O controle primário da gestão pública

2. O controle primário

2.1. Definição

Esse Controle Primário, não é um controle horizontal, como o Externo e o Social. Também não é vertical, como o Controle Interno. É um controle intrínseco, imbricado no processo de gestão.

Essa necessidade de uma nova denominação para o controle interno administrativo ou "controles internos" evita interpretações dúbias e fortalece ambas as abordagens.

Dessa forma, não há de se confundir o Controle Interno referente ao poder de autocontrole exercido pela Administração Publica com o controle interno relacionado ao conjunto de métodos e procedimentos implementados por uma entidade no intuito de auxiliar o alcance dos seus objetivos, uma vez que os homônimos se diferem pelo contexto em que se apresentam (WASSALLY, 2008, p. 31).

Vários documentos definem esse controle com outras denominações, como a INTOSAI-Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, na sua Diretrizes para as normas de controle interno do setor público (2007, p. 19):

Controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados:

• execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;

• cumprimento das obrigações de accountability;

• cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;

• salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.

No Decreto- Lei nº 200/67:

Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:

a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado.

Na Instrução Normativa nº 63, de 1º de setembro de 2010, do TCU:

controles internos: conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados.

Ou ainda na NBC T 11 –Normas de Auditoria Independente das demonstrações contábeis:

11.2.5.1 – O sistema contábil e de controles internos compreende o plano de organização e o conjunto integrado de método e procedimentos adotados pela entidade na proteção do seu patrimônio, promoção da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstrações contábeis, e da sua eficácia operacional.

E por fim na Instrução Normativa SFC nº 01 (2001, p.67):

Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando

eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.

Demonstrando-se que não se trata de um novo conceito e sim a segregação e a repaginação de um conceito antigo, para que ele possa ser observado com outra nuanças.

Essa situação de controle intrínseco à gestão precisa ser destacada, para ser promovida e difundida, é até mesmo como conteúdo programático de cursos para gestores. É uma demanda didática! Não se trata do gestor controlar a si mesmo, e sim da adoção de uma postura pelo gestor de avaliação e enfrentamento dos riscos inerentes a gestão, na garantia razoável de atingimento de objetivos.

De modo a sistematizar essa situação dos controles existentes no modelo pátrio e as suas áreas de abrangência, montamos o quadro a seguir:

Esse quadro é fruto de um aparelho estatal complexo, em uma sociedade que clama por transparência e eficiência da máquina pública. A necessidade de controle não advém apenas do tamanho do Estado e sim da complexidade de suas tarefas.

Entretanto, as normas vigentes, em especial aquelas infra-legais, ainda carecem da inclusão de elementos do controle primário, o que traria um maior caráter preventivo e consequentemente, uma gestão mais eficiente.

No plano cotidiano, a questão do controle primário se liga também a preocupação do gestor com o acompanhamento dos serviços contratados e com a sua correta liquidação, o que no setor público se reveste de grande risco.

A fiscalização de contratos, prevista no Art. 67 da Lei 8.666/93, carece de mais descrição no ordenamento jurídico, bem como de produção de conteúdo sobre o assunto, o que poderia receber grandes contribuições dos estudos relativos ao Controle Primário, pois a atividade de fiscalização de um serviço demanda avaliação de riscos, atividades de controle, transparência e acima de tudo, a manutenção de um ambiente de controle.

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Alguns autores (ALVES, 2004) indicam passos preventivos no processo de fiscalização de contratos, envolvendo também o gerenciamento de incidentes contratuais, onde pontos cruciais devem ser observados, como a necessidade de nomeação formal do fiscal, enumeração de direitos e deveres e o adequado treinamento, constituindo esses procedimentos ações de controle primário, integrados à gestão.

Nesse mesmo sentido, a atividade gerencial de liquidar a despesa, nos moldes do Art. 63 da Lei 4.320/64, por ser um momento crítico, que precede o pagamento e indica a verificação correta do objeto fornecido, também demanda ações de Controle Primário do gestor, verificando realmente se determinado objeto foi cumprindo e documentando tudo que comprove, em futuras inspeções, que o item foi devidamente liquidado, principalmente quando se tratam de despesas mais complexas, como a contratação de eventos ou capacitações.

Esses exemplos mostram, de forma pontual, que a preocupação com o controle deve se fazer na gestão, nos documentos, como um elemento permanente, que não está dissociado da gestão. Pelo contrário:

A existência de controles internos sólidos, consistentes e que sejam realmente utilizados pelos órgãos públicos é condição básica para prevenir eventuais práticas de corrupção (AGUIAR, 2005, p.20).

O que indica que o efetivo controle da gestão pública começa no executor, ainda que exista a necessidade de outros mecanismos de garantia de eficácia e eficiência na estrutura estatal, como o Controle Interno e Externo.

Analisando-se as principais normas sobre o assunto, bem como a NBC T 16.8 – Controle Interno, podemos identificar alguns componentes, pontos que caracterizam a presença desse controle primário na gestão.

2.2.Componentes do Controle Primário

Assim como o engenheiro, na elaboração do projeto de um prédio, não se preocupa somente com vergalhões e concreto, tendo de pensar também na segurança patrimonial, na acessibilidade, na prevenção de incêndios e na iluminação; o gestor de recursos públicos se preocupa com o controle no seu cotidiano, de forma preventiva e permanente.

Essas preocupações podem ser resumidas em componentes, vertentes de atuação. A NBC T 16.8 – Controle Interno, nesse sentido, cita os seguintes componentes: Estrutura de controle interno compreende ambiente de controle; mapeamento e avaliação de riscos; procedimentos de controle; informação e comunicação; e monitoramento.

Já a Instrução Normativa SFC nº 01, de 06 de abril de 2001 fala em princípios do Controle interno administrativo, a saber: I. relação custo/benefício; II. qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários; III. delegação de poderes e definição de responsabilidades; IV. segregação de funções; V. instruções devidamente clara; VI. controles sobre as transações; e VII. aderência a diretrizes e normas.

As normas do COSO II ^[10], datado de 2004 (CASTRO, 2009), falam em componentes do Controle Interno: Ambiente Interno, fixação de objetivos, identificação de eventos, avaliação de riscos, resposta ao risco, atividades de controle, informação e comunicação e monitoramento.

Entretanto, de uma forma didática e buscando simplificar e consolidar essas componentes, visando a realidade gerencial do serviço público brasileiro, podemos apresentar as componentes do Controle Primário em quatro tópicos:

a)Gerenciamento de riscos diante dos objetivos: É a atuação do gestor que faz uma avaliação interna e externa da organização, seus objetivos e os riscos envolvidos, definindo uma estratégia de atuação diante desses riscos.

b)Ambiente de controle: Nessa vertente o gestor faz o controle se tornar presente no cotidiano da gestão, nas normas disseminadas, na comunicação interna, nos perfis para os diversos cargos, na segregação de funções, na definição de delegação de poderes, nas regras claras e bem definidas.

c)Atividades de controle: A atuação do gestor nesse sentido se dá forma mais pontual, avaliando mecanismos preventivos já instalados, controlando transações específicas, acompanhando situações anômalas e verificando os registros.

d)Transparência: Diferencial da gestão pública, busca o gestor fornecer acesso ao fluxo de informações, evitando informações ocultas e tornando claro as condições de suas ações para dentro e para fora da organização.

Esses componentes simples, e que de forma geral sintetizam o que foi apresentado na principal literatura sobre o assunto, devem se fazer presentes na gestão. O controle é uma das funções clássicas da administração. Ele deve ser dosado na medida exata que permita ser uma ferramenta da eficiência e não um entrave as tarefas.

A cultura nacional preza pouco o controle. Um país com tantos reveses ditatoriais apresenta tais características. Um gestor alardeia que vai investir em uma grande obra pública e poucos se preocupam como ela vai ser controlada e sim apenas quanto custa.

O dilema do controle apresentado por Behn Apud Alves; Calmon (2008), decorre do fato que :

(...) o cumprimento das normas demandadas no controle das finanças e do uso do poder público são, muitas vezes, incompatíveis com o cumprimento das expectativas para promoção do interesse público e da performance. O controle das finanças e dos abusos do poder público requer o cumprimento restrito das leis e normas fixadas pelos diversos órgãos do governo. A promoção do interesse público e a performance demandam, quase sempre, iniciativa, criatividade, empreendedorismo, flexibilidade e liderança (ALVES; CALMON, 2008, p.3).

Penso que o Controle Primário enfrenta outro dilema: como balancear o clima de confiança do trabalho em equipe, da proximidade do trabalho cotidiano e a necessidade de cooperação; com a questão de gerenciamento do risco, da postura de controle que carrega em si uma certa dose de desconfiança, pois envolve avaliações, ações de prevenção de fraudes e outras questões que se ligam a ações dos membros dessas mesmas equipes.

No caso brasileiro, em especial, a questão se complica pelas características do "homem cordial ^[11]" presente no cidadão brasileiro, marcado pela falta de formalidade, de ritos, buscando um convívio mais próximo, um desejo de estabelecer a intimidade.

Esse quadro presente em nosso povo inibe a idéia de um controle entre pares, imbricado à gestão, que não dispensa um aspecto burocrático, no sentido de estabelecimento de regras e de verificação dessas mesmas regras.

Por outro enfoque, muitos gestores pensam que controlar não é da sua alçada, cabendo essa tarefa apenas aos órgãos de fiscalização. Mas, além de fiscalizar, também cabe aos órgãos de controle a avaliação do controle primário exercido pelo gestor, como uma verificação de suas medidas preventivas implementadas. Tal circunstância é positivada na Instrução Normativa SFC nº 01, de 06 de abril de 2001, quando diz:

Avaliação dos controles internos administrativos – quando ficar identificado na ordem de serviço a necessidade de avaliação dos controles internos administrativos, o servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve efetuar um adequado exame com vistas à avaliação da capacidade e da efetividade dos sistemas de controles internos administrativos – contábil, financeiro, patrimonial, de pessoal, de suprimento de bens e serviços e operacional - das unidades da administração direta, entidades da administração indireta, projetos e programas (2001, p.55).

Assim sendo, essa divisão didática de componentes permite uma avaliação mais precisa do controle primário, além de proporcionar uma possibilidade maior de promover essas práticas junto ao gestor. O Controle Interno e Externo devem promover o Controle Primário, capacitando o gestor na "arte de controlar".

Nas escolas de gestores e na formulação de normas afetas a gestão, os componentes do Controle Primário devem estar presentes. A própria cultura organizacional, os valores exaltados, não podem se esquecer desses componentes.

As leis atualmente utilizadas na gestão apresentam alguns exemplos desses componentes:

Entretanto, as normas vigentes, em especial aquelas infra-legais, ainda carecem da inclusão de elementos do controle primário, o que traria um maior caráter preventivo e consequentemente uma gestão mais eficiente.

O fato da norma ser operacional, ligada ao "chão de fábrica", não implica a ausência de componentes de controle. Pelo contrário! Somente o que muda é o enfoque , mas o controle se faz presente.

2.3. O Controle Primário e a credibilidade da gestão:

O mundo funciona na base da credibilidade. A gestão da coisa pública também traz um pouco dessa verdade. Um gestor cioso, que traz o controle primário presente no seu processo de gestão, diminui os riscos de dissabores.

Mas, da mesma forma, se no decorrer dos processos ele for vítima de fraudes ou erros, todo esse esforço de promover o controle primário depõe a favor de sua gestão. O Decreto nº 200/ 67 afirma no seu Art. 80 § 2º, que o ordenador de despesas, salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas. Esse tópico indica a responsabilização em outras pessoas da gestão, mostrando que a preocupação com o controle atinge todos os níveis.

Ao gestor cabe se prevenir de situações indesejáveis, pois as apurações de responsabilidade, no caso concreto, levam em consideração essa postura do gestor. Pode-se considerar também que o gestor é o grande interessado no sucesso dos programas governamentais, pois o ônus das situações irregulares recai sobre ele, desgastando-o politicamente (BRAGA, 2009). Não é por outro motivo que o Ról de responsáveis preconizado pela Instrução Normativa TCU nº 63, de 1 de setembro de 2010, prevê a figura do dirigente máximo da Unidade Jurisdicionada, imputando a possibilidade de responsabilização deste, ainda que este não efetue diretamente atos de gestão, pelo nexo de causalidade de sua atuação com a irregularidade.

A gestão com credibilidade é uma construção cotidiana, com ações de Controle Primário que desencorajam outras pessoas envolvidas a promover situações de risco ou desvios. Uma vez instaurado um escândalo, diante da imprensa e das investigações, essa credibilidade da gestão, se não é levantada, surge nas próprias informações disseminadas.

Não se trata de promover uma cultura de "evitamento" de culpa (Blame-avoidance), de se resguardar de todos os riscos (SEABRA, 2007), gerando gestões pulsilânimes que por vezes redundam na omissão de cumprimento de seu múnuspúblico. Trata-se de adotar uma postura pró-ativa diante dos riscos, tendo como apoio o Controle Primário na gestão, com medidas globais e pontuais, adaptadas a realidade da gestão, no enfrentamento dos riscos.

Introduzir o Controle Primário na organização não é introduzir o medo ou a burocracia na gestão. È um posicionamento de agir transparente, conhecendo a possibilidade de falhas e convivendo com estas. Não é ser omisso ou gerir apenas cumprindo as normas. È agir com legalidade e resultado, crendo não serem essas coisas excludentes.

2.4. Descentralização das políticas e o controle por resultados

Com o fim do governo militar, que se caracterizou pela centralização da gestão federal, atitude típica da caserna, a Constituição Federal de 1988 inaugurou uma nova fase no pacto federativo, onde os municípios foram erigidos ao status de ente estatal.

Da mesma forma, na gestão das políticas sociais, no âmbito da repartição das competências e da colaboração entre os entes, ocorreu um processo de municipalização da execução das políticas, em que pese a concentração dos recursos no campo federal, sendo estes transferidos à estados e municípios por convênios e pelos chamados repasses diretos, tipos de convênios padronizados.

Toda esse engenharia financeira se apóia na figura do órgão concedente, ou seja, um ministério ou autarquia que celebra convênios com esses entes, para a execução de tarefas descentralizadas afetas a política em tela. Os entes recebedores, por sua vez, prestam contas do objeto realizado e das despesas praticadas. Falamos aqui, por vezes, de mais de 5.000 convênios em uma única ação governamental, por ano.

Esse cenário demanda do órgão concedente cuidados adicionais no desenvolvimento do Controle Primário da sua gestão, pois a sua condição de repassador de recursos para a execução descentralizada, o que envolve, por vezes de todos os municípios da federação, eleva o risco de não atingimento de objetivos, pelo desenho de uma execução fora dos limites físicos desses órgãos concedentes.

A normatização clara, o acompanhamento de situações atípicas, o levantamento de riscos. Esses e outros componentes do Controle Primário têm uma abordagem diferenciada para esses órgãos concedentes, pela natureza delegatória de seus programas. O próprio estímulo à transparência da gestão é uma arma do gestor, para receber o apoio do Controle Social na gestão descentralizada desses programas.

Riscos diferentes demandam diferentes respostas e no que tange ao Controle Primário, o órgão que descentraliza recursos não pode olhar para a sua gestão com as preocupações afetas ao controle com o mesmo olhar de um órgão que efetue a gestão de todos os seus recursos de forma centralizada.