Política tributária e desenvolvimento econômico.

RESUMO. O modelo federativo constitucionalmente adotado no Brasil tem suscitado diversos questionamentos. Por que a Constituição Federal atribuiu competências materiais aos Estados sem a correspondente atribuição de competências tributárias necessárias à geração de recursos financeiros para o custeio das atividades públicas estaduais? Por que a Constituição Federal atribuiu ônus financeiros (despesas públicas) superiores aos recursos financeiros estaduais? As respostas a estas e outras perguntas são indicam a imperiosa necessidade das transferências constitucionais para suplementar as receitas tributárias estaduais. Dentro deste contexto, o objetivo geral da pesquisa foi analisar como as receitas tributárias do ICMS e as transferências constitucionais se relacionam com o desenvolvimento econômico do Estado da Paraíba, no recorte temporal de 1995 a 2006. A pesquisa teórico-empírica adotou o método de abordagem hipotético-dedutivo e métodos de procedimento comparativo e estatístico. A pesquisa indica que, no período de 1995 a 2006, as receitas públicas tiveram um incremento real acumulado de 116,39%, muito superior aos 47,03% de incremento do PIB. O ICMS e as transferências constitucionais obtiveram incrementos de 70,35% e 74,46%, respectivamente. A pesquisa também mostrou que a partir de 2001 as transferências constitucionais superaram as receitas do ICMS, ou seja, as transferências constitucionais passaram a ser o principal elemento financiador do Estado. As regressões lineares efetuadas entre as variáveis não apresentam nenhuma relação linear, inexistindo, portanto, qualquer tendência estatística entre elevação das receitas públicas estaduais e desenvolvimento econômico do Estado da Paraíba.

Palavras-chave: Política tributária, transferências constitucionais, desenvolvimento econômico.

1 INTRODUÇÃO

Apesar de ser visto como ente insubstituível na prestação de algumas atividades que o indivíduo, isolada ou coletivamente organizado, não tem condições de realizar, o Estado não possui a capacidade ilimitada de atender todas as necessidades coletivas, posto que, concretamente, os recursos públicos são limitados. Com fundamento nas necessidades coletivas, o Estado elege os interesses públicos a partir dos quais passa a realizar o bem comum. Dentro deste contexto, Bastos (1998, p. 6) afirma:

A atividade pública não consegue satisfazer a todas as necessidades coletivas. Essa a razão da inevitabilidade da intermediação de uma escolha feita pelos governantes, que optam dentre as necessidades coletivas por aquelas que merecem satisfação por meio de uma atividade pública [...]. São os governantes, pois, que determinam quais são as necessidades públicas, visto serem eles que apontam os fins da comunidade, não importando nem a forma de governo nem o caráter democrático ou autoritário assumido pela atividade política.

O cumprimento dos fins do Estado implica no desenvolvimento de inúmeras atividades públicas com o escopo de atender determinado interesse público, previamente escolhido pelos grupos políticos dominantes. As atividades públicas desenvolvidas pelo Estado devem ser positivamente coordenadas e dirigidas. Compete, então, ao Estado estabelecer políticas públicas, entendidas como ações integradas, programas e projetos que constituam um conjunto de comportamentos estatais relativas à determinada atividade pública. As políticas públicas expressam os objetivos e intenções estatais envolvidos na realização de determinado fim, visando, por exemplo, diminuir desigualdades sociais, fomentar a criação de empregos, aumentar o nível de escolaridade, proteger a criança e o adolescente, tutelar o consumidor, valorizar o idoso ou aumentar as receitas públicas.

Através das políticas públicas o Estado organiza e redireciona a sociedade, em sintonia com as mutações sociais observadas em seu meio. Neste sentido, as políticas públicas representam o esforço estatal de conduzir e conciliar interesses coletivos, por vezes, antagônicos. Cabe ressaltar que políticas públicas são atribuições exclusivas do Estado, e não do governo. Tal afirmação fica evidente nas democracias, onde o governo é transitório e as políticas públicas não são desfeitas, ou não deveriam ser desfeitas, nos momentos de descontinuidades de governo.

Ao lado das atividades estatais que objetivam a realização do bem comum, o Estado realiza outras de cunho meramente instrumental, tal como a atividade financeira:

Simultaneamente com as atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas, educacionais, policiais, etc., que constituem a sua finalidade própria, o Estado exerce também uma atividade financeira, visando a obtenção, a administração e o emprego de meios patrimoniais que lhe possibilitem o desempenho daquelas outras atividades que se referem à realização dos seus fins (SOUSA, p. 4-5 apudBORGES, 1998, p. 27).

O Estado para desempenhar suas atividades públicas necessita de recursos financeiros, que podem derivar da exploração de seu próprio patrimônio ou da subtração de parcela da riqueza privada. No primeiro caso, encontram-se as receitas públicas originárias; no segundo, as receitas públicas derivadas, dentre os quais se incluem os tributos. Contudo, modelo de Estado federativo adotado no Brasil desde o início da República, sempre se apresentou com forte centralização na União. Tal fato implica dizer que os entes periféricos da federação possuem autonomia formal, mas não material, já que suas receitas são limitadas pela atuação do Poder Central. Neste sentido, as transferências constitucionais apresentam-se como uma forma de remediar a ausência de receitas próprias dos entes periféricos. No caso específico, a União é compelida a repartir parcela de suas receitas tributárias com os Estados e Municípios; e os Estado, com os Municípios.

Diante deste contexto, coloca-se, então, o seguinte problema: como as receitas tributárias do ICMS e as transferências constitucionais se relacionam com o desenvolvimento econômico do Estado da Paraíba, no recorte temporal de 1995 a 2006?

A partir de um contexto interdisciplinar, o estudo investigou o comportamento da política tributária paraibana, no período de 1995 a 2006, para identificar a participação das transferências constitucionais no total das receitas públicas estaduais, de forma a inferir se atual modelo de tributação contribuiu para o crescimento econômico da Paraíba.

O problema da pesquisa parte de um conhecimento prévio que, ao ser confrontado com a teoria existente e a realidade concreta, se mostra incapaz de justificar a fraca participação das receitas tributárias do ICMS no total das receitas públicas estaduais. Neste contexto, os Estados mais pobres da federação têm sido pródigos na produção de péssimos exemplos. Aqui na Paraíba, decisões políticas dos gestores locais insistem em abdicar de recursos do ICMS, mesmo diante dos seculares e lastimáveis índices sócio-econômicos do Estado.

O presente trabalho é enquadrado em dois gêneros de pesquisa: teórica e empírica. Para Demo (1995, p. 13), a pesquisa teórica se dedica "[...] a formular quadros de referência, a estudar teorias, a burilar conceitos", enquanto a pesquisa empírica está "[...] dedicada a codificar a face mensurável da realidade social". Quanto aos métodos de procedimento, a pesquisa adotará, conforme classificação de Marconi e Lakatos (2005, p. 106-108), o método comparativo, histórico, para a pesquisa teórica; e o método estatístico, para a pesquisa empírica.

Através do método comparativo, a pesquisa procurou explicar como, no recorte temporal de 1995 a 2006, a fraca participação das receitas tributárias do ICMS no total das receitas públicas estaduais se relaciona com o quadro econômico do Estado da Paraíba. Dentro deste contexto, buscou-se identificar relações entre dados econômicos e as receitas tributárias do ICMS e as transferências constitucionais, de forma a esclarecer os comportamentos convergentes ou divergentes entre a política tributária estadual e crescimento econômico. O método comparativo também teve a pretensão de identificar se a política tributária estadual é compatível com os resultados econômicos do Estado da Paraíba.

Nesta etapa, o levantamento de dados fez uso da técnica de pesquisa bibliográfica (fontes secundárias), disponíveis em livros, revistas, jornais e outras informações acessíveis na internet. A pesquisa também coletou dados através da pesquisa documental (fontes primárias) em documentos e fontes estatísticas oficiais, referentes à arrecadação do ICMS, às transferências constitucionais, ao PIB, à renda média, ao grau de informalidade, à população ocupada e ao coeficiente de Gini, todos relativos ao Estado da Paraíba, de forma a permitir análise qualitativo-comparativa do período.

O método estatístico, segundo Marconi e Lakatos (2005, p. 108):

[...] significa redução de fenômenos sociológicos, políticos, econômicos etc. a termos quantitativos e a manipulação estatística, que permite comprovar as relações dos fenômenos entre si, e obter generalizações sobre sua natureza, ocorrência ou significado.

Com a devida vênia, contrariando a citação acima, não nos encanta a idéia de estabelecer relações de causa e efeito ou generalizações a partir de levantamentos meramente quantitativos. O dado numérico, por si só, não permite a compreensão de fenômenos sociais. Há que ter uma referência teórica que justifique os resultados numéricos obtidos, por isso, com muita propriedade, Demo (1995, p. 141-142) afirma:

Toda sensação de evidência não provém [...] do dado, mas do quadro teórico em que é colhido. Para quem estiver mal aparelhado em termos de referencial técnico ou deste falto – se isto fosse possível – qualquer dado nada diz.

A coleta de dados quantitativos, através da pesquisa documental (fontes primárias), teve fundamento em documentos e fontes estatísticas oficiaisdo Estado da Paraíba, disponíveis em órgãos oficiais, como Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRF), Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão (SEPLAN) e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). É importante salientar que os dados oficiais carregam, em si mesmos, uma preocupação ideológica que muitas vezes falseiam a realidade. A esse respeito, Demo (1995, p. 141) afirma:

[...] o dado é muito mais um produto do que um achado. Nos dados do IBGE não está pura e simplesmente a realidade brasileira, mas uma forma de interpretá-la, certamente mais "oficial" do que real. Isto explica por que do mesmo dado se pode fazer interpretações diferentes e mesmo contraditórias.

Também é possível afirmar que dados não-oficiais padecem do mesmo mal: estão eivados de tendências ideológicas. Assim sendo, na pesquisa empírica desenvolvida neste trabalho optou-se, sempre, por indicar tendências estatísticas, nunca relações deterministas de causa e efeito. Contudo, a partir de dados oficiais, foi possível detalhar a política tributária estadual, no recorte temporal de 1995 a 2006, de forma a identificar a participação percentual da receita do ICMS em relação às transferências constitucionais. A partir daí, foi possível, então, correlacionar indicadores da política tributária estadual com indicadores econômicos.

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O período analisado nesta pesquisa coincide, invariavelmente, com a i) estabilização econômica, que resultou no controle da inflação; ii) posteriormente, com a entrada em vigor da Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000, também chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, que impôs maior rigor fiscal aos entes federados; e mais recentemente, a partir do início dos anos 2000, com o iii) ciclo de crescimento econômico mundial. A escolha do recorte temporal levou também em consideração o fato de os dados primários necessitarem refletir realidades econômicas, políticas e sociais semelhantes, sem desvirtuamento dos resultados obtidos. No período, as alterações na política tributária estadual são claramente identificáveis.

Os dados primários da pesquisa foram coletados por espécie de receita (tributária e transferência constitucional). De posse dos dados das receitas estaduais foram propostos cinco índices das receitas estaduais, explicitados no quadro abaixo:

Onde,

ICMS é montante de ICMS arrecadado no Estado da Paraíba,

TC são as transferências constitucionais,

PIB é o produto interno bruto do Estado da Paraíba,

RP são as receitas públicas estaduais.

A pesquisa empírica fez uso, também, do método estatístico para apontar relações lineares entre as dados das receitas tributárias do ICMS e das transferências constitucionais e os dados econômicos da Paraíba. Neste sentido, a presente pesquisa analisou a política tributária em relação a indicadores econômicos do Estado da Paraíba. Através da regressão linear entre os indicadores das receitas estaduais e econômicos é possível identificar a existência ou não de relações lineares entre as variáveis numéricas, bem como o grau de correlação e de determinação dessas relações.

2 A POLÍTICA TRIBUTÁRIA E AS TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

A tributação, como atividade estatal coordenada e dirigida, também se apresenta na forma de política pública. A política tributária possui tanto natureza fiscal, cuja finalidade é obter receitas públicas tributárias; quanto natureza extrafiscal, que tem como finalidade principal servir de instrumento de realização de outras atribuições estatais, como fomentar o desenvolvimento econômico, controlar a economia, o comércio exterior e o câmbio; redistribuir renda, dentre outras.

A política tributária também possui aspectos subjetivos e objetivos. Os aspectos subjetivos dizem respeito à intenção estatal de tributar determinado grupo social, ou seja, dentro de inúmeras possibilidades de imputação tributária, o Estado elege aqueles agentes privados inseridos na sociedade, pessoas físicas ou jurídicas, que devem contribuir para a manutenção do ente estatal. Dentro deste aspecto, desnuda-se a tributação como instrumento do exercício de poder dos grupos político e econômico dominantes. Assim, o Estado pode impor maior carga de tributos sobre o consumo e os salários que sobre o capital, o lucro e o patrimônio, privilegiando, portanto, determinados segmentos sociais:

A tributação como fato político está muito ligada à luta de classes por ser este elemento subjacente do fenômeno da conquista e manutenção do poder [...] Tributar – exigir dinheiro sob coação – é uma das manifestações do exercício do poder. A classe dirigente, em princípio, atira o sacrifício às classes subjugadas e procura obter o máximo de satisfação de suas conveniências com o produto das receitas (BORDIN, 2002, p. 16)

Segundo Baleeiro (apud BORDIN, 2002, p.15) o "exercício do poder de tributar é fenômeno de caráter essencialmente político (...) A escolha dos instrumentos de imposição, na prática, tem obedecido menos a inspirações econômicas do que a considerações políticas".

Por outro lado, os aspectos subjetivos da política tributária só implicitamente vêm expressos nas ações estatais relacionadas com o poder de tributar. Por serem subjetivos antecedem a própria formalização da política tributária, porém, a análise do sistema tributário indica as reais intenções dos grupos dominantes.

Os aspectos objetivos da política tributária se relacionam com o arcabouço jurídico-administrativo criado com a finalidade de fazer incidir e cobrar o tributo. Encontram-se aqui, dentre outros aspectos, as diversas espécies de tributos, as estruturas administrativas encarregadas de arrecadar o tributo, os instrumentos jurídicos de cobrança do tributo, sejam eles espontâneos ou coercitivos. É através dos aspectos objetivos da política tributária que a intenção dos grupos dominantes se concretiza socialmente.

Em respeito ao Princípio Federativo, a Constituição Federal distribuiu competências tributárias entre os entes federados. A forma de Estado federal impõe a autonomia administrativa e financeira dos entes. Cada ente federado possui, dentro da capacidade política que lhe foi constitucionalmente conferida, autonomia para legislar sobre os tributos inseridos na sua competência tributária. Porém, diante da centralização financeira, a União é compelida a repartir parcela considerável de suas receitas tributárias aos demais entes. No caso específico dos Estados, a Constituição Federal, em seus arts. 157 e 159, expressamente dispõem sobre as transferências constitucionais. Isto significa dizer que a União obriga-se a transferir aos Estados parcela de suas receitas tributárias. Não há que se falar em deslocamento de competência tributária da União, mas mero repasse compulsório de parte das receitas tributárias federais. Neste sentido, pode-se dizer que, sem qualquer esforço próprio, os Estados terão regularmente recursos públicos advindos das transferências constitucionais.

O modelo federativo constitucionalmente adotado no Brasil tem suscitado diversos questionamentos. O mais incompreensível é: por que a Constituição Federal atribuiu competências materiais aos Estados sem a correspondente atribuição de competências tributárias necessárias à geração de recursos financeiros para o custeio das atividades públicas estaduais? Ao que tudo indica, a Constituição Federal atribuiu ônus financeiros (despesas públicas) superiores aos recursos financeiros estaduais. Daí a necessidade das transferências constitucionais para suplementar as receitas tributárias estaduais.

2.1 AS RECEITAS TRIBUTÁRIAS DO ICMS

O imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) é o principal tributo nacional em termos de arrecadação e de complexidade jurídica. Em termos de arrecadação, o ICMS representa importante parcela das receitas públicas, já que os demais tributos previstos na competência tributária estadual não possuem relevância financeira.

O ICMS possui características de tributo federal, posto que seu âmbito de incidência não é local. Assim, a experiência brasileira construiu um tributo que tem diversos entes tributantes participando de uma mesma operação tributável. Com isso, pode-se dizer que uma mesma operação de circulação poderá ser tributada por entes federados distintos, em instantes diferentes. O ICMS tem como características principais ser um imposto incidente sobre o consumo, indireto e não-cumulativo. Por imposto indireto entende-se aquele no qual o contribuinte de direito não coincide com o contribuinte de fato. No caso especifico do ICMS, quem suporta o ônus tributário não é o contribuinte de direito, ou seja, a empresa, mas aquele que consome produtos, bens, mercadorias e serviços.

Já a não-cumulatividade garante a compensação do tributo cobrado nas operações anteriores, sendo devido em cada operação apenas a diferença entre o montante do tributo relativo à operação atual e o cobrado nas operações anteriores. A não-cumulatividade é princípio expressamente previsto no art. 155, § 2º, I, da Constituição Federal de 1988. A não-cumulatividade tem o condão de afastar o ônus tributário anterior. Cada etapa da tributação carrega seu próprio ônus. Neste caso, o tributo incide apenas sobre o valor agregado em cada etapa da produção ou circulação.

As operações de produção e de circulação envolvem diversas etapas distintas, cada qual agregando valor à operação anterior. O preço final é, então, o somatório dos montantes agregados ao longo da cadeia de produção e de circulação. Como o ICMS incide a cada operação de circulação jurídica, é necessário excluir o montante pago nas operações anteriores. Sem este mecanismo, a incidência não se daria apenas sobre o valor agregado na própria operação, mas, também, sobre os valores agregados nas operações anteriores.

Esta duas características, quais sejam, tributo indireto e não-cumulativo, permitem o direcionamento da política tributária estadual para atender demandas privadas indevidas, através da manipulação da legislação do ICMS. Por exemplo, a concessão graciosa de benefícios fiscais tem sido mecanismo constante de transferência de recursos públicos à atividade econômica privada. Neste caso, o ente estadual renuncia o montante do ICMS sem qualquer contrapartida social da empresa, tais como geração de emprego ou redução do preço final das mercadorias e serviços. Como o valor do ICMS devido em cada operação encontra-se embutido no preço final das mercadorias e serviços, o consumidor irá arcar com montante do tributo, mas diante da renúncia fiscal a empresa se apropria do valor pago pelo consumidor. É o que se denomina de privatização do tributo, onde toda a sociedade tem um sacrifício financeiro destinado não à geração de receitas públicas, mas à geração de lucros à atividade econômica privada.

A manipulação da política tributária estadual é um problema que a democracia representativa ainda não conseguiu resolver. A confluência de interesses políticos e econômicos tem reduzido a tributação a mero mecanismo de transferência de riquezas da esfera pública para a privada, desprezando a capacidade contributiva individual, a necessidade redistribuição da riqueza, a geração de emprego e renda, o desenvolvimento sócio-econômico local, enfim, o bem-comum da coletividade.

2.2 AS TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

As transferências constitucionais constituem repasses compulsórios de recursos financeiros entre entes federados, com base em determinações constitucionais, com vistas ao atendimento de determinado objetivo genérico, tal como, a manutenção do equilíbrio entre encargos e rendas ou do equilíbrio inter-regional; ou específico, tal como, a realização de um determinado investimento ou a manutenção de padrões mínimos de qualidade em um determinado serviço público prestado.

Sob o ponto de vista do orçamento do ente cedente, as transferências constitucionais são classificadas como transferências legais (ou automáticas). Segundo Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 23):

As transferências legais são aquelas nas quais os critérios que definem a origem dos recursos e os montantes a serem distribuídos para cada governo estão especificados em lei ou na Constituição.

Outra classificação comumente utilizada tem por base o grau de condicionalidade dos recursos a serem utilizados pelo orçamento receptor. Sob este critério, as transferências podem ser classificadas em transferências livres (ou incondicionadas) e transferências vinculadas (ou condicionadas). Os recursos das transferências são livres "quando destinadas às unidades beneficiárias para que estas os recebam com autonomia para administrá-los" (CONTI, 2000, p. 39). As transferências são vinculadas "quando o repasse de recursos só pode ser realizado com destinação específica, devendo a unidade beneficiária utilizar o valor recebido para uma finalidade previamente determinada" (CONTI, 2000, p. 40).

2.2.1 Finalidades das transferências constitucionais

A seguir são expostas as finalidades específicas das transferências constitucionais.

2.2.1.1 Redução do desequilíbrio fiscal vertical

O objetivo principal das transferências constitucionais compreende a redução do desequilíbrio fiscal vertical. As transferências buscam compatibilizar as receitas e as despesas atribuídas aos governos subnacionais, de modo que o nível de governo no qual está concentrada a prestação de bens e serviços públicos seja contemplado com receitas próprias suficientes para o atendimento de suas obrigações financeiras. Evidentemente que a atribuição constitucional de competências materiais e tributárias aos entes descentralizados deve seguir critérios de eficiência e racionalidade econômica.

De uma forma geral, as economias reais são caracterizadas por algum grau de centralização das competências e da arrecadação tributária em relação à distribuição de encargos e, conseqüentemente, exigem algum sistema de transferências inter-governamentais (PRADO; QUADROS; CAVALCANTI, 2003, p. 17).

Bahl (1999) salienta que, nos primeiros estágios do desenvolvimento de um Estado, as prioridades das responsabilidades do setor público são o i) desenvolvimento da infra-estrutura, a ii) provisão de necessidades básicas de vida e a iii) estabilidade econômica, o que tende para a centralização fiscal. Entretanto, com o desenvolvimento econômico e a urbanização, as necessidades de gastos públicos são deslocadas para os serviços providos pelos governos locais, tais como, serviços sociais e saneamento básico. Sem receitas próprias em montante suficiente, os governos locais tornam-se inaptos para proverem níveis adequados de serviços públicos.

Bahl (1999) conclui que esta diferença (gap) entre as responsabilidades de gastos e a arrecadação própria deve ser suprimida de duas formas: i) atribuindo-se uma maior competência tributária para os governos locais ou ii) mediante transferências intergovernamentais. Para primeira alternativa é de fácil percepção que existem restrições à atribuição de competência tributária e arrecadatória aos governos locais. Podendo citar diversos fatores importantes como: a mobilidade da base tributária, a facilidade de administração ou economia de escala na cobrança do tributo e a sensibilidade às alterações no nível de crescimento da economia.

Quanto às transferências intergovernamentais, Bahl (1999) levanta a questão da dificuldade de se determinar este "gap" para cálculo do montante das transferências. Segundo o autor, trata-se de uma medida essencialmente subjetiva. Nada obstante, alguns Estados estabelecem este montante com base em padrões mínimos de prestação de serviços públicos.

2.2.1.2 Equalização inter-regional

A equalização inter-regional é outro importante objetivo a ser alcançado pelas transferências constitucionais. Torna-se especialmente relevante em Estados com grande extensão territorial e com acentuadas disparidades regionais, tais como o Brasil.

Do ponto de vista jurídico, a eqüidade inter-regional é conseqüência da aplicação dos princípios da igualdade e da justiça social. Conti (2000, p. 30) menciona que:

Nada mais razoável, na busca do caminho que leve à Justiça Social, do que reconhecer ser aplicável esta noção da igualdade não apenas aos indivíduos como tais, considerados isoladamente, mas também às comunidades na qual vivem [...] O princípio da igualdade deve, por conseguinte, ser aplicado à organização do Estado na forma federativa, o que nos leva à conclusão de que deve ser estendido aos componentes da Federação, a fim de que possa vir a atingir sua meta final, que é o cidadão. Logo, é fundamental que o Estado se organize da forma a manter a eqüidade entre seus membros, o que importa na adoção de uma série de medidas redistributivas.

Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 21) informam:

A distribuição excessivamente irregular das bases tributárias e as diferenças na eficiência de arrecadação entre regiões geopolíticas levam, em geral, a que os níveis superiores de governo redistribuam a receita arrecadada. Esse tipo de transferência, em termos de tipo ideal, teria predominantemente o caráter de suplementação orçamentária, orientada por parâmetros como população, receita per capita e renda per capita.

No Brasil são apontados como exemplos de transferências redistributivas os fundos de complementação orçamentária (Fundos de Participação e Sistema Cota-Parte) e os fundos redistributivos setoriais (tais como o SUS e o FUNDEF) (PRADO; QUADROS; CAVALCANTI, 2003, p. 48).

Do mesmo modo que na redução dos desequilíbrios verticais, não há consenso quanto à forma de se determinar o montante a ser transferido para promover a equidade horizontal. Bird e Smart (2001) criticam a equalização das despesas em termos per capita. Para os autores, tal equalização ignora as preferências, as necessidades e os custos locais, bem como a própria capacidade de levantamento de receitas pelo governo. Tais medidas desencorajam os esforços fiscais e as restrições aos gastos locais, haja vista que, neste sistema, aqueles com maiores níveis de gasto e menores níveis de tributação deverão receber maiores transferências.

Alguns governos adotam a equalização de capacidade fiscal para promover determinado nível de serviço público pelos governos locais. Tal equalização visa prover cada governo local com recursos suficientes (receitas próprias acrescidas de transferências) para prestar um determinado nível centralmente determinado de serviços. As diferenças dos custos de prestação de serviços podem ou não ser levadas em conta neste sistema de transferências (BIRD; SMART, 2001).

Nesta hipótese, as transferências estão baseadas nas medidas de capacidade fiscal (potencial) de cada uma das jurisdições e não nas receitas reais. Entretanto, não é fácil a tarefa de determinar esta capacidade fiscal. Mas, caso seja possível tal medida, o sistema de transferências não desincentivará os governos locais a elevar o seu nível de arrecadação tributária (BIRD; SMART, 2001).

2.2.1.3 Externalidades

Outra justificativa para as transferências constitucionais é a mitigação ou internalização das externalidades positivas. Mendes (2004) aponta que:

A preservação ambiental ou a preservação de doenças em uma jurisdição, por exemplo, também geram benefícios às comunidades vizinhas. Decidindo isoladamente a alocação de recursos públicos, um governo local deixa de computar os benefícios a não residentes. A conseqüência seria uma oferta insuficiente daqueles bens.

Estes benefícios externos incentivam o comportamento carona ou "free-rider", conforme ilustra Mendes (2004):

Um governo local pode deixar de prover (ou prover em menor quantidade) um serviço público uma vez que já goza dos benefícios proporcionados pela jurisdição vizinha. Também nesse caso o Brasil apresenta um caso típico. Municípios situados próximos a grandes cidades, em vez de construir seus próprios hospitais públicos, preferem oferecer ambulâncias para levar seus doentes para o hospital do município vizinho. Com isso economizam seus recursos à custa da sobrecarga do sistema que é pago pelos contribuintes de outro município.

Nesta situação, a literatura recomenda que os governos estaduais ou federais (dependendo da extensão territorial dos benefícios) realizem transferências condicionais com contrapartidas (matching grants) permitindo, assim, que a própria comunidade beneficiada pelos serviços públicos seja responsável pelo financiamento destes.