1. O regramento da acumulação de cargos públicos até a Constituição de 1891
A temática da acumulação de cargos públicos esteve sempre presente no ordenamento jurídico brasileiro. João Lopes Guimarães leciona que "o nascedouro da vedação de acumular cargos remonta à Carta Régia de 1629, passando por Alvarás e vários Decretos Reais que proibiam que a pessoa tivesse mais de um ofício".
No Alvará de 1644, promulgado por D. João IV, determinava-se que fosse exigida menção expressa de quem fosse assumir um cargo se possuía outro, conforme ressalta Corsíndio Monteiro Silva (1973, p. 29):
Haja vista o Alvará de 26 de outubro de 1644, promulgado por D. João IV, em que ficou determinado que se exigisse menção expressa de quem fosse prover um cargo se possuía outro "a fim de que se possa resolver" – dizia o Alvará – "o que melhor convier a bem do serviço, visto suceder raras vêzes, na acumulação de dois Ofícios, que eles sejam tão compatíveis que se possa acudir às suas diferentes ocupações, como convém ao serviço público e ao melhor e mais breve despacho das partes.
Observa-se que à época já havia a preocupação de se observar se o indivíduo detentor de mais de um cargo público de fato exercia suas funções a contento, ou seja, se tal fato não traria prejuízo para a Administração Pública.
Ainda sobre a questão da acumulação de cargos públicos, foi publicado o Decreto da Regência de 18 de junho de 1822, assinado por D. Pedro e referendado por José Bonifácio de Andrada e Silva, o qual trazia a vedação à acumulação de cargos públicos, por esta implicar prejuízos à Administração Pública.
Nas considerações desse Decreto de 1822, dizia o Príncipe Regente, lembrando várias ordens régias que proibiram a reunião em uma só pessoa de mais de um ofício ou emprego, que dessa prática resultasse "dano e prejuízo à Administração Pública e às partes interessadas, por não poder de modo ordinário um tal empregado, ou funcionário público, cumprir as funções e as incumbências de que é duplicadamente encarregado, muito principalmente sendo incompatíveis esses ofícios e empregos; e acontecendo, ao mesmo tempo, que alguns desses empregados e funcionários públicos, ocupando os ditos empregos e ofícios, recebem ordenados por aqueles mesmos que não exercitam, ou por serem incompatíveis, ou por concorrer o seu expediente nas mesmas horas em que se acham ocupados em outras repartições" (SILVA, 1973, p. 29).
A Constituição do Império, de 1824 mostrou-se silente sobre o tema da acumulação de cargos públicos, não tendo previsto nem mesmo sua vedação.
A Constituição de 1891, por sua vez, trouxe, em seu artigo 73, a vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, nos seguintes termos:
Art 73 - Os cargos públicos civis ou militares são acessíveis a todos os brasileiros, observadas as condições de capacidade especial que a lei estatuir, sendo, porém, vedadas as acumulações remuneradas.
Importa observar que a Constituição de 1891 não previu em seu texto nenhuma exceção à proibição de acumulação remunerada de cargos públicos, bem como que não tratou a respeito da acumulação de cargos com proventos de aposentadoria, temas os quais estariam presentes nas Constituições seguintes.
2. A Constituição de 1934: exceções à vedação da acumulação remunerada de cargos públicos.
A Constituição de 1934, assim como a anterior, previu a vedação à acumulação remunerada de cargos públicos. Inovou, no entanto, por trazer exceções a referida vedação. Veja-se o que dispunha seu art. 172:
Art 172 - É vedada a acumulação de cargos públicos remunerados da União, dos Estados e dos Municípios.
§ 1º - Excetuam-se os cargos do magistério e técnico-científicos, que poderão ser exercidos cumulativamente, ainda que por funcionário administrativo, desde que haja compatibilidade dos horários de serviço.
§ 2º - As pensões de montepio e as vantagens, da inatividade só poderão ser acumuladas, se reunidas, não excederem o máximo fixado por lei, ou se resultarem de cargos legalmente acumuláveis.
§ 3º - É facultado o exercício cumulativo e remunerado de comissão temporária ou de confiança, decorrente do próprio cargo.
§ 4º - A aceitação de cargo remunerado importa à suspensão dos proventos da inatividade. A suspensão será completa, em se tratando de cargo eletivo remunerado, com subsídio anual; se, porém, o subsídio for mensal, cessarão aqueles proventos apenas durante os meses em que for vencido.
Observa-se que no art. 172, § 1º, dispositivo que trata das exceções à vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, não está prevista a quantidade de cargos que o indivíduo poderia deter, estando a acumulação limitada somente à natureza do cargo e à compatibilidade de horários. Pontes de Miranda (1960, p. 35) fazia crítica a esse fato:
Ainda mais: permitimos que se acumulem três, quatro, cinco cargos de magistério, mais o cargo administrativo. A possibilidade que se abre no § 1º é imoral. Um engenheiro da Municipalidade que ensina na Escola Politécnica, no Colégio Pedro II, na Escola Normal e em colégios particulares, nem é engenheiro da Prefeitura, nem professor: é um mercador de aulas e um burocrata faltoso. Imaginamos um caso de que não temos notícia; mas pululam pelo Brasil outros mais graves. A Constituição, no § 1º do art. 172, não foi feita contra as acumulações. Todos sabem que foi feita pelos acumuladores, pelos que viviam a temer as medidas legais moralizadoras, que o § 1º vem permitir. Demais, não é só o magistério que se acumula: são os cargos técnico-científicos, mais o cargo administrativo. Digamos: professores três ou mais vezes, químico-industrial de alguma repartição técnica, fiscal do imposto de consumo.
Com efeito, proibir a acumulação de cargos públicos como regra geral e ao mesmo tempo prever exceções sem limitar a quantidade de cargos que podem ser acumulados na forma das exceções é praticamente o mesmo que não criar vedação nenhuma à acumulação de cargos públicos.
Importa ressaltar ainda que à época da Constituição de 1934 a regra era a total proibição da acumulação de cargos com proventos de aposentadoria, conforme se depreende do art. 172, § 4º, acima transcrito, o qual prevê a suspensão dos proventos de aposentadoria no caso de o indivíduo assumir cargo publico remunerado.
A Constituição de 1934 previu regra específica em relação aos magistrados, conforme se depreende de seu art. 65:
Art 65 - Os Juízes, ainda que em disponibilidade, não podem exercer qualquer outra função pública, salvo o magistério e os casos previstos na Constituição. A violação deste preceito importa a perda do cargo judiciário e de todas as vantagens correspondentes.
Havia também regra específica em relação aos Chefes do Ministério Público da União de dos Estados:
Art 97 - Os Chefes do Ministério Público na União e nos Estados não podem exercer qualquer outra função pública, salvo o magistério e os casos previstos na Constituição. A violação deste preceito importa a perda do cargo.
3. A Constituição de 1937
A Constituição de 1937, assim como a de 1891, trouxe regra simples em relação à acumulação remunerada de cargos públicos, tendo proibido-a, sem exceções, já que seu art. 159 dispunha ser "vedada a acumulação de cargos públicos remunerados da União, dos Estados e Municípios".
Quanto aos magistrados, na Constituição de 1937 foi estabelecida a total proibição de acumulação de cargos públicos, sob pena de perda do cargo, bem como de todas as vantagens correspondentes.
Art 92 - Os Juízes, ainda que em disponibilidade, não podem exercer qualquer outra função pública. A violação deste preceito importa a perda do cargo judiciário e de todas as vantagens correspondentes.
Sobre os militares, previu a Constituição de 1937, conforme se depreende de seu art. 160, alínea a, que aquele que aceitasse investidura eletiva ou qualquer cargo público permanente, estranho à sua carreira, seria transferido para a reserva.
Art 160. (...)
a) será transferido para a reserva todo militar que, em serviço ativo das forças armadas, aceitar investidura eletiva ou qualquer cargo público permanente, estranho à sua carreira;
4. A Constituição de 1946
A Constituição de 1946, assim como as anteriores, previu a vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, tendo novamente trazido, entretanto, exceções à regra geral, diferentemente da Constituição de 1937.
Art 185 - É vedada a acumulação de quaisquer cargos, exceto, a prevista no art. 96, nº I, e a de dois cargos de magistério ou a de um destes com outro técnico ou científico, contanto que haja correlação de matérias e compatibilidade de horário.
Importa observar que somente era possível acumular, no máximo, dois cargos públicos, e desde que fossem da natureza especificada no artigo transcrito (dois cargos de magistério ou um de magistério com outro técnico-científico), o que representou inovação em relação à Constituição de 1934, já que esta não previa limitação à quantidade de cargos passíveis de serem acumulados quando enquadrados nas exceções nela previstas.
Ressalte-se que, para que fosse possível a acumulação de cargos previstos nas exceções trazidas pelo art. 185, era necessário ainda que houvesse compatibilidade dos horários e correlação de matérias.
Veja-se que o requisito da correlação de matérias pela primeira vez apareceu no texto constitucional. Conforme o Decreto 35.956, de 02 de agosto de 1954 (revogado pelo Decreto n.º 99.999/91), editado ainda, portanto, na vigência da Constituição de 1946, "a correlação de matérias pressupõe a existência de relação imediata e recíproca entre os conhecimentos específicos cujo ensino ou aplicação constitua atribuição principal dos cargos acumuláveis".
O artigo 91, inciso I, referido no artigo anteriormente transcrito, refere-se à regra específica aplicável aos magistrados.
Art 96 - É vedado ao Juiz:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo o magistério secundário, e superior e os casos previstos nesta Constituição, sob pena de perda do cargo judiciário;
Quanto aos militares, a Constituição de 1946 trouxe disposições específicas referentes à acumulação de cargos:
Art. 182. (...)
§ 3 º - O militar em atividade que aceitar cargo público permanente, estranho à sua carreira, será transferido para a reserva, com os direitos e deveres definidos em lei.
§ 4 º - O militar em atividade que aceitar cargo público temporário, eletivo ou não, será agregado ao respectivo Quadro e somente contará tempo de serviço para a promoção por antigüidade, transferência para a reserva ou reforma. Depois de oito anos de afastamento, contínuos ou não, será transferido, na formada lei, para a reserva, sem prejuízo da contagem de tempo para a reforma.
5. A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional n.º 01, de 17 de outubro de 1969.
A Constituição de 1967, assim como a anterior, previu a vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, tendo trazido também exceções à regra, conforme se depreende do seu art. 97:
Art 97 - É vedada a acumulação remunerada, exceto:
I - a de Juiz e um cargo de Professor;
II - a de dois cargos de Professor;
III - a de um cargo de Professor com outro técnico ou científico;
IV - a de dois cargos privativos de Médico.
§ 1º - Em qualquer dos casos, a acumulação somente é permitida quando haja correlação de matérias e compatibilidade de horários.
Veja-se que há uma inovação nas exceções à vedação em relação à Constituição anterior, qual seja, a possibilidade de serem acumulados dois cargos privativos de médico.
Como requisitos para que se pudesse exercer cargos enquadrados nas exceções foram mantidos os que estavam previstos na Constituição anterior: a compatibilidade de horários e a correlação de matérias.
Ressalte-se ainda que a Constituição de 1967 previu a extensão da proibição de acumular cargos a empregos e funções, bem como a autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, previsão que não estava presente nas Constituições anteriores. Tal previsão merece elogios, considerando que todas as entidades relacionadas são constituídas por capital público, devendo portanto o exercício dos cargos, empregos e funções em seu âmbito ser fiscalizado para que não haja prejuízo ao interesse público.
A Constituição de 1967 tratou ainda sobre os cargos e funções que os então funcionários públicos aposentados poderiam deter:
Art. 97. (...)
§ 3º - A proibição de acumular proventos não se aplica aos aposentados, quanto ao exercício de mandato eletivo, cargo em comissão ou ao contrato para prestação de serviços técnicos ou especializados.
À época, entretanto, já havia o entendimento de que caso os cargos fossem acumuláveis em atividade, seria possível acumular os proventos de aposentadoria deles decorrentes.
Sobre a acumulação de cargos por militares, previu a Constituição de 1967 em seu art. 94, § 3º:
Art. 94. (...)
§ 3º - O militar da ativa que aceitar cargo público permanente, estranho à sua carreira, será transferido para a reserva, com os direitos e deveres definidos em lei.
A Emenda Constitucional n.º 1, de 17 de outubro de 1969, considerada por muitos uma nova Constituição, trouxe somente uma inovação em relação ao texto original da Constituição de 1967 quanto à acumulação de cargos públicos, constante do art. 99, § 3º.
Art. 99. (...)
§ 3° Lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, poderá estabelecer, no interêsse do serviço público, outras exceções à proibição de acumular, restritas a atividades de natureza técnica ou científica ou de magistério, exigidas, em qualquer caso, correlação de matérias e compatibilidade de horários.
6. A Constituição Federal de 1988
A Constituição de 1988, como as anteriores, previu a vedação à acumulação remunerada de cargos públicos, tendo também trazido exceções a tal vedação, conforme se depreende da leitura de seu art. 37, inciso XVI e alíneas, em sua redação original:
Art. 37. (...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;
c) a de dois cargos privativos de médico;
Após alterações trazidas pelas Emendas Constitucionais n.º 19/1998 e 34/2001, o inciso citado vige com a seguinte redação:
Art. 37. (...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
a) a de dois cargos de professor; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001).
A alteração trazida pela Emenda Constitucional n.º 19 referente ao disposto no inciso XI do art. 37 trata da limitação da remuneração daqueles que trabalham na Administração Pública, seja no âmbito municipal, estadual, distrital ou federal, ao teto por ele estabelecido.
Art. 37. (...)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o sub-sídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tri-bunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
Importa observar ainda o que está previsto no art. 37, inciso XVII, que teve redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998:
Art. 37. (...)
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".
Mantendo a tradição, a Constituição Federal de 1988 previu a possibilidade de os magistrados acumularem seu cargo com uma função de magistério, conforme art. 95, parágrafo único, inciso I. Dispôs, também, em seu 128, § 5º, inciso II, d, ser proibido aos membros do Ministério Público exercerem qualquer outra função pública, salvo uma de magistério.
A questão da acumulação da remuneração de cargos, empregos ou funções públicas com proventos de aposentadoria decorrente de cargos públicos não foi tratada no texto constitucional em sua redação original. Somente a partir da Emenda Constitucional n.º 20, de 1998, a Constituição Federal de 1988 passou a prever a sua possibilidade, e caso os cargos fossem acumuláveis na atividade, ou nos casos de exercício de mandato eletivo ou cargos em comissão, conforme se depreende do art. 37, § 10.
Art. 37. (...)
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).
Cabe ressaltar ainda sobre a Constituição Federal de 1988 o fato de ela ter tratado especificamente da questão dos militares quanto à acumulação de cargos, em seu art. 142, incisos II e III (ambos os incisos acrescidos pela Emenda Constitucional n.º 18, de 1998).
Art. 142. (...)
II - o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente será transferido para a reserva, nos termos da lei; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
III - O militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo, emprego ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ficará agregado ao respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por antigüidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a reserva, nos termos da lei; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Todos os dispositivos legais citados a respeito da acumulação de cargos públicos na Constituição Federal de 1988, além dos demais que cuidam do assunto, serão tratados com mais profundidade nos capítulos que seguem.
REFERÊNCIAS
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___________. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho de 1934. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Rio de Janeiro RJ, 16 de julho de 1934 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm> Acesso em: 29 ago. 2010.
___________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília DF, 20 out. 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm> Acesso em: 29 ago. 2010.
___________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília DF, 05 out. 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 29 ago. 2010.
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___________. Decreto n.º 35.956, de 02 de agosto de 1954. Regulamenta os artigos 188 a 193 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1953. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília DF, 03 ago. 1954. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=167552> Acesso em: 16 out. 2010.
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