Mandado de Injunção n°. 284 DF [04]
O Mandado de Injunção n°. 284-DF, impetrado posteriormente ao Mandado de Injunção n°. 283-5-DF, depois de esgotado o prazo concedido pela Suprema Corte, tinha como objeto o mesmo direito constitucional, sendo o caso concreto idêntico ao daquele primeiro mandado de injunção.
O Supremo Tribunal Federal, por entender que o prazo concedido no MI n°. 283-5-DF havia transcorrido sem que o Congresso nacional suprisse a omissão inconstitucional, embora devidamente cientificado para fazê-lo, alterou, mais uma vez, o o dispositivo de seu julgado.
Com efeito, por considerar previamente reconhecido o estado de mora inconstitucional do Congresso Nacional, não concedeu novo prazo para o saneamento da omissão inconstitucional, assegurando aos impetrantes, desde logo, o acesso imediato ao Poder Judiciário para a apuração da reparação econômica devida, nos termos do direito comum ou ordinário.
Portanto, a partir deste julgado, quando reconhecido o estado de mora do poder competente para suprir a lacuna normativa, a Suprema Corte passou a garantir aos impetrantes, desde logo, o acesso imediato ao Poder Judiciário para o exercício do direito constitucional consagrado na norma de eficácia limitada.
Mandado de Injunção n°. 232-RJ [05]
Esse mandado de injunção destaca-se bastante em razão da isolada mudança de entendimento do Supremo Tribunal Federal.
Essa ação foi impetrada pelo Centro Luiz Freire, entidade civil de fins filantrópicos, a fim de viabilizar o exercício do direito constante no art. 195, §7º, da Constituição Federal, o qual estabelece serem isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
A entidade aduziu que o prazo fixado no art. 59 do ADCT para a elaboração da lei regulamentadora pelo Congresso Nacional havia esgotado e que a inexistência dessa lei obstava a fruição do direito constitucionalmente assegurado.
A supramencionada decisão recebeu a seguinte ementa:
"Mandado de injunção. – Legitimidade ativa da requerente para impetrar mandado de injunção por falta de regulamentação do disposto no par. 7 do artigo 195 da Constituição Federal. – Ocorrência, no caso, em face do disposto no art. 59 do ADCT, de mora, por parte do Congresso, na regulamentação daquele preceito constitucional. Mandado de injunção conhecido, em parte, e, nessa parte, deferido para declarar-se o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, no prazo de seis meses, adote ele as providências legislativas que se impõem para o cumprimento da obrigação de legislar decorrente do artigo 195, par. 7, da Constituição, sob pena de, vencido esse prazo sem que essa obrigação se cumpra, passar o requerente a gozar da imunidade requerida."
O Supremo Tribunal Federal, neste precedente, apresentou uma solução híbrida, pois, conquanto tenha concedido o prazo de seis meses para que o legislativo tomasse as providencias necessárias, ao mesmo tempo, determinou que, transcorrido esse prazo sem a necessária regulamentação da matéria, o impetrante passaria a gozar, imediatamente, da imunidade requerida.
Na hipótese em tela, a Suprema Corte proferiu decisão que possibilitou, na hipótese de conservação da omissão inconstitucional, o imediato exercício do direito requerido pelo impetrante (isenção de contribuição para seguridade social), afastando, no caso em espécie, o empecilho – lei regulamentadora faltante – à fruição do direito invocado.
Posições divergentes no Supremo Tribunal Federal
É preciso ressaltar que nem todos os Ministros integrantes do Supremo Tribunal Federal, à época dos julgamentos, comungaram dos entendimentos tratados no presente capítulo.
Os Ministros Marco Aurélio, Carlos Velloso e Néri da Silveira apresentaram entendimentos diversos dos majoritariamente sustentados pela Suprema Corte.
O ex-Ministro Néri da Silveira defendia a posição isolada de que, julgado procedente o pedido de mandado de injunção, além da fixação do prazo de sessenta dias para a elaboração da norma faltante, deveria a Corte, na mesma decisão, criar a regulamentação para o caso concreto, a fim de assegurar ao requerente, na hipótese de persistir a omissão inviabilizadora, o exercício do direito constitucional.
Além disso, entendia que se houvesse ulterior elaboração da lei regulamentadora, esta não afetaria as ações já transitadas em julgado, restando ressalvados, em favor dos impetrantes, no entanto, os benefícios previstos na lei e não contidos na decisão proferida no mandado de injunção.
O ex-Ministro Carlos Velloso, por sua vez, sustentava que o mandado de injunção teria caráter substantivo, pois deveria fazer as vezes da lei ausente e integrar o direito constitucional ineficaz em virtude da inexistência da norma infraconstitucional.
Por meio desta ação, portanto, deveria ser fixada a norma regulamentadora no caso concreto para tornar viável o exercício do direito conferido pelo dispositivo constitucional. Concebia, outrossim, o aludido ex-Ministro que, além do Poder, órgão, autoridade ou entidade responsável pela elaboração da norma regulamentadora, deveriam fazer parte do polo passivo desta ação as demais pessoas que viriam a suportar os efeitos da decisão proferida nesta ação.
O Ministro Marco Aurélio, em seus votos, continuamente, ressaltou serem inconfundíveis a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção, cujos significados e alcances, a seu ver, são próprios e diversos. Para este Ministro, caso essa distinção ao seja acatada, estar-se-á diante da expansão da legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, por meio da simples mudança da nomenclatura.
O Ministro Marco Aurélio ressalta que a decisão do mandado de injunção não deve se limitar a determinar que seja oficiado ao Poder legislativo para comunicar seu estado de mora, até mesmo porque esse Poder sabe que se encontra em mora. Assevera que, além de declarar a omissão inconstitucional, o órgão jurisdicional deve fixar as condições indispensáveis ao exercício do direito.
Além disso, o Ministro Marco Aurélio teceu críticas veementes sobre a transferência do mandado de injunção a outro juízo, senão vejamos trecho de seu voto no Mandado de Injunção n°; 283-DF:
"Mas Senhor Presidente, encontro um óbice, a meu ver intransponível, à solução preconizada, e esse óbice diz respeito, sob minha ótica, à transferência, como que, do julgamento do mandado de injunção – porque creio que o campo propício é revelado por este – a um juízo de primeiro grau, que fixará, imagine V. Exa., para o caso concreto, os parâmetros que nortearão a reparação de que cogita o artigo 8º, §3º, da Constituição Federal.
(...)
Agora, vejam que situação sui generis: o Tribunal, dizendo-se competente para apreciar o mandado de injunção – e ninguém tem dúvida quanto a isso – reconhece que, passados dois anos, até hoje não foi editada a lei de que se cogita o dispositivo constitucional. Em um passo subseqüente, ao invés de atuar de forma concreta e fixar os parâmetros da reparação que serão futuramente disciplinados por lei, transfere essa fixação ao juízo.
(...)
Que concretização é essa em que se remete o interessado à via ordinária?
Assim, dissentindo da posição majoritária à época dos julgados anteriormente analisados, o Ministro Marco Aurélio entendia que a decisão do mandado de injunção não poderia se restringir à declaração da inconstitucionalidade da inércia do Poder, órgão, entidade ou autoridade em regulamentar a norma constitucional. Segundo o Ministro Marco Aurélio, devem ser atribuídos a esta ação efeitos mais satisfatórios, estabelecendo-se os parâmetros indispensáveis ao exercício do direito constitucional, para viabilizar o seu exercício, de imediato, pelo impetrante.
Mandado de injunção nº. 712: Mudança de posição do Colendo Supremo Tribunal Federal.
Conforme destacado nos tópicos anteriores, após o julgamento do Mandado de Injunção nº. 107, o Supremo Tribunal Federal passou a modificar o instituto do mandado de injunção, conferindo-lhe, de certa forma, maior amplitude, sem, contudo, assumir o compromisso com o exercício de uma típica função legislativa.
No entanto, em 25 de outubro de 2007, ao julgar o Mandado de Injunção nº. 712, a Suprema Corte brasileira mudou, radicalmente, a interpretação conferida pela Corte à conformação constitucional do mandado de injunção.
No referido Mandado de Injunção, o Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará impetrou mandado de injunção com o objetivo de dar efetividade à norma do art. 37, inciso VII, da Constituição Federal, oportunidade em que postulou a aplicação da Lei n. 7.783/83, que rege o direito de greve no âmbito privado, até o surgimento da norma regulamentadora do referido artigo constitucional.
Em questão de ordem, a Corte decidiu não ser viável o pedido de desistência formulado depois de iniciado o julgamento, quando a maioria dos Ministros já se manifestara favoravelmente à concessão da injunção, a fim de evitar a utilização do mandado de injunção como meio de pressão sobre o Poder Judiciário ou qualquer entidade.
Além disso, ainda na questão de ordem, o Supremo destacou que o Sindicato, na relação processual, por ser legitimado extraordinário, e, por conseguinte, postular em nome próprio direito alheio, não detem a titularidade dessas ações, razão pela qual não pode desistir da ação após a sua propositura.
O Supremo Tribunal Federal observou, inicialmente, que, em mandados de injunção anteriores, em que houve apreciação da omissão legislativa referente ao exercício do direito de greve por servidores públicos, a Suprema Corte se limitou a declarar a existência da mora legislativa para edição de norma regulamentadora específica. (MI n. 20-DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI n.485-MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 23.08.2002; MI n. 585-TO, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 02.08.2002)
No julgamento do Mandado de Injunção nº. 712, no entanto, o Supremo Tribunal Federal mudou de perspectivas quanto às possibilidades jurisdicionais de controle da constitucionalidade das omissões legislativas no âmbito do mandado de injunção para garantir, minimamente, o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos. Nesse contexto, cumpre colacionarmos a ementa desse importante precedente:
"EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 5º, LXXI DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONCESSÃO DE EFETIVIDADE À NORMA VEICULADA PELO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL [ART. 9º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89 À GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. PARÂMETROS CONCERNENTES AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PÚBLICOS DEFINIDOS POR ESTA CORTE. CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO. ALTERAÇÃO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUANTO À SUBSTÂNCIA DO MANDADO DE INJUNÇÃO. PREVALÊNCIA DO INTERESSE SOCIAL. INSUBSSISTÊNCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR-SE-IA OFENSA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES [ART. 2O DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL] E À SEPARAÇÃO DOS PODERES [art. 60, § 4o, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. INCUMBE AO PODER JUDICIÁRIO PRODUZIR A NORMA SUFICIENTE PARA TORNAR VIÁVEL O EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS, CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. O acesso de entidades de classe à via do mandado de injunção coletivo é processualmente admissível, desde que legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano. 2. A Constituição do Brasil reconhece expressamente possam os servidores públicos civis exercer o direito de greve --- artigo 37, inciso VII. A Lei n. 7.783/89 dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, afirmado pelo artigo 9º da Constituição do Brasil. Ato normativo de início inaplicável aos servidores públicos civis. 3. O preceito veiculado pelo artigo 37, inciso VII, da CB/88 exige a edição de ato normativo que integre sua eficácia. Reclama-se, para fins de plena incidência do preceito, atuação legislativa que dê concreção ao comando positivado no texto da Constituição. 4. Reconhecimento, por esta Corte, em diversas oportunidades, de omissão do Congresso Nacional no que respeita ao dever, que lhe incumbe, de dar concreção ao preceito constitucional. Precedentes. 5. Diante de mora legislativa, cumpre ao Supremo Tribunal Federal decidir no sentido de suprir omissão dessa ordem. Esta Corte não se presta, quando se trate da apreciação de mandados de injunção, a emitir decisões desnutridas de eficácia. 6. A greve, poder de fato, é a arma mais eficaz de que dispõem os trabalhadores visando à conquista de melhores condições de vida. Sua auto-aplicabilidade é inquestionável; trata-se de direito fundamental de caráter instrumental. 7. A Constituição, ao dispor sobre os trabalhadores em geral, não prevê limitação do direito de greve: a eles compete decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dela defender. Por isso a lei não pode restringi-lo, senão protegê-lo, sendo constitucionalmente admissíveis todos os tipos de greve. 8. Na relação estatutária do emprego público não se manifesta tensão entre trabalho e capital, tal como se realiza no campo da exploração da atividade econômica pelos particulares. Neste, o exercício do poder de fato, a greve, coloca em risco os interesses egoísticos do sujeito detentor de capital --- indivíduo ou empresa --- que, em face dela, suporta, em tese, potencial ou efetivamente redução de sua capacidade de acumulação de capital. Verifica-se, então, oposição direta entre os interesses dos trabalhadores e os interesses dos capitalistas. Como a greve pode conduzir à diminuição de ganhos do titular de capital, os trabalhadores podem em tese vir a obter, efetiva ou potencialmente, algumas vantagens mercê do seu exercício. O mesmo não se dá na relação estatutária, no âmbito da qual, em tese, aos interesses dos trabalhadores não correspondem, antagonicamente, interesses individuais, senão o interesse social. A greve no serviço público não compromete, diretamente, interesses egoísticos do detentor de capital, mas sim os interesses dos cidadãos que necessitam da prestação do serviço público. 9. A norma veiculada pelo artigo 37, VII, da Constituição do Brasil reclama regulamentação, a fim de que seja adequadamente assegurada a coesão social. 10. A regulamentação do exercício do direito de greve pelos servidores públicos há de ser peculiar, mesmo porque "serviços ou atividades essenciais" e "necessidades inadiáveis da coletividade" não se superpõem a "serviços públicos"; e vice-versa. 11. Daí porque não deve ser aplicado ao exercício do direito de greve no âmbito da Administração tão-somente o disposto na Lei n. 7.783/89. A esta Corte impõe-se traçar os parâmetros atinentes a esse exercício. 12. O que deve ser regulado, na hipótese dos autos, é a coerência entre o exercício do direito de greve pelo servidor público e as condições necessárias à coesão e interdependência social, que a prestação continuada dos serviços públicos assegura. 13. O argumento de que a Corte estaria então a legislar --- o que se afiguraria inconcebível, por ferir a independência e harmonia entre os poderes [art. 2o da Constituição do Brasil] e a separação dos poderes [art. 60, § 4o, III] --- é insubsistente. 14. O Poder Judiciário está vinculado pelo dever-poder de, no mandado de injunção, formular supletivamente a norma regulamentadora de que carece o ordenamento jurídico. 15. No mandado de injunção o Poder Judiciário não define norma de decisão, mas enuncia o texto normativo que faltava para, no caso, tornar viável o exercício do direito de greve dos servidores públicos. 16. Mandado de injunção julgado procedente, para remover o obstáculo decorrente da omissão legislativa e, supletivamente, tornar viável o exercício do direito consagrado no artigo 37, VII, da Constituição do Brasil."
(MI 712, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2007, DJe-206 DIVULG 30-10-2008 PUBLIC 31-10-2008 EMENT VOL-02339-03 PP-00384)
Com efeito, a Corte entendeu que, no mandado de injunção, conquanto o Poder Judiciário não defina norma de decisão, enuncia o texto normativo que faltava para, no caso, tornar viável o exercício do direito.
Assim, como a Constituição Federal consagra expressamente o direito de greve dos servidores públicos, no artigo 37, inciso VII, e, de longa data, a Suprema Corte já reconhecera e declarara a omissão legislativa inconstitucional, essa Corte entendeu, por maioria de votos, ser devida a concessão da injunção para traçar os parâmetros atinentes ao exercício do direito de greve pelos servidores.
A Corte determinou, por conseguinte, no caso concreto, a aplicação dos artigos 9º, 14, 15 e 17 da Lei nº. 7.783/1989, com alterações necessárias ao atendimento das peculiaridades da greve no serviço público, até o advento da regulamentação legal.
Ademais, em razão do princípio da continuidade do serviço público, foram feitas as seguintes alterações: apenas a paralisação parcial do trabalho é facultada; durante a greve serão necessariamente mantidas em atividade equipes de servidores com o escopo de assegurar a continuidade da prestação do serviço; o comprometimento da continuidade regular na prestação de serviços é inadmissível, consubstanciando abuso no direito de greve.
Nesse julgamento, o Supremo ressalvou que a decisão de definir os parâmetros para o exercício do direito de greve foi tomada em face das singularidades do caso concreto, tão somente em relação ao caso do direito de greve.
Assim, consignou que outras questões levadas a apreciação da Corte, deverão ser analisadas para que lhes sejam deferidas as medidas judiciais cabíveis que, nem sempre, será a concessão da injunção para traçar os parâmetros atinentes ao exercício do direito obstado em razão de inconstitucionalidade por omissão.
Cumpre destacar, por oportuno, que a Colenda Suprema Corte, em outros julgamentos de Mandados de Injunção, conferiu a essa ação mandamental a mesma amplitude reconhecida no MI n°. 712, fixando, nos casos em que a mora inconstitucional resta devidamente reconhecida, os parâmetros necessários ao exercício do direito constitucional consagrado em norma de eficácia limitada, senão vejamos a ementa do Mandado de injunção n°. , in verbis:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. 1. Servidor público. Investigador da polícia civil do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade sob condições de periculosidade e insalubridade. 2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da ausência de lei complementar a definir as condições para o implemento da aposentadoria especial. 3. Mandado de injunção conhecido e concedido para comunicar a mora à autoridade competente e determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91.
(MI 795, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2009, DJe-094 DIVULG 21-05-2009 PUBLIC 22-05-2009 EMENT VOL-02361-01 PP-00078 RTJ VOL-00210-03 PP-01070) Sem destaques no original
Portanto, embora a Suprema Corte tenha ressalvado no MI n°. 712 que a análise se daria no caso concreto, na verdade, a tendência atual dessa Corte é, além de dar ciência à autoridade competente da mora inconstitucional, estabelecer, no prório julgado, os critérios normativos para a fruição do direito constitucional.