Resumo:
O presente texto tem por foco analisar a questão da hierarquia e da disciplina no âmbito da Polícia Militar do Estado do Espírito Santo em tempos pós Constituição de 1988, haja vista que se observa nos policiais militares, principalmente nos mais modernos, uma compreensão equivocada do que sejam hierarquia e disciplina nas tropas policiais militares.
Palavras-chave: militarismo, hierarquia, disciplina, obediência e respeito.
1. Introdução
O presente artigo busca suscitar o debate acerca da hierarquia e da disciplina no pós Constituição Federal de 1988, haja vista que o constituinte originário entendeu por bem denominar o órgão policial como Polícia Militar.
Preliminarmente, em face da determinação constitucional, em síntese, faz-se uma digressão sobre o militarismo, suas origens e princípios.
Seguindo, explicita-se o que se entende por hierarquia e disciplina e como esses pilares são vistos hodiernamente na Polícia Militar do Espírito Santo, tanto no Estatuto da Polícia Militar, Lei 3.196/1978 quanto no Regulamento Disciplinar dos Militares Estaduais (RDME), Decreto nº 254-R, de 11 de agosto de 2000, confrontando-se ainda com a Constituição Federal e a melhor doutrina de direito administrativo do país.
Na análise posta, questiona-se a fragilização das normas militares na Corporação, como fruto do paternalismo e do clientelismo, assim como a não observância rígida da hierarquia e da disciplina, chegando-se a acreditar que nas empresas privadas a hierarquia e a disciplina são mais bem aplicadas que na própria vida castrense da Polícia Militar.
Concluindo-se que é preciso uma releitura dos princípios basilares da Polícia Militar, mitigando-se o militarismo aplicado na Instituição, haja vista a peculiaridade da função policial, que precipuamente está em contato com o público, ao contrário das Forças Armadas, que são voltadas para a beligerância. Ressalta-se que não é possível abrir mão da hierarquia e da disciplina sob pena de desmoronar-se a Corporação militar.
Assim, entende-se que a hierarquia e a disciplina, quer seja na vida militar ou na vida civil, representam a manifestação maior de profissionalismo do servidor que abraçou a carreira pública e colocou-se para servir.
2. Militarismo
Primeiramente é relevante analisarmos a questão do que é ser militar, sua origem e seus princípios, para compreendermos o porquê dos seus pilares estarem fincados na hierarquia e na disciplina.
Sabe-se que o militarismo é uma instituição secular, não sendo possível precisar se este se espelhou na estrutura da Igreja ou esta é que se espelhou na estruturação da instituição militar. Estudiosos do quilate de Norberto Bobbio e José Cretella Júnior referem-se à estruturação do militarismo a época mais recente, em especial, ao período napoleônico, pois foi nesta época que houve a reestruturação da Administração francesa ao comando do Imperador. Contudo não podemos nos esquecer que desde Esparta se tem a noção de formação militar, ou ainda, não se pode negar que o exército do Império Romano não fosse uma tropa militar.
Assim, segundo Bobbio O Militarismo constitui um vasto conjunto de hábitos, interesses, ações e pensamentos associados ao uso das armas e com a guerra, mas que transcende os objetivos puramente militares.
Colaciona-se ainda, trecho da carta de Moniz Barreto publicada no Jornal do Exército de Portugal, nº 306, de 1893, citada por Cunha (2010, p.2)
Carta a El – Rei de Portugal – O Militar
Senhor, umas casas existem, no vosso reino onde homens vivem em comum, comendo do mesmo alimento, dormindo em leitos iguais. De manhã, a um toque de corneta se levantam para obedecer. De noite, a outro toque de corneta se deitam, obedecendo. Da vontade fizeram renuncia como da vida. Seu nome é Sacrifício. Por ofício desprezam a morte e o sofrimento físico. Seus pecados mesmo são generosos, facilmente esplêndidos. A beleza de suas canções é tão grande que poetas não se cansam de celebrar.
Quando eles passam juntos, fazendo barulho, os corações mais cansados sentem estremecer alguma coisa dentro de si. A gente conhece-os como militares...
Corações mesquinhos lançam-lhes em rosto o pão que comem; como se os cobres do pré pudessem pagar a Liberdade e a Vida. Publicistas de vista curta acham-nos caros de mais, como se alguma coisa houvesse mais cara que a servidão. Eles, porém, calados, continuam guardando a Nação do estrangeiro e de si mesma. Pelo de sua sujeição eles compram a liberdade de todos e defendem da invasão estranha e do jugo das paixões. Se a força das coisas os impede agora de fazer em rigor tudo isto, algum dia o fizeram, algum dia o farão. E, desde hoje, é como se fizessem.
Porque por definição o homem da guerra é nobre. E quando ele se põe em marcha, à sua esquerda vai a coragem, e à sua direita a disciplina.
O fato é que ser militar é ser cumpridor de seus deveres e obrigações, sendo, inclusive, tolhido de alguns direitos e garantias constitucionais, como por exemplo, não cabe aos militares a sindicalização nem a greve e ainda não lhes é permitido filiarem-se a partidos políticos, em que pese possam concorrer ao pleito eleitoral.
Outrossim, às punições disciplinares, em regra, não é possível o uso do instituto do Habeas Corpus, conforme a digressão do art. 142 da CF, assim comentando a impossibilidade jurídica do habeas corpus nas transgressões disciplinares Grinover, Gomes Filho e Fernandes (2009, p. 273):
Esse único caso de impossibilidade do pedido de habeas corpus é justificado pelos princípios de hierarquia e disciplina inseparáveis das organizações militares, evitando que as punições aplicadas pelos superiores possam ser objeto de impugnação e discussão pelos subordinados.
Seguindo na explicação do sentido de ser militar, Brandão (1996, p. 2):
Ser militar é ser um servidor que tem capacidade de lutar com tenacidade, sofrer com estoicismo, perder sem despeito e vencer sem vaidade. É uma pessoa que sente o regime de emergência (ou de prontidão) como algo normal em sua vida. É alguém preparado para as vicissitudes, para deslocamentos extemporâneos e até para morrer (... com sacrifício da própria vida... – assim se faz o juramento).
É um homem ou uma mulher atento à disciplina, não por mera obediência, mas por sentir que a ordem dada é algo necessário.
Desse modo, busca-se do militar uma vida regrada, uma vida proba, trilhada pelo caminho da moralidade, vida esta que é forjada no seio das escolas militares.
O contraponto que se faz é saber se essa vida regrada, o que, aliás, é pertinente a qualquer servidor público, deve adentrar na privacidade e intimidade do policial militar, ao ponto de confundir-se a vida profissional ou pública com a vida privada.
Quadra fazer uma análise do que seja vida privada e vida pública, bem como a proteção que a Carta Magna garantiu aos brasileiros, segundo Cunha Júnior (2009, p. 680):
A vida privada não se confunde com a intimidade, pois é menos secreta do que esta. Não diz respeito aos segredos restritos da pessoa, mas sim à sua vida em família, no trabalho e no relacionamento com os seus amigos, enfim, a vida privada é sempre um viver entre os outros, mas que também exige certa reserva.
Assim, existe a vida social do indivíduo que se divide em princípio em duas esferas: a pública e a privada, sendo que por privacidade, devem-se entender os graus de relacionamento social que o cidadão habitualmente mantém oculta ao público em geral, dentre eles: a vida familiar, as aventuras amorosas, o lazer e o segredo dos negócios.
Desse modo, dentro dessa esfera teríamos demarcado o território próprio da privacidade, formado por relações marcadas pela confidencialidade.
De outra forma, pode-se dizer que não estão protegidos por este ditame constitucional os atos praticados em público com o desejo de torná-los públicos, os fatos pertencentes ao domínio público, as informações passíveis de serem obtidas licitamente e os atos administrativos praticados por agentes públicos.
Observa-se que não se deva adentrar na esfera pessoal do militar, pois os atos da vida privada somente a ele pertencem, sendo uma forma de violência da Administração Militar a intromissão na vida particular do policial, entrementes é pertinente uma ressalva, haja vista a sua peculiar situação, pois em alguns momentos parecem indissociáveis as vidas pública e privada do policial militar.
Neste ponto, a posição de Di Pietro (2010, p. 619) quando analisa a valoração da conduta do servidor público em sua vida privada com repercussões para a Administração Pública.
É verdade que a vida privada do funcionário, na medida em que afete o serviço, pode interessar à Administração, levando-a a punir disciplinarmente a má conduta fora do cargo. Daí alguns estatutos incluírem, entre os deveres funcionais, o de "proceder na vida pública e privada na forma que dignifique a função pública" e punirem com demissão o funcionário que "for convencido de incontinência pública e escandalosa". Pela mesma razão, alguns consideram que o "procedimento irregular", punível com demissão, pode abranger o mau procedimento na vida privada ou na vida funcional (cf. Carlos S. de Barros Júnior, 1972:109).
Num outro viés é relevante atentar para a postura do militar na situação de atividade, aqui sim, espera-se o respeito deste profissional in totum aos princípios do militarismo e da própria Administração Pública; entretanto é importante esclarecer que o militarismo não se confunde com a arbitrariedade, muito pelo contrário, baseia-se na defesa da Lei e das Instituições.
Neste sentido, Figueiredo (2009, p. xv),
O sentido do dever, o pundonor e o decoro devem integrar a vida do militar; constituem a verdade, a ética e a probidade, elementos primordiais, encaminhando-lhe a conduta moral. O desenvolvimento do espírito de cooperação, a prática da camaradagem e o empenho profissional, ao executar os serviços, devem conduzir o comportamento do militar dentro da caserna.
Em nosso cotidiano é necessário observar que a vida militar percorre um caminho que se bifurca, pois inicialmente a vida militar é atrelada ao período nefasto da história brasileira, que é o Golpe Militar de 1964 e seu período subseqüente, onde, diga-se de passagem, houve violações dos direitos humanos, fato que não se pode negar ou esconder.
Por outro lado, a vida castrense sempre causou fascínio na população, principalmente aos infantes, haja vista que o militar é visto como uma pessoa proba, austera, corajosa que tem por escopo o bem comum, ou ainda, é aquele que está sempre se doando aos interesses da nação e do serviço policial militar, mesmo com o risco da própria vida.
Neste contexto, o cidadão comum chega a confundir a vida privada com a vida pública do militar, não diferenciando a interface pública e privada, cobrando condutas de um ser transcendental, infalível, sobre humano, esquecendo-se que por trás da farda existe um ser humano que ri, chora, é pai ou mãe de família, tem sentimentos, enfim, que é humano e está sujeito a erros, assim Charles Chaplin (2010, p. 403) em o ‘Apelo aos homens’:
Pensamos em demasia e sentimos bem pouco. Mais do que de máquinas, precisamos de humanidade. Mais do que inteligência, precisamos de afeição e doçura. Sem essas virtudes, a vida será de violência e tudo será perdido.
Comparando os agentes públicos, servidores públicos civis e os militares, entende Justen Filho (2009, p.726):
Assim, por exemplo, o descumprimento por um servidor civil da ordem de um superior configura uma falta funcional, mas sem apresentar a gravidade de que tal conduta se reveste no âmbito do regime dos militares.
Neste sentido, colaciona-se entendimento do Tribunal Regional Federal - 5ª Região, acerca de transgressão disciplinar apresentado por Bulos (2008, p.1171).
A rigidez disciplinar e a rigorosa observância à hierarquia militar, impostas pela natureza do serviço e os fins a que se destinam as Forças Armadas, tuteladas, inclusive, pela própria Constituição Federal, justificam a aplicação da penalidade de prisão em face da transgressão disciplinar, prevista em lei e em regulamento, caracterizada pela utilização de documento oficial para questionar determinação emanada de autoridade competente e hierarquicamente superior. Ato administrativo punitivo revestido de competência, forma, finalidade e motivação. Apelação improvida. Sentença a que se confirma. (TRF 5ª Região, AC 95.0583649/PE, rel. Juiz José Delgado, 2ª Turma, decisão: 17-8-1995, p. 61844)
Desse modo é preciso entender que o constituinte originário deliberou em constituir uma polícia chamada militar, sendo assim não se pode fugir ou burlar os preceitos que regem a vida na caserna por afronta, inclusive, ao texto da Carta Magna.
Saliente-se que, apesar desta opção do constituinte originário, não se pode negar que a função policial é, essencialmente, uma função civil e que existem diferenças perceptíveis na rotina dos militares estaduais e dos militares, pois em regra o trabalho dos militares estaduais envolve o contato diário com o cidadão, seja no atendimento de ocorrências, e aí pode estar incluído o confronto com meliantes, seja num atendimento assistencial realizando um parto.
O militarismo empregado nas Polícias Militares possui peculiaridades e assim, entende-se que deva ser mitigado em relação ao militarismo que vige nas Forças Armadas, entrementes, uma dúvida não cabe, qual seja que não se pode ceder espaço ao desrespeito aos seus princípios basilares – hierarquia e disciplina.
3. Hierarquia
O vocábulo hierarquia, segundo Caldas Aulete (2007, p. 537) é subordinação em diferentes graus ou categorias (hierarquia militar/eclesiástica).
Pode-se, também, entender a hierarquia como a divisão em graus, categorias, níveis ou qualquer outro parâmetro designado. Fala-se em hierarquia das normas, social, militar, eclesiástica, familiar e tantas outras.
A hierarquia é a ordenação ou subordinação de um agente inferior a outro superior, no sentido de um servidor com menos atribuições ser subordinado a outro servidor com mais atribuições e responsabilidades.
É importante considerar que a hierarquia apesar de bem delimitada na estrutura militar não fica subsumida somente ao âmbito militar, mas, também está presente nas instituições civis – públicas e privadas, nestas últimas, conforme prevê a própria Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) em seu art. 3º, recebe outro enfoque, sendo a hierarquia entendida como dependência.
Tal diferenciação é pertinente já que nosso Código Penal, em seu art. 22, somente considera como causa excludente de culpabilidade a obediência hierárquica, pois possui um viés de direito público.
Assim, colhe-se dos ensinamentos de Zaffaroni e Pierangeli (2007, p. 563) quando dissertam acerca da obediência hierárquica.
Em princípio, deve tratar-se de uma ordem que emane de um superior hierárquico, isto é, de quem se encontra em condições legais de comunicá-la, e estar num plano superior de relação hierárquica pública, não sendo admissíveis a hierarquia decorrente da relação privada, como a comercial, a trabalhista privada, de ordens religiosas, familiar etc. É lógico que o superior hierárquico deve ser competente para expedir a ordem.
Sendo o direito penal a ultima ratio colaciona-se o entendimento de Bitencourt (2003, p. 317) acerca da obediência hierárquica frente o previsto no Código Penal Militar.
Cumpre, a esta altura, fazer uma distinção entre o funcionário civil e o funcionário militar. O funcionário civil não discute a oportunidade ou conveniência, mas discute a legalidade.
Agora, no caso militar, a situação é completamente diferente. Ele não discute a legalidade, porque tem o dever legal de obediência, e qualquer desobediência pode constituir crime de insubordinação (art. 163 do COM).
O Código Penal Militar, diferentemente do Código Penal, estabelece, implicitamente, apenas que o militar não deve obedecer a ordem manifestamente criminosa (art. 38, § 2º).
Sabe-se ainda, que as instituições militares são pautadas pela hierarquia e pela disciplina, não sendo diferente na Polícia Militar do Estado do Espírito Santo, tendo assim definido a Lei nº 3.196/1978 acerca da hierarquia.
Art. 11 – A hierarquia e a disciplina são a base institucional da Polícia Militar. A autoridade e a responsabilidade crescem com o grau hierárquico.
§ 1º - A hierarquia policial-militar é a ordenação da autoridade em níveis diferentes, dentro da estrutura da Polícia Militar. A ordenação se faz por postos ou graduações; dentro de um mesmo posto ou graduação, se faz pela antiguidade no posto ou na graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à sequência de autoridade.
§ 2º - Disciplina é a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos, normas e disposições que fundamentam o organismo policial-militar e coordenam seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos componentes desse organismo.
§ 3º - A disciplina e o respeito à hierarquia devem ser mantidos em todas as circunstâncias da vida, entre policiais militares da ativa, da reserva remunerada e reformados.
Analisando o Regulamento Disciplinar dos Militares Estaduais (RDME), vê-se ainda:
Art. 6º - A hierarquia militar é a ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura da PMES e do CBMES, por postos e graduações.
(...)
§ 2º - O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à seqüência de autoridade.
Assim, a hierarquia se qualifica como a ordenação sequencial de autoridade dentro dos níveis hierárquicos de uma Corporação, onde o agente público menos graduado se subordina ao agente público mais graduado numa relação de direito público, sendo que ao agente mais graduado serão delegados determinados poderes e atribuições, contudo ser-lhe-ão cobradas mais responsabilidades, inclusive sendo responsabilizado, se exacerbar de seus poderes – abusando ou desviando de seus fins.
Numa outra digressão, entretanto não menos relevante, Cretella Júnior (2009, p. 73-74) nos ensina sobre hierarquia e seu desenvolvimento na história.
Hierarquia é vocábulo que nos chegou, do grego, pelo latim eclesiástico. Formado, artificialmente, sobre as bases fornecidas pelo grego hieros (sagrado) e arkhia (comando), passou da linguagem religiosa para a profana e, mais particularmente, para a língua militar, estendendo-se a seguir para a terminologia do direito público em que adquiriu o sentido técnico de subordinação, escalonação, dependência.
Desta forma é relevante ressaltar que a questão hierárquica é impessoal, pois não deve o superior colocar-se numa posição de semi-Deus, outrossim, estar cônscio de suas prerrogativas e responsabilidades, por isso, deve-se primar pelo respeito aos princípios insculpidos na Carta Política de outubro de 1988, tendo como garantia maior a dignidade da pessoa humana.
Na compreensão de Alexandrino e Paulo (2005, p.155),
Os servidores públicos têm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores hierárquicos, salvo quando manifestamente ilegais, hipótese em que para eles surge o dever de representar contra a ilegalidade, conforme, no caso dos servidores civis federais, preceitua a Lei nº 8.112/1990, art. 116, incisos IV e XII.
Concorda-se, por fim, com a lição de Carvalho Filho (2009, p.65).
Hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa. E não poderia ser de outro modo. Tantas são as atividades a cargo da Administração Pública que não se poderia conceber sua normal realização sem a organização, em escalas, dos agentes e dos órgãos públicos. Em razão desse escalonamento firma-se uma relação jurídica entre os agentes, que se denomina de relação hierárquica.
Assim a hierarquia deve ser entendida como o escalonamento de níveis ou graus hierárquicos de determinada instituição, buscando a uniformização de ordens e comandos para a boa prestação do serviço público. Na seara militar, além deste sentido, a hierarquia envolve a estruturação de carreiras, círculos e responsabilização dos militares, criando desse modo, um parâmetro para delimitar as atribuições dos agentes, bem como distribuição de responsabilidades aos responsáveis, sendo conhecida, também, como ‘cadeia de comando’.