Sumário: 1. Contas anuais e contas de gestão. 2. Competência do Tribunal de Contas para análise das contas anuais e das contas de gestão. 3. Hipótese legal de inexigibilidade pela rejeição de contas. 4. Contraditório e ampla defesa no julgamento das contas. 5. Suspensão liminar da decisão de rejeição de contas. 6. Conclusão.
1. Contas anuais e contas de gestão
Deve prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos. É o que estabelece o artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal, e 32, parágrafo único, da Constituição do Estado de São Paulo.
A prestação de contas de governo ou contas anuais, também chamadas contas institucionais, é o documento apresentado pelo Chefe do Poder Executivo ao Tribunal de Contas, composto de Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro, Balanço Patrimonial e Demonstração das Variações Patrimoniais, com os resultados gerais do exercício financeiro-orçamentário, onde serão analisados todos os atos de governo, nele compreendidos os contratos administrativos, os certames licitatórios, as contratações e aposentadorias, a remuneração dos servidores, a cobrança da dívida ativa, o investimento em saúde e educação, entre outros. O exercício financeiro-orçamentário inicia-se em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro, do mesmo ano, conforme o artigo 34, da Lei Federal nº 4.320/64.
Assim estabelece o artigo 71, da Constituição Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
O artigo 33, da Constituição do Estado de São Paulo:
Artigo 33 - O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:
XIII - emitir parecer sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos Municípios, exceto a dos que tiverem Tribunal próprio;
No mesmo sentido o artigo 82, da Lei Federal nº 4.320/64:
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Já a prestação das contas de gestão ou contas especiais, também denominadas contas administrativas, é o documento onde são reunidas informações sobre os resultados específicos de determinado ato de governo e encaminhadas ao Tribunal de Contas. Essa prestação de contas pode ser decorrente de exigência legal no repasse de recursos federais ou estaduais aos Municípios por força de convênio ou quando houver suspeita ou denúncia da pratica de atos ilegais ou lesivos ao patrimônio público.
Ao contrário das contas de governo, cuja prestação é anual, a prestação das contas de gestão poderá ocorrer a qualquer tempo, por determinação legal ou requisição do Tribunal de Contas.
Prevêem a prestação de contas de gestão os artigos 77 e 78, da Lei Federal nº 4.320/64:
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.
E o inciso II, do artigo 71, da Constituição Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
2. Competência do Tribunal de Contas para análise das contas anuais e das contas de gestão
Ao Tribunal de Contas compete apreciar as "contas anuais" do Chefe do Poder Executivo mediante parecer prévio (art. 71, I, CF ) e julgar as "contas de gestão" dos demais administradores (art. 71, II, CF).
Na análise das "contas anuais" o Tribunal de Contas atua órgão administrativo. Compete a ele a análise das despesas governamentais. Não julga, e por essa razão, deve submeter seus pareceres ao Poder Legislativo, para que esse, como órgão competente, decida pela rejeição ou aprovação das contas.
Em relação as "contas de gestão", a Constituição Federal conferiu ao Tribunal de Contas competência para julgar as contas dos administrados e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
O Chefe do Poder Executivo, entretanto, mesmo quando age como ordenador de despesas, assinando empenhos, contratos, ordens de pagamento ou cheques, não pode ser julgado pela Corte de Contas, pois tal como preconiza o artigo 31 da Carta Magna, a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado.
Este é o entendimento firmado pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal:
INELEGIBILIDADE – PREFEITO – REJEIÇÃO DE CONTAS – COMPETÊNCIA.
Ao Poder Legislativo compete o julgamento das contas do Chefe do Executivo, considerados os três níveis – federal, estadual e municipal. O Tribunal de Contas exsurge como simples órgão auxiliar, atuando na esfera opinativa – inteligência dos artigos 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 25, 31, 49, inciso IX, 71 e 75, todos do corpo permanente da Carta de 1988. Autos conclusos para confecção de acórdão em 9 de novembro de 1995.
Relator Ministro Marco Aurélio (fls. 15/17):
(...)
Nota-se, mediante leitura dos incisos I e II do artigo 71 em comento, a existência de tratamento diferenciado, consideradas as contas do Chefe do Poder Executivo da União e dos administradores em geral. Dá-se, sob tal ângulo, nítida dualidade de competência, ante a atuação do Tribunal de Contas. Este aprecia as contas prestadas pelo Presidente da República e, em relação a elas, limita-se a exarar parecer, não chegando, portanto, a emitir julgamento.
Já em relação às contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e às contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para o erário, a atuação do Tribunal de Contas não se faz apenas no campo opinativo. Extravassa-o, para alcançar o de julgamento. Isto está evidenciado não só pelo emprego, nos dois incisos, de verbos distintos – apreciar e julgar – como também pelo desdobramento da matéria, explicitando-se, quanto às contas do Presidente da República, que o exame se faz "mediante parecer prévio’ a ser emitido, como exsurge com clareza solar, pelo Tribunal de Contas.
A afastar, a mais não poder, a idéia de julgamento das contas do Presidente da República pelo Tribunal de Contas da União, tem-se a regra do inciso IX do artigo 49 da Constituição Federal, de acordo com o qual compete, privativamente, ao Congresso Nacional, e não ao Tribunal de Contas da União, julgar, as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo.
(...)
Preceitua o caput do artigo 31 que "a fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei". A limitar a atuação dos Tribunais de Contas dos Estados ou dos Municípios ou dos Conselhos, constata-se a existência, no próprio texto constitucional, de norma que os aponta como Órgãos auxiliares da Câmara Municipal - §1º - o que exclui, como é obvio, a possibilidade de lhes ser reconhecida a autonomia suficiente a rejeição das contas dos prefeitos, ainda que apreciadas sob a forma parcial, ou seja, mediante a submissão individualizada de processos relativos a licitações e contratos. Aliás, frente à regra constitucional, difícil é conceber a glosa parcial, a alcançar contrato por contrato firmado pela administração, isto quanto a atuação não de simples administradores, ma do próprio Prefeito, em relação ao qual se impõe a Lei Básica Federal a prestação de contas anuais - § 2º, do artigo 31, o que obstaculiza a rejeição, porque precoce e implementada por órgão incompetente, de efeitos nefastos – aponto de ensejar a inelegibilidade. No particular, o Acordao atacado é ate mesmo conflitante, no que a um só tempo reconhece ao Tribunal de Contas a competência de rejeitar contas parciais e revela que, anualmente, essas mesmas contas, em conjunto, são submetidas a julgamento da Câmara Municipal que decide, de forma irrecorrível, com eficácia ex tunc.
(STF – Recurso Extraordinário nº 132.747-2. Relator Ministro Marco Aurélio. 07/12/95)
O pronunciamento técnico-administrativo do Tribunal de Contas, quanto a contratos e a outros atos de caráter negocial celebrados pelo Poder Executivo, tal como se pronunciou o Ministro Celso de Mello no mesmo julgamento, tem o claro sentido de instruir o exame oportuno, pelo próprio Poder Legislativo – e exclusivamente por este – das contas anuais submetidas à sua exclusiva apreciação.
3. Hipótese legal de inelegibilidade pela rejeição de contas
A rejeição das "contas anuais" ou das "contas de gestão" dos agentes públicos é hipótese de inelegibilidade prevista no artigo 1º, I, "g", da Lei Complementar Federal nº 64/90, com a redação dada pela Lei Complementar nº 135/10:
Art. 1º São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
.......
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71. da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
A redação anterior constava nos seguintes termos:
Art. 1º São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
.......
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão;
Pela redação anterior, tornavam-se inelegíveis todos os que tinham suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável. De acordo com a atual redação, além da irregularidade ser insanável, deve configurar ato doloso de improbidade administrativa, em uma ou mais hipóteses previstas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei Federal nº 8.429/92. Essa nova redação abrirá margem a inúmeras impugnações judiciais, em razão da maioria das decisões dos órgãos competentes de julgamento das contas não virem motivadas referindo-se expressamente a prática de atos de improbidade administrativa. Se a decisão não faz qualquer referencia a esses atos, mesmo julgadas irregulares, mesmo sendo insanáveis, repito, pelo novo texto legal, não podem ser causa de inelegibilidade do pretenso candidato. Mas, mesmo que essas decisões mencionem o cometimento de atos dolosos de improbidade administrativa, poderá ser contestada a legitimidade dos órgãos competentes de julgamento das contas exercerem função para decidir sobre o dolo do agente público no suposto ato de improbidade, pois nos parece ser essa função reservada ao Poder Judiciário, após o devido processo penal.
Além disso, a decisão precisa ser julgada de forma irrecorrível pelo órgão competente. O órgão competente é determinado de acordo com a qualidade da pessoa que presta contas:
De fato, o art. 71. da Constituição Federal distingue as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, definindo que, na primeira hipótese, caberá ao Tribunal de Contas da União apenas a apreciação, ou seja, o juízo consultivo, e na segunda circunstância, lhe competirá o julgamento.
Pela leitura do dispositivo constitucional invocado, observa-se que a mencionada distinção levou em conta a qualidade da pessoa que presta contas. Em outras palavras, as contas prestadas pelo Presidente da República serão sempre julgadas pelo Congresso Nacional, com parecer prévio do TCU, e aquelas prestadas por pessoa diversa, que exerça a função de administrador, ou que seja responsável por dinheiro, bens e valores públicos, serão julgadas pelo TCU.
(TSE - Recurso Especial Eleitoral 28.944. Relator Ministro Marcelo Ribeiro. 06/10/2008)
Em voto de muita lucidez do então Presidente do Supremo Tribunal Federal Ministro Sydney Sanches:
Entendo que ao prefeito se aplica o inciso I, e não o inciso II do art. 71, porque não me parece possível entender-se que o Tribunal de Contas possa julgar contas do Presidente da República. O que ele pode é apreciar as contas, mediante parecer. E não é possível, a meu ver, também, que os dois incisos tratem das mesmas pessoas.
No inciso I, deu-se destaque aos chefes políticos, Presidente da República, Governador de Estado, Prefeito de municípios.
O inciso II tratou dos demais administradores, dos demais gestores. E é a esses que o Tribunal de Contas pode julgar, as contas desses administradores e não dos chefes políticos.
Imagine-se a hipótese de o Tribunal de contas, julgando as contas do Presidente da República, aplicar multa. Não me parece seja isso possível.
(STF – Recurso Extraordinário nº 132.747-2. Relator Ministro Marco Aurélio. 07/12/95)
O órgão competente para rejeitar as contas do Chefe do Poder Executivo, sejam elas anuais ou de gestão, mesmo quando agir como ordenador de despesas, é o Poder Legislativo Municipal, ou seja, a Câmara de Vereadores. Essa é a orientação já firmada há alguns anos no Tribunal Superior Eleitoral, em razão do que ficou decidido no Recurso Extraordinário nº 132.747-2, do Supremo Tribunal Federal. Para as eleições de 2010, a Corte Eleitoral está mantendo a posição já estabelecida sobre o tema. Senão vejamos:
REGISTRO DE CANDIDATURA. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, G, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. COMPETÊNCIA.
A competência para o julgamento das contas do prefeito é da Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a emissão de parecer prévio, o que se aplica tanto as contas relativas ao exercício financeiro, prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, quanto às contas de gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas.
(TSE - Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral nº 2810-06.2009.6.15.0066, Relator Ministro Arnaldo Versiani. 04/05/2010)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVOS REGIMENTAIS. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. REGISTRO DE CANDIDATO. CONTAS DE PREFEITO. COMPETÊNCIA. CÂMARA MUNICIPAL. REJEIÇÃO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. INELEGIBILIDADE (ART. 1º, I, G, DA LC Nº 64/90). AUSÊNCIA. INOVAÇÃO DE TESE. INVIABILIDADE.
1. Para efeito da incidência da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, compete exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas de gestão prestadas pelo chefe do Poder Executivo.
(TSE - Embargos de Declaração em Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 34430, Acórdão de 18/12/2008, Relator(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 20/02/2009, Página 41 )
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. INELEGIBILIDADE. REJEIÇÃO DE CONTAS. PREFEITO. COMPETÊNCIA. CÂMARA MUNICIPAL.
1. A Câmara Municipal é o órgão competente para apreciar as contas de governo e de gestão do prefeito municipal.
(TSE - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 32958, Acórdão de 03/12/2008, Relator(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 03/12/2008 )
AGRAVOS REGIMENTAIS. RECURSO ESPECIAL. REJEIÇÃO CONTAS DE PREFEITO MUNICIPAL. PRIMEIRO AGRAVO NÃO CONHECIDO. INTEMPESTIVO. SEGUNDO AGRAVO. CONHECIDO E NÃO PROVIDO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA JULGAR CONTAS DE PREFEITO MUNICIPAL.
1. Primeiro agravo não conhecido. Intempestivo.
2. A jurisprudência do TSE é firme no sentido de que a autoridade competente para julgar contas de gestão ou anuais de prefeito é a Câmara Municipal.
3. Decisão agravada que se mantém pelos seus próprios fundamentos.
4. Segundo agravo não provido.
(TSE - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 32934, Acórdão de 02/12/2008, Relator(a) Min. EROS ROBERTO GRAU, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 02/12/2008 )
Registro. Prefeito. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. Competência.
1. A competência para o julgamento das contas de prefeito é da Câmara Municipal, não importando se se trata de contas anuais, de gestão, de atos isolados, ou, ainda, de caso em que este tenha atuado como ordenador de despesas, cabendo ao Tribunal de Contas apenas a emissão de parecer prévio.
2. Tal entendimento não implica violação aos arts. 71, I e II, e 75, da Constituição Federal.
Embargos rejeitados.
(TSE - Embargos de Declaração em Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 32652, Acórdão de 26/11/2008, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 26/11/2008 )
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. INELEGIBILIDADE. REJEIÇÃO DE CONTAS. PREFEITO. CÂMARA MUNICIPAL. COMPETÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. ART. 1º, I, g.
1. A recente jurisprudência deste Tribunal é no sentido de que compete, exclusivamente, ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais prestadas pelo chefe do Poder Executivo, mesmo quando este exerça funções de ordenador de despesas.
2. Agravo regimental desprovido.
(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 30516, Acórdão de 25/11/2008, Relator(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 25/11/2008 )
Registro de candidatura. Prefeito. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. Competência.
1. A competência para o julgamento das contas de prefeito é da Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a emissão de parecer prévio, o que se aplica tanto às contas relativas ao exercício financeiro, prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, quanto às contas de gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas.
2. Não há falar em rejeição de contas de prefeito por mero decurso de prazo para sua apreciação pela Câmara Municipal, porquanto constitui esse Poder Legislativo o órgão competente para esse julgamento, sendo indispensável o seu efetivo pronunciamento.
Agravo regimental a que se nega provimento.
(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 33747, Acórdão de 27/10/2008, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 27/10/2008 )
ELEIÇÕES 2006. PEDIDO DE REGISTRO DE CANDIDATO.
2. A autoridade competente para julgar contas de gestão ou anuais de prefeito é a Câmara Municipal. Precedentes.
(TSE - Agravo Regimental no Recurso Ordinário nº 1.164. Relator Ministro Cezar Peluso. 23/11/2006)
RECURSO ORDNÁRIO. REGISTRO DE CANDIDATO. ELEIÇÕES 2006. DEPUTADO ESTADUAL. IMPUGNAÇÃO. INDEFERIMENTO DO REGISTRO. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, g, da LC 64/90. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS. GESTÃO COMPETÊNCIA. CÂMARA DE VEREADORES. TRIBUNAL DE CONTAS. PARECER PRÉVIO. PRECEDENTES. ÔNUS DA PROVA. IMPUGNANTE. RECURSO PROVIDO.
A competência para o julgamento das contas de gestão ou anuais do chefe do Poder Executivo é do Poder Legislativo correspondente. Precedentes.
O recorrente juntou documentos comprovando que suas contas, enquanto prefeito, foram aprovadas pela Câmara Municipal.
Cumpria ao impugnante o ônus de comprovar a rejeição por órgão competente.
Verificado não versar a decisão do Tribunal de Contas sobre convênio, constitui-se, o pronunciamento sobre as contas do prefeito, mero parecer prévio.
Recurso ordinário a que se dá provimento.
(TSE – Recurso Ordinário nº 1.053/RJ. Relator Ministro Gerardo Grossi. 20/09/06)
Para os demais agentes públicos compete ao próprio Tribunal de Contas o julgamento dos administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. A nova redação introduzida no final da alínea g, I, artigo 1º, da Lei Complementar nº 64/90, apenas reforça a regra do inciso II, artigo 71, da Constituição Federal, pois mesmo quando o Chefe do Poder Executivo age como ordenador de despesa o órgão competente para julgá-lo é o Poder Legislativo Municipal, especialmente por força dos artigos 31 e 49, inciso IX, da Constituição Federal, bem como jurisprudência já assentada sobre a questão.
A partir da data da decisão irrecorrível, o agente fica durante 08 (oito) anos inelegível. Anteriormente, esse prazo de inelegibilidade era de 05 (cinco) anos.