fundamentos do Estado e da democracia, evidencia que não é mais possível organizar a vida institucional e governar como antes, sobretudo pela falta de base territorial para as tomadas de decisões, hoje condicionadas pelo capital internacional.
Por outro lado, à medida que a sociedade vem se tornando mais tensa e conflitiva, vem-se transformando também a correspondência entre a generalidade, impessoalidade e abstração das leis e as situações que elas regulam, exigindo-se o repensar das relações institucionais entre os poderes, neste final de milênio em que a produção legislativa é marcadamente intensa, e que cada Poder - com ênfase para a hegemônica produção legislativa do Poder Executivo - é chamado cada vez mais a assumir papel legiferante e adjudicante, em função da crescente heterogeneidade do corpo social.
Diante desse quadro, parece quedar evidente - o que se pretenderá demonstrar - a necessidade de se devolver ao verdadeiro dono do poder a voz capaz de expressar uma nova forma de organização social e de participação, em uma síntese mais atuante de democracia direta e representativa, como, aliás, é a vontade da Constituição - ainda cidadã - de 1988, de forma que se empreendam as necessárias e urgentes reformas do Estado a partir das reais necessidades e em razão do interesse coletivo.