Política tributária e desenvolvimento econômico.

3 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS

3.1 PREVISÃO CONSTITUCIONAL

O fundo de participação dos Estados-membros e do Distrito Federal (FPE) encontra-se previsto na Constituição Federal, cujo artigo 159 estipula que:

Art. 159. A União entregará:

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;

[...]

II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.

III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.

§ 1º - Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.

O art. 160 da Constituição Federal veda a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos relativos ao FPE, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos aos impostos. Contudo, o parágrafo único desse mesmo artigo abre uma exceção a essa regra, ao dispor que essa vedação não impede a União de condicionar a entrega de recursos ao pagamente de seus créditos, inclusive daqueles possuídos pelas autarquias federais, bem como ao cumprimento do disposto art. 198, § 2°, incisos II e III, da Constituição Federal.

4 RESULTADOS DA PESQUISA

4.1 ANÁLISE DAS TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

Através das análises de dados oficiais ^[01] foi possível identificar os montantes do ICMS, das transferências constitucionais, das receitas públicas do Estado da Paraíba e do PIB ^[02], no recorte temporal de 1995 a 2006. Os valores nominais estão dispostos na tabela 1:

Tabela 1 – Valores do PIB, das transferências Constitucionais, das receitas públicas e do ICMS do Estado da Paraíba

Fonte: SRF, IPEA e IBGE.

Inicialmente, foi calculada a variação real acumulada, ao longo da série temporal analisada, dos montantes do ICMS, das transferências constitucionais, das receitas públicas estaduais e do PIB. Em seguida, foi analisado o comportamento das contas citadas. Posteriormente, foram efetuadas regressões lineares de forma a correlacionar os dados (variáveis independentes) do ICMS, das transferências constitucionais, das receitas públicas estaduais com indicadores econômicos (variáveis dependentes) do Estado da Paraíba.

O gráfico 1 apresenta as variações reais acumuladas das contas estaduais, descontando o deflator implícito ^[03].

Gráfico 1 – Variação real acumulada das contas estaduais

No período de 1995 a 2006, as receitas públicas tiveram um incremento real acumulado de 116,39%, muito superior aos 47,03% de incremento do PIB. O ICMS e as transferências constitucionais obtiveram incrementos de 70,35% e 74,46%, respectivamente. É possível perceber que as receitas totais cresceram em níveis superiores aos do ICMS e das transferências constitucionais, a partir de 2004, tal fato foi devido principalmente ao acréscimo das contribuições sociais, Transferências de Recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, Transferências de Convênios e entre outras receitas.

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Também é relevante apontar a inflexão na curva de incremento do ICMS e das transferências constitucionais. Até 2001 o ICMS cresceu em índices superiores aos das transferências constitucionais. A partir daí verifica-se que as transferências constitucionais passam a ter índices de crescimento superiores aos do ICMS.

Nos anos de 2002 a 2004 o PIB estadual não apresentou nenhum acréscimo significativo, permanecendo estagnado. Como no período inexiste componente macroeconômico que justifique esta estagnação ^[04], é possível creditar este fato às querelas políticas locais. Porém, o gráfico 1 mostra que a partir de 2004 houve um significativo incremento no ICMS, nas transferências constitucionais, nas receitas públicas e no PIB.

O gráfico 2 apresenta os resultados dos índices do ICMS (índice 1) e das transferências constitucionais (índice 2), ambos em relação PIB.

Gráfico 2 – Índices 1 e 2 das receitas estaduais

No recorte temporal analisado, é possível observar tendência de incremento no ICMS e nas transferências constitucionais em relação ao PIB no período de 1996 a 2001, com uma significativa queda nos anos de 2002 e 2003. Tal fato coincide com o período eleitoral e a conseqüente mudança de governo estadual. A partir de 2003 até 2005, houve acréscimo do ICMS e das transferências constitucionais em relação ao PIB. No caso do ICMS, é possível que tal acréscimo seja resultado dos programas de refinanciamento de dívidas tributárias (REFIS/PB), criados pela Lei nº 7.337, de 07/05/2003, e posteriores, destinados a promover a regularização de débitos fiscais, constituídos ou não, inscritos ou não na dívida ativa, ajuizados ou a ajuizar, relacionados ao ICMS.

O gráfico 2 reproduz também a informação já extraída anteriormente, ou seja, a partir de 2001 as transferências constitucionais superaram as receitas do ICMS. O esforço do Estado da Paraíba em obter receitas próprias foi menor e as transferências constitucionais passaram a ser o principal elemento financiador do Estado. Não é possível deixar de apontar determinadas decisões político-administrativas locais que implicaram na banalização das renúncias fiscais (guerra fiscal), através da concessão indiscriminada de benefícios fiscais; e na distensão e direcionamento da fiscalização tributária, dentre outras condutas imprevidentes dos gestores tributários locais.

O gráfico 3 apresenta os resultados do índice do somatório das receitas do ICMS com as transferências constitucionais em relação ao PIB (índice 3).

Gráfico 3 – Índice 3 das receitas estaduais

O gráfico 3 apresenta a mesma linha de tendência dos índices expostos no gráfico 2, ou seja, queda acentuada entre 2001 e 2003, e posterior incremento até 2005. O gráfico 4 apresenta os resultados das receitas do ICMS (índice 4) e das transferências constitucionais (índice 5), ambas em relação ao total das receitas públicas da Paraíba.

Fonte: SRF, IPEA e IBGE

Gráfico 4 – Índices 4 e 5 das receitas estaduais

No período analisado, tanto o ICMS como as transferências constitucionais apresentaram tendência de decréscimo em relação ao total das receitas públicas. O ICMS apresenta um decréscimo de 8,04% no período, passando de 41,48% do total das receitas públicas da Paraíba, em 1995, para 33,44%, em 2006. O mesmo ocorreu com as transferências constitucionais, que no período apresentaram um decréscimo de 8,69%, passando de 44,84%, em 1995, para 36,15%, em 2006. Isso indica que outras receitas passaram a ter importante papel no total da receitas públicas do Estado da Paraíba. Por exemplo, em 1995 o somatório do ICMS com as transferências constitucionais representava 87,32% do total das receitas públicas do Estado da Paraíba. Já em 2006 esse índice cai para 69,59% do total das receitas públicas estaduais.

O Estado da Paraíba vê sua principal fonte de receitas públicas, a arrecadação do ICMS, dar sinais de esgotamento. Durante o período analisado, praticamente não houve crescimento da arrecadação deste imposto em relação ao PIB. Por outro lado, as transferências constitucionais também têm, cada vez mais, diminuída sua participação no total das receitas públicas estaduais, visto que o ultimo acréscimo considerável, de 4,47%, ocorreu no ano de 2002. Uma provável explicação reside no fato de o governo federal privilegiar incrementos nas contribuições em detrimento dos impostos partilhados, que implica em redução ou estabilização das transferências constitucionais.

4.2 ANÁLISE DAS REGRESSÕES LINEARES

4.2.1 Renda média

Os coeficientes de determinação obtidos nas regressões lineares entre o indicador social "renda média" e as variáveis independentes "ICMS em relação ao PIB (ICMS/PIB)", "transferências constitucionais em relação ao PIB (TC/PIB)", "ICMS somado às transferências constitucionais em relação ao PIB ([ICMS+TC]/PIB)", "ICMS em relação às receitas públicas (ICMS/RP)" e "transferências constitucionais em relação às receitas públicas (TC/RP)" foram os seguintes: 0,009; 0,000; 0,002; 0,001 e 0,0018, respectivamente. As análises das regressões indicam a inexistência de relações lineares entre as variáveis numéricas. As alterações nas variáveis ICMS/PIB, TC/PIB, [TC+ICMS]/PIB, ICMC/RP e TC/RP, observadas no período analisado, não correspondem a variações lineares no indicador "renda média".

Com o resultado das regressões é possível afirmar que o indicador "renda média" não foi afetado pelo aumento da arrecadação do ICMS, nem das transferências constitucionais, ou seja, os recursos públicos estaduais parecem não ter a vocação de afetar a "renda média" do trabalhador paraibano.

4.2.2 Grau de informalidade

O "grau de informalidade" possui três diferentes definições, conforme disponível no IPEADATA, baseada na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do IBGE. A presente pesquisa fez uso dos dados de grau de informalidade conforme a seguinte definição:

GI = (E_SC + T_CP) / (T_P + E_SC + T_CP),

Onde,

E_SC são os empregados sem carteira,

T_CP são os trabalhadores por conta própria

T_CP são os trabalhadores protegidos.

Os coeficientes de determinação obtidos nas regressões lineares entre o indicador "grau de informalidade" e as variáveis independentes "ICMS em relação ao PIB (ICMS/PIB)", "transferências constitucionais em relação ao PIB (TC/PIB)", "ICMS somado às transferências constitucionais em relação ao PIB ([ICMS+TC]/PIB)", "ICMS em relação às receitas públicas (ICMS/RP)" e "transferências constitucionais em relação às receitas públicas (TC/RP)" foram os seguintes: 0,125; 0,002; 0,021; 0,001 e 0,123, respectivamente. As análises das regressões indicam a inexistência de relações lineares entre as variáveis numéricas. As alterações nas variáveis ICMS/PIB, TC/PIB, [TC+ICMS]/PIB, ICMC/RP e TC/RP, observadas no período analisado, não correspondem a variações lineares no indicador "grau de informalidade".

4.2.3 População ocupada

Os coeficientes de determinação obtidos nas regressões lineares entre o indicador "população ocupada" e as variáveis independentes "ICMS em relação ao PIB (ICMS/PIB)", "transferências constitucionais em relação ao PIB (TC/PIB)", "ICMS somado às transferências constitucionais em relação ao PIB ([ICMS+TC]/PIB)", "ICMS em relação às receitas públicas (ICMS/RP)" e "transferências constitucionais em relação às receitas públicas (TC/RP)" foram os seguintes: 0,001; 0,285; 0,307; 0,464 e 0,241, respectivamente. As análises das regressões indicam, mais uma vez, a inexistência de relações lineares entre as variáveis numéricas.

O gráfico 5 mostra o diagrama de dispersão entre a variável "ICMS em relação às receitas públicas" e o indicador "população ocupada".

Gráfico 5 – Correlação linear entre arrecadação do ICMS em relação às receitas publicas e população ocupada

As alterações nas variáveis ICMS/PIB, TC/PIB, [TC+ICMS]/PIB, ICMC/RP e TC/RP, observadas no período analisado, não correspondem a variações lineares no indicador "população ocupada".

4.2.4 Coeficiente de GINI

Os coeficientes de determinação obtidos nas regressões lineares entre o indicador social "coeficiente de Gini" e as variáveis independentes "ICMS em relação ao PIB (ICMS/PIB)", "transferências constitucionais em relação ao PIB (TC/PIB)", "ICMS somado às transferências constitucionais em relação ao PIB ([ICMS+TC]/PIB)", "ICMS em relação às receitas públicas (ICMS/RP)" e "transferências constitucionais em relação às receitas públicas (TC/RP)" foram os seguintes: 0,034; 0,167; 0,112; 0,243 e 0,123, respectivamente. A partir das análises dos resultados obtidos nas regressões lineares é possível apontar que a desigualdade, medida através do "coeficiente de Gini", não é afetada pelas variações no ICMS e nas transferências constitucionais.

Deve ser salientado que o "coeficiente de Gini" não apresenta eficiência metodológica adequada, na medida em que não é capaz de medir a desigualdade nas situações extremas de pobreza e riqueza. É um indicador que proporciona resultados mais consistentes na faixa intermediária da distribuição de renda. Essa informação é importante para o devido entendimento do fato de que o incremento do ICMS, das transferências constitucionais ou, até mesmo das receitas públicas estaduais, pouco contribuiu para o aumento da renda dos segmentos sociais mais pobres.